Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.12.1994, Az.: BVerwG 8 C 6/93

Das Verwaltungsgericht geht davon aus, die von der Beklagten abgerechnete Grünanlage sei eine beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB. Das ist auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen nicht zu beanstanden. Danach weist die Grünanlage eine Gesamtfläche von 6504 qm auf (vgl. in diesem Zusammenhang BVerwGE 36, 155 (157 f.)). Überdies ist ihre Anlegung unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten als eine nach städtebaulichen Gesichtspunkten vernünftige und in diesem Sinne gebotene Lösung zu qualifizieren (vgl. BVerwGE 48, 205 (207 f.)). Unerheblich ist, daß die Grünanlage im Osten an den Außenbereich grenzt; dadurch wird die Lage der Anlage "innerhalb der Baugebiete" nicht in Zweifel gezogen. Denn dieses Merkmal wird von einer am Rande eines Baugebiets gelegenen selbständigen Grünanlage jedenfalls dann erfüllt, wenn sie - wie hier - noch von einem Bebauungsplan erfaßt wird.

Zutreffend nimmt das Verwaltungsgericht sodann an, eine selbständige Grünanlage erschließe in räumlicher Hinsicht die Grundstücke, die von der Anlage nicht weiter als 200 m Luftlinie entfernt sind (vgl. u. a. Urteil vom 10. Mai 1985 - BVerwG 8 C 17-20.84 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 46 S. 29 (34)). Zwar kann die auf dieser Grundlage gebildete Grenze des Abrechnungsgebiets bei Vorliegen besonderer Gründe in gewissem Umfang über- oder unterschritten werden. Doch sind nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts derartige Gründe im vorliegenden Fall nicht gegeben. Entgegen der Ansicht der Kläger - so führt das Verwaltungsgericht aus - schließe die Lage ihrer Grundstücke in einem ausgewiesenen Gewerbegebiet deren Erschlossensein durch die weniger als 200 m entfernte Grünanlage nicht aus. Auch dem ist zuzustimmen. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Die Beantwortung der Frage, welche Grundstücke von beitragsfähigen Erschließungsanlagen erschlossen im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB werden, richtet sich grundsätzlich unabhängig von der Art der Anlage danach, welchen Grundstücken die jeweilige Anlage das an Erschließungsvorteil vermittelt, was sie ihrer bestimmungsgemäßen Funktion entsprechend herzugeben geeignet ist (vgl. BVerwGE 78, 125 (128)). Der Kreis der Grundstücke, die im Vergleich zu anderen von der Anlage einen erschließungsbeitragsrechtlich relevanten (Sonder-)Vorteil haben und deshalb an der Aufwandsverteilung zu beteiligen sind, wird in erster Linie durch die Funktion der Anlage festgelegt (funktionelle Abgrenzung). Selbständige Grünanlagen sind dazu bestimmt, der physischen und psychischen Erholung von Menschen zu dienen; ihnen kommt die Funktion eines "Gartenersatzes" zu (vgl. u. a. BVerwGE 48, 205 (208)). Sie vermitteln den Grundstücken, von denen aus eine der Funktion dieser Anlage entsprechende Inanspruchnahme erwartet werden kann, einen im Verhältnis zu allen übrigen Grundstücken in einer Gemeinde besonderen, beitragsbegründenden Erschließungsvorteil. Das trifft zu in räumlicher Hinsicht auf die Grundstücke bis zu einer Entfernung von 200 m Luftlinie zur Anlage und in sachlicher Hinsicht auf die Grundstücke, auf denen sich - wie etwa auf Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken dienenden Grundstücken - nahezu täglich Menschen aufhalten, die von Zeit zu Zeit der Erholung bedürfen.

