Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.10.1994, Az.: BVerwG 5 C 28/91

1. ...

a)...

b) Soweit sich das Berufungsurteil auf den Zeitraum vom 1. Januar 1984 bis zum 30. April 1985 bezieht, steht es mit Bundesrecht nicht in Einklang.

Im Ergebnis zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht allerdings die auf Kostenübernahme gerichtete Klage auch hinsichtlich des hier in Rede stehenden Zeitraums als nach § 75 VwGO zulässige Untätigkeitsklage angesehen. Die Frist, vor deren Ablauf nach § 75 Satz 2 VwGO nicht zulässigerweise Untätigkeitsklage erhoben werden kann, war jedenfalls im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht bezüglich des gesamten vom Klageantrag erfaßten Zeitraums verstrichen (vgl. BVerwGE 23, 135 (137); Urteil des Senats vom 24. Februar 1994 - BVerwGE 95, 149), ohne daß für den Beklagten ein zureichender Grund dafür vorlag, nicht über den Antrag der Klägerin vom September 1983 zu entscheiden.

Das Berufungsgericht hat sich auch zu Recht für befugt gehalten, im Rahmen der Prüfung eines Anspruchs der Klägerin auf Kostenübernahme für den hier streitgegenständlichen Zeitraum die Kalkulation des der Klägerin von der Beigeladenen in Rechnung gestellten Heimentgelts zu kontrollieren. Hieran war das Oberverwaltungsgericht nicht in Anbetracht von Regelungen gehindert, die das Heimgesetzüber eine Kontrolle der Höhe des Heimentgelts im Rahmen der Heimaufsicht trifft. Das Heimgesetz ermächtigt nur zu einer Mißbrauchsaufsicht (vgl. Thieme, NVwZ 1985, 73 (77); Neumann, Freiheitsgefährdung im kooperativen Sozialstaat (1992), S. 207). Eine heimaufsichtliche Beanstandung der Höhe des Heimentgelts setzt darum ein Mißverhältnis zwischen Leistung und Entgelt voraus (siehe dazu z. B. Neumann, a.a.O., S. 206 ff.). Der hierdurch gezogene Rahmen einer gerichtlichen Kontrolle kann nicht den Zielen gerecht werden, die mit den einerseits die Deckung des sozialhilferechtlich notwendigen Bedarfs Hilfesuchender bezweckenden, andererseits aber auch an dem Gebot sparsamen Umgangs mit den Sozialhilfemitteln ausgerichteten Vorschriften des Sozialhilferechts über die Übernahme von Heimkosten verfolgt werden.

In letzterer Hinsicht hat das Berufungsgericht die rechtlichen Maßstäbe für die Beurteilung des Klagebegehrens im hier streitgegenständlichen Zeitraum zu Recht § 93 Abs. 2 BSHG i. d. F. von Art. 26 Nr. 9 des Gesetzes vom 22. Dezember 1983 - Haushaltsbegleitgesetz 1984 - (BGBl. I S. 1532) und § 3 Abs. 2 BSHG i. d. F. von Art. 26 Nr. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 1984 entnommen. Der Senat teilt die Auffassung der Vorinstanz, daß nach diesen Vorschriften ein Sozialhilfeanspruch auf Übernahme der Kosten eines Heimaufenthalts zwei Schranken unterliegt, die sich zum einen aus den Kriterien des § 93 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 i. V. m. § 3 Abs. 2 BSHG (Angemessenheit des Wunsches, die Hilfe in einem Heim zu erhalten; Erforderlichkeit dieser Hilfe nach der Besonderheit des Einzelfalles; keine unverhältnismäßigen Mehrkosten durch die Erfüllung des Wunsches) und zum anderen aus den Voraussetzungen des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG (Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit) ergeben. Unzutreffend ist demgegenüber die Auffassung der Klägerin, diese "zweite Schranke" gelte nur für den Inhalt von Pflegesatzvereinbarungen, während für die Höhe des Kostenübernahmeanspruchs des Hilfeberechtigten, nachdem der Sozialhilfeträger dessen Hilfewunsch auf der Grundlage des § 3 Abs. 2 BSHG zugestimmt habe, allein das im Heimvertrag geregelte Heimentgelt maßgeblich sei. Dieser Auffassung steht schon der Wortlaut von § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG entgegen: Die Vorschrift ordnet, indem sie die Kostenübernahme neben Vereinbarungen (über die Höhe der zu übernehmenden Kosten) anführt, die Maßgeblichkeit der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit ausdrücklich auch für eine Kostenübernahme an, der keine Pflegesatzvereinbarung zugrunde liegt. Dieser Wortlaut ist auch nicht aus systematischen oder teleologischen Gründen einzuschränken, wie dies die Klägerin der Sache nach für geboten hält, indem sie geltend macht, der Sozialhilfeträger dürfe, wenn er den Wunsch des Hilfebedürftigen in bezug auf seine Heimunterbringung als angemessen anerkannt habe, sich nicht unter Berufung auf die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit oder Leistungsfähigkeit rückwirkend weigern, das vom Hilfebedürftigen geschuldete Heimentgelt in voller Höhe zu übernehmen. Angesichts seiner eindeutigen Fassung und in Anbetracht der gesetzgeberischen Zielsetzung, Kostensteigerungen im sozialen Bereich entgegenzuwirken (siehe dazu BVerwGE 94, 202 (205 f., 209)), ist § 93 Abs. 2 BSHG so auszulegen, daß den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit auch in Fällen einer vereinbarungsungebundenen Kostenübernahme Rechnung zu tragen ist. Ebenso wie die Regelung des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG die rechtlichen Voraussetzungen und Beschränkungen des individuellen Hilfeanspruchs nach Maßgabe des Mehrkostenvorbehalts in § 93 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 i. V. m. § 3 Abs. 2 BSHG unberührt läßt (vgl. BVerwG, a.a.O., S. 209), gilt mithin umgekehrt, daß ein nach den Kriterien des § 3 Abs. 2 BSHG berechtigter Hilfewunsch nicht allein schon aus diesem Grund und ungeachtet der Voraussetzungen des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG eine Kostenübernahmepflicht des Sozialhilfeträgers begründet.

Das Berufungsgericht hat jedoch nicht berücksichtigt, daß eine Anwendung von § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG aus anderen, hier in Betracht zu ziehenden Gründen ausgeschlossen sein kann. Die Bestimmung gilt nämlich in Fällen, in denen - wie vorliegend - gesetzliche Beschränkungen der Kostenübernahme einem Hilfebedürftigen entgegengehalten werden sollen, der sich bereits in einer Einrichtung befindet, ohne daß deren Kosten durch Pflegesatzvereinbarungen geregelt sind, nur unter der Voraussetzung, daß dem Hilfeempfänger der Wechsel in eine für ihn geeignete, jedoch kostengünstigere Einrichtung zugemutet werden kann (vgl. ebenso Neumann, a.a.O., S. 125, 208) und ihm vom Sozialhilfeträger diese Einrichtung auch konkret angeboten wird.

§ 93 Abs. 2 BSHG setzt das Vorhandensein einer Alternative zur Deckung des sozialhilferechtlichen Bedarfs voraus. Dies folgt zum einen aus der systematischen Stellung der Vorschrift, die einschränkend nur die Übernahme der Kosten der Hilfe in einer Einrichtung eines anderen Trägers regelt und folglich die Pflicht zur Hilfeleistung des Sozialhilfeträgers selbst, d. h. in einer eigenen Einrichtung (nach § 93 Abs. 1 BSHG besteht Subsidiarität nur im Verhältnis zu geeigneten Einrichtungen der in § 10 Abs. 2 BSHG genannten Träger), unberührt läßt. Zum anderen ergibt sich aus dem sozialhilferechtlichen Bedarfsdeckungsgrundsatz, daß der Sozialhilfeträger, wenn ihm eine solche Einrichtung zur Hilfeleistung im konkreten Fall nicht zur Verfügung steht, die von einem "anderen" Träger geltend gemachten Unterbringungskosten unabhängig davon übernehmen muß, ob den Grundsätzen des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG Rechnung getragen ist: Was der Hilfesuchende aus sozialhilferechtlicher Sicht benötigt, ist ihm zu gewähren; muß zur Behebung der Notlage die Hilfe eines bestimmten Dritten in Anspruch genommen werden, so sind die dadurch entstehenden Kosten im Rahmen der Sozialhilfe zu übernehmen, wobei die tatsächlich entstehenden, notwendigen Kosten maßgeblich sind. Das Gebot der Sparsamkeit ist dagegen keine Rechtfertigung für eine etwaige Verletzung des Grundsatzes der Bedarfsdeckung und des Gebots, die Hilfe so zu gewähren, daß die Notlage des Betroffenen tatsächlich wirkungsvoll beseitigt wird (siehe ebenso Oestreicher/Schelter/Kunz, BSHG, Kommentar, Stand: Oktober 1993, § 93 Rn. 12). Was nach der Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 91, 114 (116); 94, 127 (130)) für die Anwendung von § 3 Abs. 2 BSHG gilt, nämlich eine Beschränkung des Wunschrechts durch den Mehrkostenvorbehalt nur nach Maßgabe der Möglichkeit, dem Hilfesuchenden anderweitig und kostengünstiger, jedoch nicht minder wirkungsvoll zu helfen, ist somit auch gültig, wenn einem Kostenübernahmebegehren die Regelung des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG entgegengehalten werden soll.

Der Umstand, daß das Oberverwaltungsgericht dies nicht beachtet hat, nötigt zur Zurückverweisung der Sache (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Mehr als das können die Klägerin und die Beigeladene nicht erreichen; denn ihre sonstigen Angriffe gegen das Berufungsurteil führen über dieses Ergebnis nicht hinaus.

Dies betrifft zum einen den Einwand der Klägerin, bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG sei ein "externer Vergleich" in dem Sinne vorzunehmen, daß nur darauf abgestellt werden dürfe, ob das auf die Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit zu überprüfende Heimentgelt nicht höher sei als dasjenige von vergleichbaren Einrichtungen; sei dies der Fall, genüge das Heimentgelt der betreffenden Einrichtung jenen Grundsätzen. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht ... keine Feststellungen getroffen. Insbesondere fehlen Feststellungen zu der Behauptung der Klägerin, die Entgelte für das Heim der Beigeladenen hätten "im untersten Spektrum vergleichbarer Heime" gelegen. Im Raum steht demgegenüber die Feststellung im erstinstanzlichen Urteil, daß eine Einrichtung zum Vergleich stehe, die ein niedrigeres Entgelt erhebt. Die von der Klägerin behauptete Tatsache kann bei dieser Verfahrenslage nicht als im Sinne von § 137 Abs. 2 VwGO bindend festgestellt angesehen werden. Vielmehr bedürfte es - sollte es hier (wozu der Senat zumindest in Fällen neigt, in denen die vom Hilfeempfänger in Anspruch genommene Einrichtung deutlich kostengünstiger ist als vergleichbare Einrichtungen) allein auf einen "externen Vergleich" ankommen (zu der - ebenfalls strittigen - Frage des Vergleichsmaßstabes vgl. BVerwGE 65, 52 (56); 75, 343 (348) sowie die Nachweise bei Neumann, a.a.O., S. 112 Fn. 153) - weiterer Ermittlungen durch die Vorinstanz.

Daß die Revisionen der Klägerin und der Beigeladenen sie nicht ohne weitere Ermittlungen der Vorinstanz zu dem Ziel einer Klagestattgabe führen können, gilt des weiteren auch für die Rüge, das Berufungsgericht hätte im Rahmen der Grundsätze des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG - schon nach dessen hier maßgeblicher Fassung (vgl. demgegenüber jetzt § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG i. d. F. von Art. 1 Nr. 9 des Gesetzes vom 21. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2374)) - nicht vorrangig auf das Selbstkostendeckungsprinzip abheben dürfen, sondern von der Möglichkeit, ein marktgerechtes Entgelt zu erzielen, ausgehen müssen. Denn auch wenn diese Auffassung zuträfe, könnte der Senat nicht abschließend entscheiden. Das Oberverwaltungsgericht hat nämlich - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - nicht ermittelt, ob das von der Beigeladenen berechnete Heimentgelt marktgerecht war.

Soweit die Klägerin außerdem den Rechtsstandpunkt des Berufungsgerichts zu einzelnen Positionen innerhalb der Kalkulation des Heimentgelts angreift (insbesondere die Berücksichtigung eines kalkulatorischen Gewinns, die Höhe einer Eigenkapitalverzinsung und die Berücksichtigung einer Rücklagenbildung betreffend), ist dem hier nicht nachzugehen, weil die Klägerin eine nur teilweise Übernahme der ihr entstandenen Heimkosten im Rahmen der Sozialhilfe nicht beanspruchen kann: § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG ermächtigt den Sozialhilfeträger nicht, die Kosten nur in der Höhe zu übernehmen, die den dort genannten Grundsätzen (noch) Rechnung trägt, sondern der Hilfeträger kann - gegen Nachweis einer angemessenen anderen Hilfe - lediglich die Übernahme der gesamten Kosten ablehnen, wenn diese den Grundsätzen des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG nicht entsprechen (ebenso Neumann, a.a.O., S. 125). Eine Kostenübernahme in der Form von Zuschüssen wäre damit unvereinbar; denn ein bloßer Heimkostenzuschuß ist nicht die von der Klägerin benötigte Hilfeleistung. Ihre Heimpflege könnte nur dann als sichergestellt gelten, wenn der Beklagte für das volle der Klägerin von der Beigeladenen in Rechnung gestellte und von der Klägerin auch geschuldete Heimentgelt aufzukommen hatte oder die Klägerin eine für sie geeignete, zumutbare und mit dem vom Berufungsgericht nicht beanstandeten Kostenbetrag finanzierbare Hilfealternative hatte.

Dahinstehen kann schließlich, ob die Klägerin zu Recht rügt, das Berufungsgericht habe unter Verstoß gegen § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO davon abgesehen, den seiner Auffassung nach vom Beklagten zu übernehmenden Kostenbetrag selbst festzusetzen. Denn auch insoweit könnte die Klägerin mit ihrer Revision allenfalls eine Zurückverweisung erreichen.

Bleibt es nach allem dabei, daß das Verfahren hinsichtlich des den hier streitgegenständlichen Zeitraum betreffenden Klagebegehrens vor dem Berufungsgericht fortzuseten ist, so wird dieses bei seinen weiteren Ermittlungen von folgendem auszugehen haben:

Darf die Übernahme der Kosten einer Heimunterbringung unter Berufung auf die Unvereinbarkeit des Heimentgelts mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit oder Leistungsfähigkeit nur abgelehnt werden, wenn der Sozialhilfeträger dem Hilfesuchenden eine konkrete, zur Behebung seiner Notlage ebenfalls geeignete anderweitige Hilfemöglichkeit nachweist und wenn dem Hilfesuchenden die Wahrnehmung dieser Möglichkeit auch zuzumuten ist, wird das Oberverwaltungsgericht ermitteln müssen, ob und wann der Beklagte der Klägerin ein für sie ebenfalls geeignetes Pflegeheim nachgewiesen hat, das bereit war, die Klägerin zu geringeren Kosten aufzunehmen, und in das zu wechseln der Klägerin zuzumuten war. Zumutbarkeit eines Heimwechsels wird hier vor allem in Betracht kommen, wenn nicht wichtige persönliche Gründe wie beispielsweise der gesundheitliche Zustand der Klägerin, ihr fortgeschrittenes Alter, die Intensität und das Ausmaß ihrer durch die lange Dauer ihres Aufenthalts im Heim der Beigeladenen erzielten Integration und die Gefahr einer ernsthaften Verschlechterung ihrer psychischen Verfassung als Folge eines Heimwechsels und Wechsels ihres persönlichen Umfeldes für einen Verbleib der Klägerin im Heim der Beigeladenen sprachen (vgl. auch BVerwGE 94, 127 (131 f.) für die Eingliederungshilfe).

Die bisherigen Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts genügen nicht, um die Frage der Möglichkeit und Zumutbarkeit eines Heimwechsels für die Klägerin, bezogen auf den hier maßgeblichen Zeitraum, schon jetzt beantworten zu können. Zwar mag infolge der pauschalen Bezugnahme des Oberverwaltungsgerichts auf die für die Zeit vor dem 1. Januar 1984 angestellten Erwägungen des Verwaltungsgerichts, das den Wunsch der Klägerin, im Pflegeheim der Beigeladenen zu bleiben, auch für den späteren Zeitraum als angemessen gewertet hat, davon ausgegangen werden können, daß auch für das Oberverwaltungsgericht die Angemessenheit des Wunsches der Klägerin nicht zweifelhaft war. Doch betrifft dies allenfalls die Voraussetzungen einer Kostenübernahme, wie sie sich aus § 93 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 BSHG ergeben, nicht hingegen die Frage der Zumutbarkeit eines Heimwechsels, die sich ungeachtet der Angemessenheit des Wunsches der Klägerin stellt und von der es nach den vorstehenden Darlegungen abhängt, ob hier die das Wunschrecht der Klägerin weiter einschränkende Vorschrift des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG herangezogen werden darf. Insbesondere ist bisher auch nicht ermittelt, ob und wann der Beklagte die Klägerin erstmals und konkret auf ein für sie geeignetes Heim hingewiesen hat. Allein der Hinweis, daß eine andere Einrichtung ... ein geringeres Heimentgelt erhebt, genügt nicht zur Darlegung, daß die Klägerin auch dort die von ihr benötigte Hilfe wirksam hätte erhalten können.

2. Auch die Revision des Beklagten führt zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz.

Das Berufungsurteil verstößt zu Lasten des Beklagten gegen Bundesrecht schon deswegen, weil das Oberverwaltungsgericht der Klägerin einen Kostenübernahmeanspruch unter Berücksichtigung einer Verzinsung (in Höhe von 1 v. H. über dem Zinssatz für Spareinlagen mit gesetzlicher Kündigungsfrist) des von der Beigeladenen eingebrachten Eigenkapitals ohne Rücksicht darauf zuerkannt hat, ob eine effektive Hilfeleistung zugunsten der Klägerin auch ungeachtet der Abzüge gewährleistet war, die das Oberverwaltungsgericht bei dieser Position wie auch bei mehreren anderen Positionen der Kalkulation des Heimentgelts vorgenommen hat. Damit hat das Berufungsgericht dem Umstand nicht ausreichend Rechnung getragen, daß § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG, wie dargelegt, nicht dazu ermächtigt, dem Hilfebedürftigen die benötigte Hilfeleistung nur teilweise zu gewähren.

Die sonach festzustellende Verletzung von Bundesrecht läßt eine (volle) Leistungsverpflichtung des Beklagten jedoch, wie ebenfalls bereits ausgeführt, dann unberührt, wenn der Klägerin der Wechsel in ein kostengünstigeres Heim nicht angeboten und zuzumuten war. Dem wird in tatsächlicher Hinsicht aufgrund der schon durch die Revisionen der Klägerin und der Beigeladenen veranlaßten Zurückverweisung in dem dann fortzusetzenden Berufungsrechtsstreit nachzugehen sein.