I.

Der Antragsteller, ein anerkannter Naturschutzverband, begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegenüber dem von ihm angefochtenen Planfeststellungsbeschluß des Regierungspräsidiums Chemnitz vom 14. Mai 1993 für den Bau der Ortsumgehung der Bundesstraße 174 im Bereich Zschopau-Gornau.

Der Antragsteller nahm im Planfeststellungsverfahren auf der Grundlage der ihm übersandten Planfeststellungsunterlagen (sechs Ordner) zum Vorhaben kritisch Stellung. Er beantragte erfolglos, ihm über die zur Verfügung gestellten Akten hinaus drei weitere Ordner, das Verkehrsprognosegutachten, das Lärmgutachten sowie die Ergebnisse zu den Untersuchungen der Planungsvarianten Nrn. 2 bis 5 zuzuschicken, deren naturschutzrechtliche Relevanz das Regierungspräsidium in Abrede stellte. Sein Versuch, diese Unterlagen beim Straßenbauamt Chemnitz einzusehen, schlug nach seinen Angaben fehl.

Mit seiner Klage macht er ebenso wie mit seinem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes geltend: Ihm stehe unter zwei voneinander unabhängigen Gesichtspunkten ein Aufhebungsanspruch zu. Er sei nicht ordnungsgemäß am Verwaltungsverfahren beteiligt worden. Denn ihm seien nicht sämtliche Unterlagen überlassen worden, auf deren Einsicht er Anspruch gehabt habe. Darüber hinaus sei ihm ein materielles Verbandsklagerecht zuzuerkennen, das ihn berechtige, den Planfeststellungsbeschluß zumindest in dem Umfang, in dem ihm im Verwaltungsverfahren ein Mitwirkungsrecht eingeräumt sei, auf dieÜbereinstimmung mit dem materiellen Recht überprüfen zu lassen. Die Beschränkungen, denen er in dieser Hinsicht nach dem sächsischen Naturschutzgesetz unterliege, seien unwirksam, da sie dem Gesetzgebungsauftrag zuwiderliefen, der sich unmittelbar aus der sächsischen Verfassung ergebe.

II.

Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der gegen den Planfeststellungsbeschluß des Regierungspräsidiums Chemnitz vom 14. Mai 1993 erhobenen Klage anzuordnen, ist zulässig, aber unbegründet.

1.

Der Antrag ist zulässig. Der Antragsteller ist als ein nach§ 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannter Naturschutzverband antragsbefugt. Er macht geltend, in seinem Mitwirkungsrecht verletzt worden zu sein, das ihm nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BNatSchG zustehe. Das angegriffene Planvorhaben wird vom Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VerkPBG erfaßt und unterliegt, wie aus § 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG erhellt, der Anfechtungsklage. Diese hat gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG, abweichend von der Regel des § 80 Abs. 1 VwGO, keine aufschiebende Wirkung. Jedoch kann das Bundesverwaltungsgericht, das nach § 5 Abs. 1 VerkPBG im ersten und letzten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten entscheidet, die Planfeststellungsverfahren für Vorhaben nach § 1 VerkPBG betreffen, nach§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO als Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung anordnen.

2.

Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Die summarische Prüfung ergibt mit einer für die Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hinreichenden Deutlichkeit, daß die erhobene Klage auf der Grundlage des klägerischen Vorbringens keine Aussicht auf Erfolg besitzt. Bei dieser Sachlage erübrigt sich eine Erörterung, ob eine Bewertung der wechselseitigen Interessen bei unterstelltem offenen Ausgang des Klageverfahrens ebenfalls zu einer Zurückweisung des Antrages führen müßte. Der beschließende Senat hat hierzu im einzelnen erwogen:

a)

Eine Verletzung des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG ist nicht erkennbar. Der Antragsteller rügt als eine unzureichende Beteiligung, daß ihm einige Planunterlagen nichtübersandt worden seien. Dahinstehen kann, ob es sich bei den von ihm bezeichneten Aktenbestandteilen um "einschlägige Sachverständigengutachten" i.S. des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG handelt. Denn jedenfalls bietet die Antragsbegründung keine Anhaltspunkte dafür, daß ihm die "Einsicht" in diese Unterlagen verwehrt worden wäre.