Zu Recht weisen die Kläger darauf hin, durch eine beitragsfähige Erschließungsanlage erschlossen im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB könnten nur Grundstücke sein, die "fähig" sind, mit Blick auf diese Anlage Gegenstand einer Beitragspflicht zu sein (vgl. u. a. Urteil vom 14. Februar 1986 - BVerwG 8 C 115.84 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 95 S. 62 (63)). Diese Fähigkeit kommt gemäß § 133 Abs. 1 BauGB neben den baulich grundsätzlich den gewerblich nutzbaren Grundstücken zu. Zwar ist zuzugestehen, daß die in § 133 Abs. 1 BauGB und zuvor schon in § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB angeordnete Gleichstellung der baulichen mit der gewerblichen Nutzung in erster Linie auf Anbaustraßen (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) ausgerichtet ist. Doch läßt sie sich in bezug auf Grünanlagen jedenfalls mit der Erwägung rechtfertigen, daß Grünanlagen auch dem Erholungsbedürfnis der auf gewerblich nutzbaren Grundstücken arbeitenden Menschen dienen.

Nicht mit Bundesrecht vereinbar ist hingegen die weitere Annahme des Verwaltungsgerichts, die Verteilungseregelung in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS) sei mangels Eignung, zu einer angemessen vorteilsgerechten Belastung der durch eine Grünanlage erschlossenen Wohngrundstücke im Verhältnis zu den durch eine derartige Anlage erschlossenen Grundstücken in Gewerbegebieten zu führen, nichtig und folglich seien die sachlichen Erschließungsbeitragspflichten für die erstmalige endgültige Herstellung der Grünanlage noch nicht entstanden (§ 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB).

Zu Recht meint das Verwaltungsgericht, Bundesrecht verlange eine derartige Vollständigkeit der satzungsmäßigen Verteilungsregelung einer Erschließungsbeitragssatzung, daß sie eine annähernd vorteilsgerechte Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands für alle Verteilungskonstellationen ermöglicht, die in der betreffenden Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Satzung vorhanden sind oder deren Entstehen aufgrund konkreter Anhaltspunkte zu erwarten ist (vgl. u.a. BVerwGE 62, 308 (311) m. w. N.). Richtig ist ferner die Auffassung des Verwaltungsgerichts, eine satzungsmäßige Verteilungsregelung sei unwirksam und folglich nicht geeignet, sachliche Erschließungsbeitragspflichten entstehen zu lassen, wenn sie den Anforderungen des Grundsatzes der konkreten Vollständigkeit deshalb nicht genügt, weil sie keine angemessen vorteilsgerechte Aufwandsverteilung in einer Konstellation gestattet, für die der Satzungsgeber nach Maßgabe der konkreten Verhältnisse gehalten war, Verteilungsvorsorge zu treffen. Wie der vorliegende Fall belegt, ist dem Verwaltungsgericht weiter in der Ansicht zuzustimmen, die Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten bedürfe einer Bestimmung, die eine angemessen vorteilsgerechte Aufwandsverteilung für den Fall erlaubt, daß durch eine selbständige Grünanlage (§ 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB) außer Wohnzwecken dienenden Grundstücken auch Grundstücke in Gewerbegebieten erschlossen im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB werden. Beizupflichten ist dem Verwaltungsgericht nach seinen tatsächlichen Feststellungen überdies, wenn es ausführt, eine Grünanlage werde erfahrungsgemäß von Wohngrundstücken aus mehr in Anspruch genommen als von Grundstücken in Gewerbegebieten aus und dies müsse seinen Niederschlag finden in einer - im Vergleich zu den letzteren Grundstücken - höheren Beteiligung von Wohngrundstücken an der Verteilung des für die Herstellung einer Grünanlage entstandenen umlagefähigen Aufwands. Nicht gefolgt werden kann dagegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Verteilungsregelung in der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten sei unwirksam, weil ihre Anwendung selbst unter Berücksichtigung des in § 11 Abs. 3 EBS mit Blick auf Grünanlagen angeordneten Artabschlags noch zu einer mit dem Prinzip der Beitragsgerechtigkeit unvereinbaren, zu hohen Beitragsbelastung der Grundstücke in Gewerbegebieten führe. Mit seinen Anforderungen an die Höhe des Artabschlags im Verteilungsmaßstab des § 11 Abs. 3 EBS verletzt das Verwaltungsgericht § 131 Abs. 3 BauGB.

