Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.12.1992, Az.: BVerwG 3 C 67.90

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die uneingeschränkte Rückforderung einer Prämienrate für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und erstrebt die Bewilligung und Auszahlung der noch ausstehenden Raten.

Sie bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Milchviehhaltung. Unter dem 25. April 1978 beantragte sie die Gewährung einer Prämie für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen. Die Gesamtzahl der im Betrieb gehaltenen Rinder gab sie mit sechs Stück an. In dem von ihr unterschriebenen Antragsformular verpflichtete sie sich u.a., während des fünfjähigen Nichtvermarktungszeitraumes ihr Milchvieh weder anderen zu vermieten noch sonstwie entgeltlich oder unentgeltlich zu überlassen und es nur zur Schlachtung oder zur Ausfuhr in ein Land außerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zu verkaufen.

Durch Bescheid vom 29. Juni 1978 genehmigte die Beklagte diesen Antrag mit Wirkung vom 25. April 1978 und setzte die prämienberechtigte Milchmenge vorläufig auf 28.503 l fest. Die Vermarktung von Milch hat die Klägerin am 4. Mai 1978 eingestellt. Die erste Rate in Höhe von 9.726,87 DM, d.h. 50 % des Gesamtbetrages von 19.453,75 DM, wurde der Klägerin mit Bescheid vom 6. September 1978 bewilligt.

Mit Bescheid vom 9. März 1982 hob die Beklagte den Genehmigungsbescheid vom 29. Juni 1978 und den Bewilligungsbescheid vom 6. September 1978 auf und verlangte die Rückzahlung der ersten Prämienrate nebst Zinsen. Die Klägerin habe mindestens zwei kennzeichnungspflichtige weibliche Rinder der bestehenden Kennzeichnungspflicht entzogen; das sei absolut prämienschädlich.

Im Widerspruchsverfahren machte die Klägerin u.a. geltend, die zwei verkauften Rinder seien zum Zeitpunkt, als sie von der Nachkennzeichnungspflicht durch ein Rundschreiben der Landwirtschaftskammer Hannover in Kenntnis gesetzt worden sei, schon rund anderthalb Jahre nicht mehr in ihrem Betrieb gewesen. Sie seien nicht zur Milcherzeugung verkauft worden, sondern bis zur Schlachtung in einem Mastbetrieb gehalten worden.

Der Widerspruch blieb ohne Erfolg, ebenso die Klage, die das Verwaltungsgericht Stade im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen hat, daß in dem Verkauf der Tiere zur Mästung ein absolut prämienschädlicher Verstoß gegen die Verpflichtung liege, die Tiere nur zur Schlachtung zu verkaufen.

Im Berufungsverfahren hat die Klägerin ihren Klageantrag auf drei Viertel des Rückzahlungsbetrages und der noch ausstehenden Raten begrenzt und ergänzend vorgetragen: Sie habe die weiblichen Rinder an einen Viehhändler mit der Maßgabe verkauft, sie schlachten zu lassen. Da die Tiere noch nicht ausgemästet gewesen seien, habe der Viehhändler sie an einen Mastbetrieb weitergegeben.

Durch Urteil vom 14. September 1989 hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein das Verfahren eingestellt, soweit die Klägerin die Berufung zurückgenommen hat, und im übrigen den Bescheid der Beklagten vom 9. März 1982 und ihren Widerspruchsbescheid vom 8. Juni 1983 insoweit aufgehoben, als damit die Beklagte ihren Genehmigungsbescheid vom 29. Juni 1978 und den Bewilligungsbescheid vom 6. September 1978 in vollem Umfang aufgehoben und die der Klägerin gewährte erste Prämienrate in Höhe von 7.295,15 DM zurückgefordert hat. Darüber hinaus wurde die Beklagte verpflichtet, der Klägerin eine zweite und dritte Rate auf die ihr zu gewährende Prämie für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen zu bewilligen und auszuzahlen.