§ 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG räumt dem beteiligungsberechtigten Naturschutzverband keinen Anspruch darauf ein, daß ihm die in dieser Bestimmung genannten Unterlagen nach eigener freier Wahl zugänglich gemacht werden. Die Vorschrift kann nicht aus dem Zusammenhang mit den verwaltungsrechtlichen Regelungen über die Akteneinsicht herausgelöst werden. Nach § 29 Abs. 3 Satz 1 VwVfG erfolgt die Akteneinsicht bei der Behörde, die die Akten führt. Ist ein Bevollmächtigter bestellt, so hat auch er, anders als im gerichtlichen Verfahren (vgl. § 100 Abs. 2 Satz 2 VwGO), keinen Anspruch darauf, daß ihm die Akten oder einzelne Aktenbestandteile überlassen werden. Vielmehr steht es nach§ 29 Abs. 3 Satz 2 VwVfG im Ermessen der Behörde, dies zu gestatten. § 72 Abs. 1 Satz 2 VwVfG schränkt diese Regelung im Interesse der Verfahrensökonomie für das Planfeststellungsverfahren dahin ein, daß Akteneinsichtüberhaupt nur nach pflichtgemäßem Ermessen gewährt zu werden braucht. Hiervon macht § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG lediglich insofern eine Ausnahme, als einem anerkannten Naturschutzverband Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten, die Teil der Verfahrensakten sind, zu geben ist. Hiervon unberührt bleibt die Beschränkung, daß die Akteneinsicht grundsätzlich in den Räumen der Behörde gewährt wird, die die Akten führt.

Dem Vorbringen des Antragstellers läßt sich nicht entnehmen, inwiefern das Regierungspräsidium Chemnitz als die nach§ 39 Abs. 7 SächsStrG zuständige Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde dadurch von dem ihm eingeräumten Ermessen fehlerhaften Gebrauch gemacht haben könnte, daß es von derÜbersendung der in der Antragsbegründung bezeichneten Aktenteile absah, weil es davon ausging, daß diese Unterlagen aus naturschutzrechtlicher Sicht irrelevant waren. Brauchte die Akteneinsicht nicht im Wege der Übersendung der - vollständigen - Akten gewährt zu werden, so hatte der Antragsteller sich im Rahmen seiner Mitwirkungslast die ihm insoweit vorenthaltene Kenntnis dort zu verschaffen, wo die von ihm genannten Unterlagen nach der in § 29 Abs. 3 Satz 1 VwVfG aufgestellten Regel vorhanden waren. Welche Gründe es ihm unmöglich oder unzumutbar gemacht haben könnten, seinen Informationsbedarf in dieser Weise zu befriedigen, ist weder vorgetragen worden noch sonst aus den Umständen ersichtlich. Insbesondere macht er selbst nicht geltend, Anlaß zu der Annahme zu haben, daß die Planfeststellungsbehörde sich gegen eine Akteneinsicht, die über die Aktenzusendung hinausging, gesperrt hätte. Nahm er die Gelegenheit, die restlichen Akten bei der zur Durchführung des Verwaltungsverfahrens zuständigen Behörde einzusehen, nicht wahr, so hatte er das von ihm beklagte Informationsdefizit seiner eigenen Untätigkeit zuzuschreiben.

b)

Soweit der Antragsteller seine Anfechtungsklage darauf stützt, daß der Planfeststellungsbeschluß vom 14. Mai 1993 in mehrfacher Hinsicht an materiellen Mängeln leide, kommt eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung schon deshalb nicht in Betracht, weil die Anfechtungsklage hierauf nicht gestützt werden kann.

aa)

Ein anerkannter Naturschutzverband kann allerdings im Bundesland Sachsen nicht nur zur Sicherung der Mitwirkungsbefugnis, deren Minimalstandard durch § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG abgesteckt und deren Kreis durch § 57 SächsNatSchG erweitert wird, Anfechtungsklage erheben. Vielmehr räumt ihm§ 58 SächsNatSchG weitergehende Rechtsschutzmöglichkeiten ein. Hieraus kann der Antragsteller jedoch nichts für sich herleiten, da die Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt sind. Er scheitert mit seinem Rechtsschutzbegehren, weil sich das ihm eingeräumte Recht, Anfechtungsklage zu erheben oder einstweiligen Rechtsschutz zu beantragen, nach § 58 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SächsNatSchG darauf beschränkt, gegen Entscheidungen in Planfeststellungsverfahren über Vorhaben anzugehen, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft im Bereich von Naturschutzgebieten, Nationalparken, Biosphärenreservaten oder Flächennaturdenkmalen verbunden sind. Die Angriffe, die er gegen die vom Regierungspräsidium getroffene Entscheidung richtet, werden nicht von der Erwägung getragen, daß durch die Planung ein Naturschutzgebiet, ein Nationalpark, ein Biosphärenreservat oder ein Flächennaturdenkmal beeinträchtigt wird.

bb)

Allerdings vertritt er den Standpunkt, über den in§ 58 Abs. 1 SächsNatSchG normierten Anwendungsbereich hinaus klagebefugt zu sein. Dies leitet er aus Art. 10 Abs. 2 SächsVerf ab. Dieser hat folgenden Wortlaut: "Anerkannte Naturschutzverbände haben das Recht, nach Haßgabe der Gesetze an umweltbedeutsamen Verwaltungsverfahren mitzuwirken. Ihnen ist Klagebefugnis in Umweltbelangen einzuräumen; das Nähere bestimmt ein Gesetz." Der Antragsteller meint, seine weitergehende Klagebefugnis folge unmittelbar aus der landesverfassungsrechtlichen Regelung. Der insoweit entgegenstehende§ 58 Abs. 1 SächsNatSchG sei nichtig und daher nicht anzuwenden. Diese Rechtsauffassung trifft nicht zu.

Die Bedenken, die der Antragsteller gegen die Gültigkeit des§ 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SächsNatSchG vorbringt, vermag der Senat nicht zu teilen. Er geht vielmehr davon aus, daß diese Bestimmung in Einklang mit der Sächsischen Verfassung steht. Dem Senat ist es hierzu nicht verwehrt, Art. 10 Abs. 2 Satz 2 SächsVerf und § 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SächsNatSchG selbst auszulegen. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO steht nicht entgegen, da das Bundesverwaltungsgericht über Streitigkeiten, die Planfeststellungsverfahren für Vorhaben nach § 1 VerkPBG betreffen, nicht als Revisionsinstanz, sondern im ersten und letzten Rechtszug entscheidet. Ist es als einzige gerichtliche Instanz zur Entscheidung berufen, so hat es entscheidungserhebliches Landesrecht anzuwenden und auszulegen, da es an einer Vorinstanz fehlt, an deren Auslegung es gebunden sein könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 - BVerwG 7 C 139.81 - NJW 1985, 1655).

Art. 10 Abs. 2 Satz 2 SächsVerf enthält einen Gesetzgebungsauftrag, dessen rechtliche Bindungswirkung weiter reicht als die in Art. 10 Abs. 1 SächsVerf getroffene Staatszielbestimmung. Während den Gesetzgeber in bezug auf den in Art. 10 Abs. 1 SächsVerf angesprochenen Umweltschutz ausweislich des Art. 13 SächsVerf lediglich die Verpflichtung trifft, dieses Staatsziel nach seinen Kräften anzustreben und sein Handeln danach auszurichten, erschöpft sich Art. 10 Abs. 2 Satz 2 SächsVerf nicht in einem Orientierungsprogramm, dem bloßer Richtliniencharakter zukommt. Der Gesetzgeber erhält vielmehr die verbindliche Weisung, in einer bestimmten Richtung legislativ tätig zu werden. Diesem Auftrag ist er für den Bereich des Naturschutzrechts insofern nachgekommen, als er anerkannten Naturschutzverbänden unter den in § 58 Abs. 1 SächsNatSchG genannten Voraussetzungen eine Klagebefugnis eingeräumt hat. Soweit der Antragsteller die Ansicht vertritt, diese Regelung sei nicht verfassungskonform, da sie, gemessen an Art. 10 Abs. 2 Satz 2 SächsVerf, völlig unzureichend sei, verkennt er die Reichweite des dem Gesetzgeber erteilten Auftrags. Die sächsische Verfassung ist nicht auf das Bild der Verbandsklage fixiert, das der Antragsteller ihr offenbar unterlegt. In welchem Umfang den anerkannten Naturschutzverbänden eine Klagebefugnis einzuräumen ist, überläßt sie der politischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Insbesondere bietet sie entgegen der Auffassung des Antragstellers keine Anhaltspunkte dafür, daß mindestens in den Fällen, in denen § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG eine Beteiligung im Verwaltungsverfahren zwingend vorschreibt, auch eine Verbandsklagemöglichkeit eröffnet werden soll.

Auf der Grundlage des ihm erteilten Verfassungsbefehls konnte der Gesetzgeber nicht mehr frei darüber befinden, ob er anerkannten Naturschutzverbänden überhaupt Klagemöglichkeiten eröffnete oder nicht. Ihm war es verwehrt, von der Einführung der Verbandsklage gänzlich abzusehen und sich, wie in § 57 SächsNatSchG geschehen, etwa darauf zu beschränken, die Mitwirkungsbefugnisse der anerkannten Naturschutzverbände im Verwaltungsverfahren auszubauen. Dagegen war es ihm unbenommen, die Klagebefugnis an die in § 58 Abs. 1 SächsNatSchG bezeichneten Voraussetzungen zu knüpfen. Welche Bedeutung der in Art. 10 Abs. 2 Satz 2 SächsVerf verwendeten Formulierung zukommt, nach der "das Nähere" ein Gesetz bestimmt, ist danach zu beurteilen, was die Verfassung selbst für die Materie hergibt und was sie zur Ausgestaltung offenläßt. Der Gesetzgeber durfte sich nach Maßgabe der in dieser Verfassungsbestimmung aufgestellten Grundsätze bei seiner Entscheidung von eigenen Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen. Seine Gesetzgebungskompetenz reichte so weit, wie ihr die hierfür in Art. 10 Abs. 2 Satz 2 SächsVerf getroffene Regelung Raum ließ.

Soll über den Befehl hinaus, in einer bestimmten Richtung tätig zu werden, eine nach Inhalt und Umfang näher konkretisierte Handlungspflicht begründet werden, so muß sich der Maßstab, nach dem sich richtet, ob der Gesetzgeber dem ihm erteilten Auftrag gerecht geworden ist, aus der Verfassung unmittelbar ergeben. Dem Rechtsgehalt des Art. 10 Abs. 2 Satz 2 SächsVerf läßt sich keine in diesem Sinne hinreichend klare und eindeutige Weisung an den Gesetzgeber entnehmen, der Verbandsklage im Bereich des Umweltschutzes losgelöst vom politischen Kräftespiel einen substantiellen oder gar einen umfassenden Anwendungsbereich zu sichern. Der Gesetzgebungsauftrag enthält keine konkreten inhaltlichen Vorgaben, die auf einen verfassungsrechtlich vorprogrammierten Mindestumfang der Rechtsschutzgewährleistung schließen lassen. Entgegen der Annahme des Antragstellers kann jedenfalls keine Rede davon sein, daß der Gesetzgeber den ihm erteilten Verfassungsauftrag nur scheinbar erfüllt, in Wahrheit aber gröblich verfehlt habe, da er eine Regelung getroffen habe, die sich bloß dem Buchstaben nach an Art. 10 Abs. 2 Satz 2 SächsVerf anlehne, das Verbandsklagerecht in der Rechtswirklichkeit jedoch dem Geist der Verfassung zuwider praktisch leerlaufen lasse. Die den anerkannten Naturschutzverbänden in § 58 Abs. 1 SächsNatSchG eingeräumte Klagemöglichkeit bleibt zwar hinter den insoweit in den Ländern Berlin, Brandenburg, Bremen, Hessen, Saarland und Sachsen-Anhalt geltenden Bestimmungen zurück; sie stellt deshalb aber bei einem bundesweiten Vergleich ausweislich des § 41 des Hamburgischen Naturschutzgesetzes keineswegs die restriktivste Variante der Verbandsklage dar. Daß der Gesetzgeber sich erkennbar nicht von dem Bestreben hat leiten lassen, den Kreis der Klagebefugnis nach dem Muster anderer Bundesländer weit zu ziehen, begründet noch nicht den Vorwurf, er habe sich dem ihm erteilten Auftrag verschlossen, der Verbandsklage Eingang ins einfache Recht zu verschaffen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.