Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 05.07.1994, Az.: BVerwG 1 C 13/91

Das angefochtene Urteil verletzt nicht Bundesrecht.

1. Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, ist die Klage zulässig. Insbesondere ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben. Ungeachtet der Bezeichnung der vom Kläger angegriffenen Maßnahme als "Strafbeschluß" und des Gremiums, das ihn erlassen hat, als "Ehrengericht" handelt es sich um eine Verwaltungsmaßnahme einer Behörde.

Die beklagte Lotsenbrüderschaft ist gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über das Seelotsenwesen (Seelotsengesetz - SeeLG) vom 13. Oktober 1954 (BGBl. II S. 1035) i. d. F. vom 13. September 1984 (BGBl. I S. 1213) eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Organe sind der Ältermann und die Mitgliederversammlung (§ 30 Abs. 1 SeeLG), wobei nur der Ältermann die Lotsenbrüderschaft vertritt (§ 31 Abs. 1 Satz 1 SeeLG). Nach § 30 Abs. 2 SeeLG kann die Satzung vorsehen, daß neben dem Ältermann für bestimmte Aufgabengebiete besondere Beauftragte zu bestellen sind. In Übereinstimmung hiermit bezeichnet § 7 der Satzung der Beklagten das Ehrengericht als "besonderen Beauftragten für bestimmte Aufgaben" und setzt es damit von den "Organen" der Lotsenbrüderschaft - der Mitgliederversammlung und dem Ältermann (§ 7 Abs. 1 der Satzung) - deutlich ab. Das Ehrengericht ist daher rechtlich ein unselbständiger Teil der beklagten Lotsenbrüderschaft. Maßnahmen des Ehrengerichts sind der Lotsenbrüderschaft unmittelbar zuzurechnen. Die Tätigkeit der Lotsenbrüderschaft wiederum ist dem Bereich der verwaltenden Tätigkeit und nicht der Rechtsprechung zuzurechnen. Die Mitglieder der Beklagten sind zwar amtlich bestallte, aber freiberuflich tätige Seelotsen (§§ 7, 21 Abs. 1 SeeLG). Keiner der Seelotsen ist Richter im Sinne des Art. 92 GG. Deshalb ist auch das als "Ehrengericht" bezeichnete Gremium kein Gericht, sondern ähnlich wie bei anderen Selbstverwaltungskörperschaften ein nach Maßgabe der internen Geschäftsverteilung für besondere Aufgaben zuständiger Verwaltungsausschuß.

2. Die Klage ist auch begründet.

a) Der angefochtene "Strafbeschluß" des Ehrengerichts ist auf § 4 Abs. 1, 2 und 4, § 7 Abs. 2 Buchst. c und § 19 Abs. 2 der von der Mitgliederversammlung der Beklagten am 8. Juli 1985 beschlossenen, am 19. Juli 1985 von der Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest in Aurich als Aufsichtsbehörde genehmigten und im Verkehrsblatt 1985 S. 498 veröffentlichten Satzung der Lotsenbrüderschaft gestützt. Die Bestimmungen lauten:

§ 4 Berufspflichten der Mitglieder

(1) Die Mitglieder sind von Berufs wegen verpflichtet, alle gesetzlichen Bestimmungen sowie die von der Lotsenbrüderschaft und der Bundeslotsenkammer zur Erfüllung ihrer Aufgaben erlassenen Vorschriften der Satzung und der satzungsgemäßen Beschlüsse gewissenhaft zu befolgen.

(2) Die Mitglieder haben sich durch ihr Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes der Achtung und des Vertrauens würdig zu erweisen, die der Beruf des Seelotsen erfordert (§ 22 SeeLG).

(3) ...

(4) Berufspflichtverletzungen werden nach Maßgabe der Ehrengerichtsordnung der Lotsenbrüderschaft verfolgt, soweit nicht Behörden dafür zuständig sind.

§ 7: Organe der Lotsenbrüderschaft

(1) ...

(2) Für bestimmte Aufgaben sind Beauftragte:

...

c) das Ehrengericht;

...

§ 19: Das Ehrengericht

(1) ...

(2) Die ehrengerichtlichen Strafen sind:

1. Warnung;

2. Verweis;

3. Geldbuße bis zu eintausend Mark;

Verweis und Geldbuße können nebeneinander verhängt werden.