Nach § 11 Abs. 3 EBS sind namentlich für Grundstücke in beplanten Gewerbegebieten die sich nach Maßgabe des zulässigen Maßes der Nutzung ergebenden Geschoßflächen um 50 v. H. zu vermindern, wenn in einem Abrechnungsgebiet außer diesen Grundstücken auch der Wohnnutzung vorbehaltene Grundstücke von selbständigen Grünanlagen erschlossen werden. Bei dieser Regelung hat sich die Beklagte von der zutreffenden Erwägung leiten lassen, der Umfang der Inanspruchnahme einer Grünanlage von Grundstücken in Gewerbegebieten aus sei erfahrungsgemäß geringer als der Umfang der Inanspruchnahme, der durch Grundstücke in einem Wohngebiet ausgelöst werde. Die auf dieser Grundlage vom Ortsgesetzgeber getroffene Entscheidung über einen Artabschlag steht selbst hinsichtlich der Höhe dieses Artabschlags mit § 131 Abs. 3 BauGB in Einklang. Nach dieser Vorschrift sind in neuerschlossenen Gebieten die Maßstäbe des § 131 Abs. 2 BauGB, wenn eine unterschiedliche bauliche oder sonstige Nutzung zulässig ist, in der Weise anzuwenden, daß der Verschiedenheit dieser Nutzung nach Art und Maß entsprochen wird.

§ 131 Abs. 3 BauGB schreibt nicht vor, in welcher Weise die unterschiedliche Nutzungsart im Vergleich zum Nutzungsmaß beitragsrechtlich zu bewerten ist. Deshalb ist davon auszugehen, daß die Vorschrift dem Ortsgesetzgeber für die Berücksichtigung der Nutzungsart im Verteilungsmaßstab ein weitgehendes (Bewertungs-)Ermessen einräumt. Die Ausübung dieses gesetzgeberischen Ermessens ist allerdings eingeschränkt durch das Vorteilsprinzip, das der Regelung des § 131 Abs. 3 BauGB zugrunde liegt.

In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Verwaltungsgericht der Ansicht, daß der durch die Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage ausgelöste Erschließungsvorteil "auf der Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Anlage beruht" (Urteil vom 19. März 1982 - BVerwG 8 C 35, 37 und 38.81 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 47 S. 48 (50)), daß "das Ausmaß des jeweiligen Erschließungsvorteils" sich nach dem Ausmaß der von einem erschlossenen Grundstück aus zu erwartenden (wahrscheinlichen) Inanspruchnahme der Anlage richtet und daß diese abhängig ist von "dem Umfang der zugelassenen Ausnutzbarkeit eines Grundstücks" (BVerwGE 74, 149 (157)). Zwar verlangt der Grundsatz der Beitragsgerechtigkeit eine Bewertung der den einzelnen Grundstücken durch eine beitragsfähige Erschließungsanlage vermittelten Vorteile, damit den Grundstücken, denen ein größerer Vorteil geboten wird, ein höherer Anteil am umlagefähigen Aufwand zugeschrieben werden kann als den Grundstücken, die von der Anlage nur einen geringeren Vorteil haben. Doch ist dabei von der Einsicht auszugehen, daß das Ausmaß des von einer beitragsfähigen Erschließungsanlage ausgelösten Erschließungsvorteils einer rechnerisch exakten Ermittlung nicht zugänglich ist. Angesichts dessen muß der Gemeinde für ihre Entscheidung darüber, in welchem Umfang sich die unterschiedliche Nutzungsart in der Höhe der Beitragsbeträge niederschlagen soll, ein weiter rechtlicher Rahmen verbleiben, der die Möglichkeit einer weitgehenden Pauschalierung offenläßt. Die in § 11 Abs. 3 EBS getroffene Regelung hält sich in diesem Rahmen. Die in ihm enthaltene Wertung, daß ein Grundstück in einem Gewerbegebiet durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer beitragsfähigen Grünanlage im Verhältnis zu einem dem Maß nach in gleichem Umfang nutzbaren, aber Wohnzwecken vorbehaltenen Grundstück gleicher Größe typischerweise einen nur halb so großen Erschließungsvorteil erfährt, ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