In den Gründen ist im wesentlichen ausgeführt: Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme habe die Klägerin durch den Verkauf der beiden nicht gekennzeichneten, knapp eineinhalb Jahre alten weiblichen Rinder an den als Zeugen gehörten Viehhändler Rönner nicht gegen den Subventionszweck und gegen die von ihr im Rahmen des Subventionsrechtsverhältnisses eingegangenen Grundpflichten verstoßen. Sie könne zwar den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften Rechnung tragende Kennkarten nicht vorlegen. Dieser Verstoß gegen die von der Klägerin zu beantragende Kennzeichnung habe jedoch nicht den Verlust der gesamten, sondern nur einer anteiligen Prämie nach Art. 9 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1391/78 zur Folge. Den Nachweis, daß sie die von ihr eingegangenen Verpflichtungen eingehalten und die beiden weiblichen Tiere zum Schlachten verkauft habe, habe sie durch andere Beweismittel erbracht. Der Zeuge R. habe mit seinen Bekundungen die Behauptungen der Klägerin bestätigt, daß die beiden Rinder im Rahmen des Subventionszwecks zum Schlachten verkauft worden seien. Ein Verkauf noch nicht mastreifer, nicht gekalbter weiblicher Rinder an einen Viehhändler oder Mastbetrieb sei noch als ein mit dem Wortlaut und dem Subventionszweck zu vereinbarender Verkauf zur Schlachtung im Sinne des Art. 2 Abs. 2 b VO (EWG) Nr. 1078/77 anzusehen. Ob die Tiere "unverzüglich" geschlachtet worden seien, bedürfe keiner näheren Überprüfung. Ein Verstoß gegen das Erfordernis der unverzüglichen Schlachtung in Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1391/78 bzw. Art. 7 Abs. 6 VO (EWG) Nr. 1307/77 habe nur die anteilige Kürzung der Prämie nach Art. 9 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1391/78 bzw. Art. 8 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1307/77 zur Folge; der anteiligen Kürzung sei durch die Beschränkung des Klageantrages im Berufungsverfahren bereits Rechnung getragen worden.

Zur Begründung ihrer durch den Senat zugelassenen Revision trägt die Beklagte vor: Das angefochtene Urteil beruhe auf der Verletzung der Vorschrift des Art. 2 Abs. 2 b dritter Spiegelstrich VO (EWG) Nr. 1078/77. Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts sei diese Bestimmung dahingehend auszulegen, daß ein Verkauf von Milchvieh zur Schlachtung nur dann gegeben sei, wenn der Käufer - Viehhändler oder Schlachtbetrieb - das Milchvieh unmittelbar, d.h. ohne es zuvor noch in irgendeiner Weise zu nutzen, der Schlachtung zuführe. Die verkauften Rinder seien im dargelegten Sinne nicht unmittelbar der Schlachtung zugeführt worden. Aus Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1391/78 folge, daß im Falle des Verkaufs das Rind unverzüglich geschlachtet werden müsse, um der Verwaltung Kontrollmöglichkeiten an die Hand zu geben, daß die Vermarktung von Milch und Milcherzeugnissen tatsächlich eingestellt worden sei und der Verkauf des weiblichen Rindviehs diesem Zweck auch Rechnung trage. Diese Kontrollmöglichkeit entfalle jedoch, wenn das Milchvieh im Zeitraum zwischen dem Verkauf und der Schlachtung noch einer anderen Nutzung zugeführt werden könne.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein revisibles Recht. Das Oberverwaltungsgericht hat einen Verstoß gegen eine Hauptpflicht aus dem Subventionsverhältnis, also gegen Verpflichtungen, die nach Art. 2 VO (EWG) Nr. 1078/77 Voraussetzung für die Gewährung der Nichtvermarktungsprämie sind und deren auch nur teilweise Nichteinhaltung den Anspruch auf Gewährung der Nichtvermarktungsprämie insgesamt entfallen läßt, zu Recht verneint. Verkauft ein Erzeuger noch nicht mastreife weibliche Rinder an einen Viehhändler, der diese Tiere zur Endmast an einen Mastbetrieb weitergibt und anschließend schlachten läßt, so steht dies der Verpflichtung nach Art. 2 Abs. 2 b 3. Spiegelstrich VO (EWG) Nr. 1078/77, das Milchvieh "nur zur Schlachtung" zu verkaufen, nicht entgegen.

1.