(3) Der Strafbeschluß ist mit Gründen zu versehen, nach dem Inhalt der ehrengerichtlichen Sitzungsniederschrift auszufertigen und dem Mitglied zuzustellen.

(4) Dem Ehrengericht obliegt ferner, auf Antrag bei Streitigkeiten zwischen Mitgliedern der Lotsenbrüderschaft zu vermitteln. Das Nähere regelt die Ehrengerichtsordnung.

Die von der Lotsenbrüderschaft beschlossene Ehrengerichtsordnung enthält, soweit es hier von Belang ist, im wesentlichen gleichlautende Vorschriften.

b) Der gegen den Kläger erlassene "Strafbeschluß" stellt eine Maßnahme dar, deren Zulässigkeit am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen ist. Danach kann die Berufsausübung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden. Durch den Beschluß wird in die Berufsausübung des Lotsen eingegriffen, der "seine Tätigkeit als freien, nicht gewerblichen Beruf" ausübt (§ 21 Abs. 1 SeeLG). Dies gilt auch für Eingriffe, die ihrer Intensität nach weniger belastend sind als die in § 47 SeeLG vorgesehene Ahndung einer Ordnungswidrigkeit durch eine Geldbuße. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG greift jedenfalls dann, wenn die nach der Satzung möglichen Eingriffe nicht völlig geringfügig sind und deshalb die Berufsausübung nicht nennenswert tangieren.

Die in der Satzung und in der Ehrengerichtsordnung der Beklagten vorgesehenen Sanktionen sind ausdrücklich als "Strafen" bezeichnet; die Berufspflichtverletzung wird in einem an das Strafverfahren angelehnten förmlichen Verfahren festgestellt. Die Entscheidung des Ehrengerichts ergeht in der Form eines "Strafbeschlusses", dessen Gründe die für die "Strafbemessung" maßgeblichen Erwägungen enthalten müssen. Bereits dieses Verfahren zeigt, daß die Lotsenbrüderschaft selbst dann mit einem gewissen Gewicht in die Berufsausübung eingreift, wenn das Ehrengericht nur eine Warnung als mildeste Sanktion verhängt.

Der Eingriffscharakter der Maßnahme läßt sich auch nicht mit der von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgetragenen Erwägung verneinen, der Kläger habe sich bei seiner Berufsausübung außerhalb der ihm durch die Bestimmungen des Seelotsengesetzes und der Satzung gezogenen Grenzen bewegt. Daß die Sanktion an die Verletzung einer Berufsausübungsregelung anknüpft, ändert nichts daran, daß sie einen zusätzlichen, über die Berufsausübungsregelung hinausgehenden Eingriff darstellt. Eben weil nach Auffassung der Beklagten der Kläger die ihm gesetzten Grenzen überschritten hatte - was dieser freilich bestreitet -, war es das erklärte Ziel der Beklagten, auf die nicht mehr regelkonforme Berufsausübung des Klägers einzuwirken und ihn durch eine besondere Maßnahme zu veranlassen, diese zu ändern und dem Regelverständnis der Beklagten anzupassen.

Ebensowenig berührt es den Eingriffscharakter der Maßnahme, daß - wie die Revision meint - der den Lotsenbrüderschaften verbleibende Bereich der Selbstverwaltung nur klein und unbedeutend ist. Daraus folgt nicht, daß einer ehrengerichtlichen Maßnahme das grundrechtsrelevante Gewicht fehlt. Satzung und Ehrengerichtsordnung sehen durchaus gravierende Eingriffe vor. Dies gilt nicht nur für die materiell fühlbaren Geldbußen, die bis zu einer Höhe von 1000 DM verhängt werden können. Es gilt auch für die Warnungen und Verweise, die Aufnahme in die Personalakten des betroffenen Seelotsen finden und schon deshalb nicht bedeutungslos sind, weil sie der Aufsichtsbehörde Anlaß geben können, schärfere Maßnahmen bis hin zum Widerruf der Bestallung ins Auge zu fassen. Unabhängig hiervon stellt es einen beruflichen Makel dar, wenn von den eigenen Berufsangehörigen ein pflichtwidriges berufliches Verhalten förmlich festgestellt und geahndet wird. Demgemäß ist sogar eine noch unterhalb der Schwelle der Rüge liegende Belehrung mit dem mißbilligenden Vorwurf einer begangenen Pflichtverletzung geeignet, den Betroffenen in seiner Berufsehre zu beeinträchtigen und damit in seiner grundrechtlich geschützten Freiheit zu beschränken, den Beruf grundsätzlich frei von Reglementierungen eigenverantwortlich auszuüben (BVerfGE 50, 16 (27)).

Es trifft auch nicht zu, daß nur "Bagatellfälle" in die Zuständigkeit des Ehrengerichts fallen. Anders als in den Vorschriften des Seelotsengesetzes und der auf seiner Grundlage erlassenen Allgemeinen Lotsverordnung - ALV - vom 21. April 1987 (BGBl. I S. 1290), die einzelne Berufspflichtverletzungen enumerativ aufzählen und zu Ordnungswidrigkeiten erklären, sind die vom Ehrengericht zu verhandelnden Berufspflichtverletzungen nicht abschließend bezeichnet. Vielmehr begründet § 4 Abs. 4 der Satzung eine Auffangzuständigkeit des Ehrengerichts für alle Berufspflichtverletzungen, soweit nicht (andere) Behörden zuständig sind. Daher könnten auch schwerwiegende Berufsverletzungen von den Ehrengerichten der Lotsenbrüderschaft aufgegriffen werden, wenn sie - aus welchem Grunde auch immer - in dem enumerativen Katalog derjenigen Verstöße fehlen, für deren Verfolgung andere Behörden zuständig sind. Die Verhängung von Disziplinarmaßnahmen durch Lotsenbrüderschaften betrifft außerdem nicht nur bloße verbandsinterne Angelegenheiten, sondern kann auch die Durchführung von Lotsungen und damit die Sicherheit der Schiffahrt betreffen.

Die von der Lotsenbrüderschaft durch ihr Ehrengericht verhängten Maßnahmen ("Strafen") sind deshalb als grundrechtsrelevante Eingriffe in die Freiheit der Berufsausübung an Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen. Sie sind daher nur zulässig, soweit sie durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes gestattet sind.

c) Für die angefochtenen Maßnahmen fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage, die diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen hinreichend entspricht. Deshalb kann der Senat - ebenso wie das Oberverwaltungsgericht - offenlassen, ob die gegen den Kläger erhobenen Vorwürfe zutreffen.

aa) Die "Satzung der Lotsenbrüderschaft" sowie die "Ehrengerichtsordnung" der Beklagten reichen nicht aus, um den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu genügen. Beide Regelungen sind Satzungen, d. h. Rechtsvorschriften, die von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörigen und unterworfenen Personen erlassen worden sind (BVerfGE 10, 20 (49); 33, 125 (156)). Zwar ist es nicht ausgeschlossen, daß auch eine Satzung einer mit Autonomie ausgestatteten Körperschaft eine dem Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechende Grundlage für Eingriffe in die Berufsfreiheit darstellt (BVerfGE 33, 125 (155); 71, 162 (172); BVerwGE 90, 359 (363)). Aber auch eine Satzung bedarf, soweit sie Eingriffe in Grundrechte zuläßt, als untergesetzliche Norm einer wirksamen gesetzlichen Ermächtigung. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen läßt. Der Gesetzgeber selbst muß alle wesentlichen Entscheidungen treffen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind (vgl. BVerfGE 73, 280 (295); 80, 1 (20); 82, 209 (224); BVerwGE 90, 359 (362)). Erforderlich ist, "daß eine hinreichende, vom parlamentarischen Gesetzgeber geschaffene Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist, die dem Satzungsgeber die Befugnis eröffnet, in das Grundrecht der Berufsfreiheit einzugreifen. Dabei sind die Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung um so höher, je empfindlicher die freie berufliche Betätigung beeinträchtigt wird und je stärker die Interessen der Allgemeinheit von der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden. Einschneidende, das Gesamtbild der beruflichen Betätigung wesentlich prägende Vorschriften über die Ausübung des Berufs sind auch hier dem Gesetzgeber vorzubehalten" (BVerfGE 33, 125 (160); 76, 170 (185); BVerwG a.a.O.). Der Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG soll sicherstellen, daß der Gesetzgeber dieser Verantwortung gerecht wird (BVerwG a.a.O.). Es bedarf also einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage für die der Beklagten in der Satzung verliehene Befugnis, ehrengerichtliche Maßnahmen ("Strafen") zu verhängen. Dabei kann es genügen, wenn sich diese Grundlage mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen läßt, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung (BVerfGE 82, 209 (224 ff. m. w. N.)).

bb) Nach diesen Maßstäben ist nicht zweifelhaft, daß die den Lotsenbrüderschaften eingeräumte Selbstverwaltungsbefugnis als solche nicht die Befugnis umfaßt, Berufspflichtverletzungen im Wege von "Strafbeschlüssen" durch Warnungen, Verweise und Geldbußen zu ahnden (vgl. BVerwGE 90, 359 (363)). Nach § 3 Abs. 2 SeeLG obliegt die Selbstverwaltung des Seelotswesens in den Seelotsrevieren den Lotsenbrüderschaften und der Bundeslotsenkammer. § 27 Abs. 2 SeeLG bestimmt, daß die Lotsenbrüderschaft die ihr durch Gesetz oder Verordnung übertragenen Aufgaben zu erfüllen hat; im Rahmen ihrer Selbstverwaltung hat sie die Belange des Seelotsreviers zu wahren und zu fördern. Diese Normen sind nicht hinreichend bestimmt, um aus ihnen eine Art von "Strafgewalt" der Lotsenbrüderschaft gegenüber ihren Mitgliedern herzuleiten. Eine entsprechende Ermächtigung läßt sich auch nicht durch Auslegung gewinnen. Das Gesetz läßt weder die Voraussetzungen noch den Umfang, noch die Grenzen eines Eingriffs deutlich erkennen.

cc) Die Eingriffsbefugnis der Lotsenbrüderschaft ist ferner nicht mit der Erwägung zu bejahen, die Einrichtung des Ehrengerichts sei aus der privaten Vereinsgerichtsbarkeit abgeleitet; mit seinem Eintritt in die Lotsenbrüderschaft unterwerfe sich der Lotse freiwillig den Satzungsbestimmungen, an deren inhaltlicher Ausgestaltung er selbst mitwirke. Auch in einem Rechtsverhältnis, wie es zwischen dem Kläger und der Beklagten als Körperschaft des öffentlichen Rechts besteht, gibt es für die Grundrechte keine zusätzlichen Beschränkungsmöglichkeiten, müssen also Eingriffe dem Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG genügen (BVerfGE 33, 1 (11); 47, 46 (78); 58, 358 (367)).

dd) § 28 SeeLG ist ebenfalls keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Nach Abs. 1 der Vorschrift obliegt der Lotsenbrüderschaft "insbesondere", "die Erfüllung der Berufspflichten zu überwachen" (Nr. 1) und "auf Antrag bei Streitigkeiten zwischen Mitgliedern zu vermitteln" (Nr. 5); hierfür ist nach der internen Zuständigkeitsregelung ebenfalls das Ehrengericht zuständig (§ 19 Abs. 4 der Satzung; §§ 4, 22 bis 24 der Ehrengerichtsordnung).

Die der Lotsenbrüderschaft obliegende Aufgabe, die Erfüllung der Berufspflichten zu überwachen, umfaßt nicht die Befugnis, festgestellte Verstöße in der in der Ehrengerichtsordnung vorgesehenen Weise zu ahnden.

Die Ahndung von Berufspflichtverletzungen ist im Seelotsengesetz und der dazu ergangenen Verordnung in der Weise geregelt, daß bestimmte Pflichtverletzungen als Ordnungswidrigkeiten gekennzeichnet sind, für deren Verfolgung die Aufsichtsbehörde zuständig ist (§ 15 Abs. 2 ALV). Bereits der Umstand, daß das Gesetz keine ausdrückliche Ermächtigung der Lotsenbrüderschaften enthält, Berufspflichtverletzungen "minderen Grades" selbst zu ahnden, spricht daher gegen ein solches Ahndungsrecht. Dies ist zwar bei den gesetzgeberischen Vorarbeiten, die 1954 zum Erlaß des Seelotsengesetzes geführt haben, erwogen worden. Die Lotsenschaft hatte seinerzeit angeregt, das Ehrengericht im Seelotsengesetz selbst zu verankern. Dies war jedoch mit der Begründung abgelehnt worden, daß es sich insoweit um eine Selbstverwaltungsangelegenheit der Brüderschaften handle, die deshalb ihnen überlassen bleiben müsse (Segelken, Seelotsenrecht, 1965, S. 186). Von einer Verankerung des Ehrengerichts im Seelotsengesetz ist also bewußt Abstand genommen worden.

Der Revision ist deswegen auch nicht darin zu folgen, daß § 28 Abs. 1 Nr. 1 SeeLG eine ausreichende Rechtsgrundlage bilde, weil der Begriff der "Überwachung" die Ahndung festgestellter Verstöße umfasse. Dem wäre zuzustimmen, wenn die Aufgabe der Überwachung ohne eine solche Kompetenz unerfüllbar wäre oder weitgehend leerliefe. Das aber ist nicht der Fall. Für die "Überwachung" bleibt auch dann genügend Raum, wenn man die Ahndung festgestellter Verstöße nicht einbezieht. So ist die Lotsenbrüderschaft für die Ahndung der nach § 47 SeeLG verfolgbaren Ordnungswidrigkeiten nicht zuständig, ohne daß deshalb zweifelhaft wäre, daß ihr auch hinsichtlich der dort genannten Berufspflichten die Überwachung obliegt. Es gehört damit zu ihren Aufgaben, ein geeignetes Instrumentarium bereitzustellen und - bespielsweise - darauf zu achten, daß die vorgeschriebenen Angaben in gehöriger Form festgehalten werden. So bestimmt etwa § 7 ALV ausdrücklich, daß die Lotsenbrüderschaften Bört- und Schiffslisten zu führen haben, in die der Beginn, das Ziel und das Ende der Lotsung, der Antritt und die Beendigung der zur Lotsung erforderlichen An- und Abmarschwege des Seelotsen und die Dauer der erforderlichen Wartezeit einzutragen sind. Damit obliegt es der Lotsenbrüderschaft, durch die Führung der Bört- und Schiffslisten die erforderlichen Nachweise zu führen, den Sachverhalt zu klären, Ermittlungen durchzuführen und die für die Verfolgung zuständige Aufsichtsbehörde gemäß § 28 Abs. 1 Nr. 7 SeeLG entsprechend zu unterrichten, damit diese sodann etwaige Berufspflichtverletzungen als Ordnungswidrigkeiten ahnden, ggf. die Bestallung widerrufen kann. Es kann also keine Rede davon sein, daß die Lotsenbrüderschaft ihren gesetzlichen Überwachungsauftrag nur ausführen kann, wenn ihr selbst auch die Ahndung von Berufspflichtverletzungen obliegt. Die Feststellung der tatbestandlichen Seite von Berufspflichtverletzungen ist von der Zuständigkeit für Maßnahmen auf der Rechtsfolgenseite zu trennen.

Zuzugeben ist der Revision, daß das Seelotsengesetz und die Allgemeine Lotsordnung nur grobe Verstöße gegen die Berufspflichten als Ordnungwidrigkeiten zu ahnden gestatten. Daraus ergibt sich aber nicht, daß systemnotwendig eine Zuständigkeit der Lotsenbrüderschaft gegeben sein müßte, Verstöße minderer Art in vergleichbarer Weise zu ahnden. So könnten etwa Berufspflichtverletzungen wie diejenigen, die dem Kläger vorgeworfen werden und die letztlich zum Gegenstand haben, der Kläger habe auf Kosten der anderen Lotsen einen ungerechtfertigt hohen Anteil an den gemeinsamen Lotsgeldern erhalten, in der von der Lotsenbrüderschaft zu beschließenden Verteilungsordnung (§ 28 Abs. 1 Nr. 9 SeeLG) berücksichtigt werden. Denkbar wäre etwa, bei unrichtigen Angaben oder Verstößen gegen die Börtordnung dem betreffenden Lotsen Abzüge aufzuerlegen, die ggf. auch pauschaliert werden könnten.

Auch das von der Revision in den Vordergrund gestellte Argument, der Gesetzgeber habe die Existenz und die Befugnisse der Ehrengerichte bei der Novellierung des Seelotsengesetzes 1984 gekannt und gebilligt, gestattet es nicht, die aus der Verfassung abzuleitenden Maßstäbe zu relativieren. Es spricht in der Tat viel für die Annahme, daß die Arbeit der Ehrengerichte zumindest den mit der Vorbereitung des Entwurfs beschäftigten Fachbeamten geläufig war und daß sie keinen Anlaß sahen, diese Arbeit auf eine ausdrückliche Rechtsgrundlage zu stellen (vgl. die von Graf und Steinicke herausgegebene "Erläuterte Textausgabe" des Seelotsengesetzes, unter B IV 2.1). Dies allein rechtfertigt es jedoch nicht, das Gesetz so auszulegen, daß diese historisch entstandenen Einrichtungen samt der ihnen zugedachten Kompetenzen ohne greifbaren Anhaltspunkt im Gesetz auch hinsichtlich Art und Maß etwaiger "Strafen" als "mitgedacht" bzw. vom Gesetzgeber stillschweigend gebilligt angesehen werden können.

ee) Eine Ermächtigung der Lotsenbrüderschaft zum Erlaß des streitigen "Strafbeschlusses" läßt sich entgegen der Auffassung der Revision auch nicht daraus ableiten, daß die Lotsenbrüderschaft ihrerseits gemäß § 41 Abs. 1 SeeLG der Aufsicht unterliegt und sich ggf. für die ordnungsgemäße Wahrnehmung der ihr übertragenen Aufgaben zu rechtfertigen hat.

Es ist zwar richtig, daß nicht der einzelne Lotse, sondern die Lotsenbrüderschaft als solche der Aufsicht unterliegt. Wenn es aber an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung fehlt, einzelne Lotsen zur Erfüllung ihrer Berufspflichten durch Sanktionen wie den hier in Rede stehenden "Strafbeschluß" anzuhalten, dann kann auch die Aufsichtsbehörde von der Lotsenbrüderschaft nicht verlangen, dies zu tun.

ff) Als ausreichende Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kommt auch vorkonstitutionelles Gewohnheitsrecht in Betracht (BVerfGE 34, 293 (303 ff.)). Gerade das Lotswesen war vor seiner bundesgesetzlichen Neuordnung gekennzeichnet durch "ein buntschillerndes Mosaik von historisch sehr unterschiedlich gewachsenen lokalen Regelungen, Bestimmungen, Gewohnheitsrechten, Gebräuchen, Usancen usw., verankert und geheiligt durch teilweise jahrhundertealte Traditionen, denen sich gerade die Lotsen fast als eine Art Erbbesitz in vielfach lückenloser Geschlechterfolge ganz besonders verbunden und verpflichtet fühlten" (Segelken a.a.O. S. 3). Den Feststellungen des Berufungsgerichts ist aber nichts dafür zu entnehmen, daß ein Ehrengericht der beklagten Lotsenbrüderschaft bereits in vorkonstitutioneller Zeit existiert hat und mit vergleichbaren Eingriffsbefugnissen ausgestattet war. Erst recht fehlen Feststellungen darüber, daß die Amtshandlungen eines solchen Ehrengerichts von den Beteiligten allgemein und über längere Zeit als auf einer verbindlichen Rechtsnorm beruhend angesehen worden sind (vgl. BVerfG a.a.O.). Auch die in den Vorinstanzen gewechselten Schriftsätze der Parteien geben keinen Hinweis, der Anlaß hätte sein können, dieser Frage von Amts wegen weiter nachzugehen. Es kann daher offenbleiben, ob etwaiges vorkonstitutionelles Gewohnheitsrecht trotz des Erlasses des Seelotsengesetzes im Jahre 1954 aufrechterhalten blieb.

c) Da der angefochtene "Strafbeschluß" der Beklagten aus den dargestellten Gründen keinen Bestand haben kann, bedarf es keines Eingehens auf die Frage, ob er den Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG genügt.

3. Der Senat hat die Frage erwogen, ob der Beklagten bis zur Schaffung einer den grundgesetzlichen Anforderungen genügenden Rechtsgrundlage gestattet werden müßte, die bisherige Praxis während einer Übergangsfrist vorläufig fortzusetzen. Ob die Bestimmung einer derartigen Übergangsfrist zulässig wäre, bedarf hier keiner Entscheidung (vgl. dazu BVerwGE 84, 375 (384)). Sie kommt, wenn überhaupt, nur in Betracht, wenn sie zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der mit hoheitlichen Aufgaben betrauten Körperschaft unerläßlich ist (vgl. BVerfGE 76, 171 (189)). Dafür fehlt hier angesichts der Befugnisse der Aufsichtsbehörden jeder Anhaltspunkt.