Zu Unrecht tritt das Verwaltungsgericht dieser Ansicht mit der Annahme entgegen, die Fläche eines Grundstücks in einem Gewerbegebiet dürfe bei der Verteilung des für die Herstellung einer Grünanlage entstandenen umlagefähigen Aufwands nicht mit einem höheren Beitrag belastet werden als eine gleichgroße Grundstücksfläche in einem Wohngebiet. Denn es übersieht dabei, daß sich die Höhe der auf ein einzelnes Grundstück entfallenden Beitragsbelastung nicht allein nach der Nutzungsart, sondern gemäß § 131 Abs. 3 BauGB ausschlaggebend auch nach dem jeweiligen Nutzungsmaß zu richten hat. Angesichts dessen und vor dem Hintergrund der von den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts getragenen Ansicht, der Umfang der Inanspruchnahme der Grünanlage von Grundstücken in Gewerbegebieten aus sei geringer als der, der durch Grundstücke in Wohngebieten ausgelöst wird, bestünden Bedenken gegen einen satzungsmäßigen Verteilungsmaßstab lediglich dann, wenn seine Anwendung dazu führte, daß ein Grundstück in einem Gewerbegebiet bei der Aufwandsverteilung mit dem gleichen Beitrag belastet würde wie ein gleichgroßes, dem Maß nach gleichnutzbares, aber Wohnzwecken vorbehaltenes Grundstück. Genau dieses Ergebnis aber wird durch die Regelung des § 11 Abs. 3 EBS vermieden.

Einzuräumen ist dem Verwaltungsgericht, daß bei dem von ihm gewählten Beispiel auf ein zweigeschossig bebaubares Grundstück in einem Gewerbegebiet mit einer zulässigen Geschoßflächenzahl von 2,0 bei Anwendung des nach der Satzung der Beklagten maßgeblichen Geschoßflächenmaßstabs im Vergleich zu einem gleichgroßen ebenfalls zweigeschossig bebaubaren Grundstück in einem Wohngebiet mit einer zulässigen Geschoßflächenzahl von 0,5 ein viermal höherer Beitrag entfällt und diese Mehrbelastung durch den Artabschlag des § 11 Abs. 3 EBS zwar halbiert, aber nicht beseitigt wird. Abgesehen davon, daß dieser Vergleich schon deshalb unergiebig ist, weil das nach der einschlägigen Verteilungsregelung maßgebliche Maß der baulichen Ausnutzung (zulässige Geschoßflächen) bei den beiden Grundstücken nicht gleich, sondern erheblich unterschiedlich ist (2000 qm zulässige Geschoßfläche hier und 500 qm zulässige Geschoßfläche dort), rechtfertigt er entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts keinen Schluß auf einen Verstoß der Artabschlagsregelung des § 11 Abs. 3 EBS gegen § 131 Abs. 3 BauGB. Denn das vom Verwaltungsgericht beanstandete Ergebnis ist Folge einzig der Entscheidung des Ortsgesetzgebers für den sog. Geschoßflächenmaßstab; bei Anwendung des sog. Vollgeschoßmaßstabs ergäbe sich nämlich unter Berücksichtigung des Maßes der Nutzung für die beiden bezeichneten Grundstücke eine gleichhohe Beitragsbelastung und verminderte die Regelung des § 11 Abs. 3 EBS für das Grundstück im Gewerbegebiet die Beitragsbelastung um die Hälfte. Das könnte Anlaß für den Ortsgesetzgeber sein, den Geschoßflächenmaßstab durch den Vollgeschoßmaßstab zu ersetzen, zumal das Bundesverwaltungsgericht bereits wiederholt (vgl. u. a. BVerwGE 57, 240 (250)) die Auffassung vertreten hat, der Geschoßflächenmaßstab sei zwar (noch) zulässig, doch verdiene der Vollgeschoßmaßstab insbesondere wegen seiner weitaus größeren Praktikabilität und der Überschaubarkeit des Heranziehungsverfahrens den Vorzug. Alles das läßt indes die Vereinbarkeit der in § 11 Abs. 3 EBS für die Abrechnung von selbständigen Grünanlagen enthaltenenen Artabschlagsregelung mit § 131 Abs. 3 BauGB unberührt.

Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts erlauben keine abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Beitragsbescheide dem Grunde und der Höhe nach. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht.