Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 21.04.1994, Az.: BVerwG 4 B 193.93

Der Kläger möchte sein Wohnhaus, das im Bereich einer Verordnung zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktionen liegt, in vier Eigentumswohnungen aufteilen. Seine - unter anderem - auf die Erteilung eines Negativattests nach § 22 Abs. 7 BauGB, hilfsweise auf die Erteilung einer Genehmigung nach § 22 Abs. 5 BauGB gerichtete Klage blieb in den Vorinstanzen ohne Erfolg. Mit seiner auf § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO gestützten Beschwerde begehrt er die Zulassung der Revision.

Die Beschwerde ist unbegründet. Aus ihrem Vorbringen ergibt sich kein Grund für eine Zulassung der Revision.

1.

Keines Revisionsverfahrens bedarf es zur Klärung der Frage, ob der in § 22 BauGB über Landesverordnung und Gemeindesatzung zugunsten der Gemeinde normierte generelle Genehmigungsvorbehalt grundsätzlich mit Art. 14 GG vereinbar ist. Die Frage ist ohne weiteres zu bejahen. Zutreffend hat das Berufungsgericht ausgeführt, daß der Genehmigungsvorbehalt in § 22 Abs. 1 BauGB eine gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zulässige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG darstellt. Bei Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG muß der Gesetzgeber beiden Elementen des im Grundgesetz angelegten Verhältnisses von verfassungsrechtlich garantierter Rechtsstellung und dem Gebot einer sozialgerechten Eigentumsordnung in gleicher Weise Rechnung tragen und die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen (vgl. z.B. BVerfGE 52, 1 [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76] <27 ff.>; 72, 66 <77 f.>, stRspr). Dabei ist er auch, wie die Beschwerde zu Recht ausführt, an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden.

Es ist nicht erkennbar, daß diese Grundsätze bei der Schaffung des § 22 BauGB mißachtet worden wären. Dessen Ziel, nämlich die Sicherung der Zweckbestimmung von Fremdenverkehrsgebieten gegenüber schleichenden Umstrukturierungen durch Erhaltung von Unterkunftsmöglichkeiten für Feriengäste, dient dem Wohl der Allgemeinheit. Die Vorschrift ist in das Baugesetzbuch auf dem Hintergrund der Erfahrung eingefügt worden, daß die Begründung und Teilung von Wohnungseigentum oder Teileigentum in Fremdenverkehrsorten vielfach zur Umwandlung von Räumen, die bisher dem Fremdenverkehr dienten, in Zweitwohnungen geführt und damit die Fremdenverkehrsfunktion der betroffenen Gemeinden geschwächt und zugleich eine städtebaulich unerwünschte Zersiedlung der Landschaft durch Ausweisung neuer Baugebiete bewirkt hat (vgl. BT-Drucks. 10/4630, S. 54 f.). Ohne den Genehmigungsvorbehalt nach § 22 BauGB könnte auf die Bildung von Wohnungseigentum nicht unmittelbar eingewirkt werden (vgl. Söfker, in Bielenberg/Krautzberger/Söfker, Baugesetzbuch - Leitfaden, 4. Aufl. 1994, Rn. 107). Andererseits beschränkt der Genehmigungsvorbehalt die Rechte des privaten Eigentümers nicht übermäßig. Er beläßt ihm das Grundeigentum und schränkt seine Verfügbarkeit nur teilweise ein. Dem Genehmigungsvorbehält korrespondiert die in § 22 Abs. 5 BauGB geregelte Genehmigungspflicht, wenn dessen Voraussetzungen vorliegen. Damit dient der Genehmigungsvorbehalt, der seinerseits erst durch eine satzungsrechtliche Entscheidung der Gemeinde gemäß § 22 Abs. 2 BauGB ausgelöst wird, einem legitimen städtebaulichen Zweck. Zu dessen Durchsetzung erscheint eine generelle Kontrolle aller Rechtsvorgänge zur Schaffung von Wohnungseigentum geboten (vgl. dazu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Oktober 1992 - 8 S 2849/91 - ZfBR 1993, 241).

2.

Auch die Frage, ob die in § 22 Abs. 4 BauGB getroffenen Regelungen von Übergangsfällen und der dort geschaffene Bestandsschutz ausreichend ist und ob das in § 22 BauGB niedergelegte Regelungssystem nicht insofern gegen Art. 14 GG verstößt, als nach ihm auch Fälle, in denen eine den §§ 14, 15 BauGB vergleichbare (faktische) Zurückstellung/Veränderungssperre erfolgte und diese Sperre länger als vier Jahre andauerte, grundsätzlich dem Genehmigungsvorbehält unterliegen, rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht.

Die Übergangsregelung des § 22 Abs. 4 BauGB schützt das Vertrauen des Eigentümers darauf, auch in Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktionen Wohnungseigentum unbeschränkt begründen zu können, durch die Freistellung vom Genehmigungserfordernis nach § 22 BauGB in den Fällen, in denen vor Inkrafttreten der gemeindlichen Satzung ein Negativattest erteilt worden ist (Abs. 4 Nr. 2) oder der Eintragungsantrag beim Grundbuchamt eingegangen ist, sofern nicht nach Bekanntgabe eines Aufstellungsbeschlusses eine Zurückstellung erfolgte (Abs. 4 Nr. 1); ferner erweitert § 22 Abs. 5 Satz 2 BauGB den Vertrauensschutz, wenn es um die Erfüllung von Ansprüchen Dritter geht, die durch Vormerkung gesichert sind. Diese Abgrenzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie schützt das Vertrauen in allen Fällen, in denen der Eigentümer alles in seiner Macht Stehende veranlaßt hatte, um Wohnungseigentum zu begründen oder zu teilen, bevor die Voraussetzungen zu einer Eigentumsbeschränkung nach § 22 BauGB vorlagen, unterwirft dagegen die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum der Beschränkung, wenn der Eigentümer noch nicht (hinreichend) tätig geworden war, etwa wenn er zwar die Teilung erklärt, die Teilungserklärung aber noch nicht, wie nach § 8 Abs. 1 WEG erforderlich, gegenüber dem Grundbuchamt abgegeben hat. Ein Fall möglicherweise unzulässiger Rückwirkung liegt danach nicht vor (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, a.a.O., unter Bezugnahme auf BVerfGE 72, 200 [BVerfG 14.05.1986 - 2 BvL 2/83] <241 f.>). Daran ändert sich auch dann nichts, wenn sich der Eigentümer schon lange Jahre zuvor um die Teilung bemüht hat. Denn solange er keinen Eintragungsaritrag gestellt hatte - und zwar auch dann, wenn er ihn nicht (erfolgreich) stellen konnte, weil eine der Voraussetzungen (etwa eine Abgeschlossenheitsbescheinigung nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, § 3 Abs. 2 WEG) nicht vorlag -, ist er nicht in der Weise tätig geworden, wie es der Gesetzgeber in der Übergangsregelung in zulässiger Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen für einen durchgreifenden Vertrauensschutz voraussetzt.

3.

Nicht in einem Revisionsverfahren klärungsbedürftig ist ferner die Frage, ob die in § 22 Abs. 1 Satz 1 BauGB enthaltene Ermächtigung der Landesregierungen zur Bezeichnung von Gemeinden oder Gemeindeteilen, die überwiegend durch den Fremdenverkehr geprägt sind, gegen das in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Bestimmtheitsgebot verstößt. Es kann keinen vernünftigen Zweifeln unterliegen, daß § 22 Abs. 1 Satz 1 BauGB Inhalt, Ausmaß und Zweck der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktionen hinreichend bestimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht, daß die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich formuliert und gefaßt ist. Es genügt, wenn sich die geforderte Bestimmtheit durch Auslegung nach den allgemeingültigen Auslegungsmethoden ermitteln läßt. Zur Ermittlung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung können - wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift - der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden. Auch die Entstehungsgeschichte der Norm kann herangezogen werden (BVerfGE 58, 257 [BVerfG 20.10.1981 - 1 BvR 640/80] <277>; 76, 130 <142>). Danach sind die an der Formulierung "überwiegend durch den Fremdenverkehr geprägt" ansetzenden Bedenken der Beschwerde unbegründet. Aus dem Ziel der Vorschrift, die Zweckbestimmung für den Fremdenverkehr von Kur- und Erholungsorten durch Erhaltung von Unterkunftsmöglichkeiten für Feriengäste zu bewahren, ergibt sich, daß eine Prägung durch den Fremdenverkehr dann anzunehmen ist, wenn die öffentliche und private Infrastruktur der Gemeinde (oder des Gemeindeteils) auf die Fremdenverkehrsbedürfnisse ausgerichtet ist (so Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 4. Aufl. 1994, § 22 Rn. 4), wenn also das Beherbergungsgewerbe eine dominierende Rolle spielt und anderen Wirtschaftszweigen den Rang abläuft (so Schmaltz, in: Schrödter, BauGB, 5. Aufl. 1992, § 22 Rn. 6).

4.

Die zur Auslegung des Tatbestandsmerkmals "beeinträchtigt werden kann" in § 22 Abs. 2 Satz 2 BauGB erhobene Grundsatzrüge zeigt keinen im vorliegenden Verfahren entscheidungserheblichen Klärungsbedarf auf. Es trifft zwar zu, daß die Kommentarliteratur die Frage, wann durch die Begründung oder Teilung der Rechte die Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr und dadurch die geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt werden kann, nicht ganz einheitlich beantwortet. Auf die Unterschiede kommt es hier jedoch nicht an, weil - wie das Berufungsgericht darlegt - im vorliegenden Fall nach allen Auffassungen der Erlaß der Satzung zulässig ist. Seine Ausführungen, die Anforderungen an den Erlaß einer Satzung nach § 22 BauGB seien niedrigzuhalten und es genüge, daß aufgrund bestehender Erfahrungen nach den Vorstellungen der Gemeinde ein bestimmtes Gebiet in seiner Fremdenverkehrsfunktion beeinträchtigt zu werden drohe, geben jedenfalls im vorliegenden Fall zu keinen weiteren Überlegungen Anlaß. Das Berufungsgericht geht von einem "unbestrittenen Charakter als Fremdenverkehrsgemeinde" aus und nimmt diesen Charakter, wie sich aus seinen späteren Ausführungen ergibt, auch für das Satzungsgebiet selbst an. Soweit die Beschwerde einwendet, entgegen der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts komme es für die Frage, ob die Voraussetzungen für den Erlaß der Satzung vorliegen, auf objektive Kriterien und nicht auf die Vorstellungen der Gemeinde an, übersieht sie, daß eine Beeinträchtigung(smöglichkeit) im Hinblick auf die geordnete städtebauliche Entwicklung ohne Kenntnis der planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht festgestellt werden kann (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB).

5.

Das Berufungsgericht führt aus, daß auch an die Begründung der Satzung keine überspannten Anforderungen zu stellen seien; es sei ausreichend, wenn deutlich werde, daß die Gemeinde mit ihr den in § 22 BauGB normierten Zielen Rechnung tragen wolle. Mit einer weiteren Grundsatzrüge wendet sich die Beschwerde gegen diese Rechtsauffassung. Auch hiermit kann sie nicht durchdringen. Schon wegen des Fehlens weiterer Feststellungen zum Inhalt der Begründung im Berufungsurteil - auch der Beschwerde kann hierzu nichts entnommen werden - wäre eine rechtsgrundsätzliche Klärung der sich aus § 22 Abs. 11 Satz 2 BauGB ergebenden Anforderungen in einem Revisionsverfahren nicht möglich. Zudem ist eine Verletzung dieser Vorschrift nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 2. Halbsatz BauGB unbeachtlich, wenn die Begründung (nur) unvollständig ist. Jedenfalls hiervon ist auszugehen, weil die Beschwerde selbst nicht geltend macht, daß die vorhandene Begründung nur aus "Leerformeln" besteht und deshalb einer gänzlich fehlenden Begründung gleichzuachten ist (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 21. Februar 1986 - BVerwG 4 N 1.85 - BVerwGE 74, 47 <51 f.>).

6.

Die Frage, ob die in § 22 Abs. 5 Satz 1 BauGB normierte Voraussetzung "beeinträchtigt wird" schon dann erfüllt sei, wenn zwar gefordert werde, daß die Beeinträchtigung "auf das Satzungsgebiet bezogen konkret vorliegt und nachgewiesen ist", wobei es dann aber ausreiche, "wenn auf Grund aller örtlichen Gegebenheiten und Entwicklungstendenzen, die sich in der Vergangenheit ereignet haben und sich für die Zukunft abzeichnen, eine negative Vorbildwirkung zu verzeichnen ist, wobei zur Begründung dieser Vorbildwirkung auch auf andere Gebiete der Gemeinde zurückgegriffen werden kann", mag zwar grundsätzliche Bedeutung haben, soweit sie für die Vorbildwirkung auch auf Gemeindegebiete außerhalb des Geltungsbereichs der Satzung abstellt. Die Frage ist jedoch nicht entscheidungserheblich. Zwar hat sich das Berufungsgericht im Sinne der gestellten Frage geäußert. Es hat sich sodann aber nur mit dem Satzungsgebiet beschäftigt und angenommen, daß bereits in ihm eine konkrete Beeinträchtigung im Sinne von § 22 Abs. 5 BauGB zu verzeichnen sei. Auch die Frage, ob ein konkreter Kausalitätsnachweis erforderlich sei, stellt sich nicht, wenn - wie das Berufungsgericht hier festgestellt hat - schon vor der streitigen Teilung eine konkrete Beeinträchtigung im Satzungsgebiet vorliegt; in einem solchen Fall liegt es auf der Hand, daß die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum geeignet ist, die Situation weiter zu verschlechtern.

7.

Die Rüge mangelhafter Sachaufklärung ist schon unzulässig, weil ihr nicht entnommen werden kann, auf welche Weise das Berufungsgericht nach der Rechtsauffassung der Beschwerde eine weitere Sachaufklärung hätte vornehmen müssen. Sie macht ferner nicht geltend, daß der anwaltlich vertretene Kläger eine weitergehende Beweisaufnahme beantragt habe oder daß - und weshalb - sich dem Berufungsgericht eine weitere Sachaufklärung von Amts wegen hätte aufdrängen müssen. Im übrigen wäre die Rüge aber auch unbegründet. Das Berufungsgericht hat hier sehr sorgfältig ermittelt; eine weitere Sachaufklärung war offensichtlich nicht möglich.

8.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.