Art. 2 Abs. 2 der genannten Verordnung statuiert selbst keine Pflicht, die Schlachtung "unverzüglich" oder zeitlich unmittelbar nach dem Verkauf vorzunehmen. Mit der Wendung "nur zur" sollen andere Nutzungen und Verwendungen ausgeschlossen werden; sie enthält selbst keine zeitliche Vorgabe oder Begrenzung. Die Frage, ob die Schlachtung zeitlich unmittelbar nach dem Verkauf zu erfolgen hat, betrifft vielmehr ausschließlich eine Modalität des Subventionsverhältnisses. Als Sanktion für einen Verstoß kann insofern auch nur ein teilweiser Prämienverlust in Betracht kommen. Dies ist nach dem Gesamtzusammenhang der Vorschriften zur Einführung und Durchführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen eindeutig. Während Art. 11 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1078/77 und Art. 9 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1391/78 Fälle absoluter Prämienschädlichkeit erfassen, d.h. Fälle, in denen die Verpflichtungen nach Art. 2 und 3 der VO (EWG) Nr. 1078/77 nicht eingehalten werden, bestimmt Art. 9 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1391/78<zuvor Art. 8 Abs. 3 der VO (EWG) Nr. 1307/77> die Rechtsfolge bei der Verletzung von Nebenpflichten. Nach dieser Vorschrift verfällt der Anspruch auf Prämie, wenn die bestimmungsgemäße Verwendung der Tiere nicht gemäß den Art. 7 und 8 nachgewiesen ist, (nur) anteilmäßig für die Tiere, für die dieser Nachweis nicht erbracht worden ist. Zu den Vorschriften, die die "bestimmungsgemäße Verwendung" der Tiere als Ordnungsvorschrift sichern sollen, gehört auch Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1391/78. Sie verlangt, daß "im Falle des Verkaufs das Rind unverzüglich geschlachtet oder ausgeführt" wird.

Ob eine in diesem Sinne "unverzügliche" Schlachtung vorlag, konnte das Berufungsgericht zu Recht offenlassen, nachdem die Klägerin hinsichtlich der beiden strittigen Rinder eine partielle Prämienschädlichkeit ihres Verhaltens akzeptiert und die Berufung insoweit zurückgenommen hatte.

2.

Eine zwischen dem Verkauf durch den Erzeuger und der späteren Schlachtung liegende Mästung stellt für sich genommen auch keine durch Art. 2 Abs. 2 b verbotene andere Nutzung oder Verwendung der Tiere dar.

Die Gewährung der Nichtvermarktungsprämie setzt neben der genannten Verpflichtung des Erzeugers, sein Milchvieh "nur zur Schlachtung ... zu verkaufen", die Verpflichtungen voraus, während des Nichtvermarktungszeitraums Milch oder Milcherzeugnisse aus seinem landwirtschaftlichen Betrieb weder zu verkaufen noch kostenlos abzugeben sowie bestimmte Verwendungen zu unterlassen, nämlich nicht zu gestatten, daß sein Betrieb von anderen für die Milchviehhaltung benutzt wird und sein Milchvieh nicht zu vermieten oder anderen entgeltlich oder unentgeltlich zu überlassen. Diesen "bestimmungswidrigen" Verwendungen ist eine Mästung nicht vergleichbar. Sie wird von der Regelung in Art. 2 der genannten Verordnung unmittelbar in keiner Weise erfaßt. Auch mittelbar berührt sie als solche weder die Verpflichtung zur Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen noch diejenigen nach Abs. 2 b Spielgelstrich 1 und 2, durch die verhindert werden soll, daß nicht selbstgenutzte Milcherzeugniskapazitäten anderen Erzeugern überlassen werden. Im Gegensatz zu diesen ausdrücklich untersagten Nutzungen oder sonstigen Verwendungen, die einer Schlachtung oder der Herausnahme des Milchviehs aus dem Markt als selbständige Wirtschaftssache der Rindviehhaltung vergleichbar wären, kann die zwischen Verkauf und Schlachtung liegende Mästung nicht als besonderer Verwendungszweck angesehen werden. Die Mast ist vielmehr auf die Verwendung "Schlachtung" bezogen; sie ist Teil der Fleischerzeugung und stellt als solche keine eigenständige Nutzung des Milchviehs dar. Das belegt auch die Tatsache, daß die Mästung von Milchvieh durch den Erzeuger selbst ohne jeden Zweifel nicht prämienschädlich ist.

3.

Diese aus dem Regelungs- und Sinnzusammenhang der Vorschriften über die Prämienregelung folgende Auslegung ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes auch durch die Erfordernisse des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes geboten.

Auf dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beruht nicht nur die Unterscheidung zwischen Haupt- und Nebenpflichten; der Grundsatz erfordert nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 18. April 1989 in der Rechtssache 358/87 (Drewes) auch eine enge Auslegung des Begriffes der "Verpflichtungen" in Art. 11 Abs. 1 der VO (EWG) Nr. 1078/77. Er betrifft nur Verpflichtungen, die nach Art. 2 VO (EWG) Nr. 1078/77 die Voraussetzung für die Gewährung der Prämie sind, nicht alle sonstigen Erfordernisse, die sich auf die Modalitäten für die Kontrolle der Einhaltung dieser Hauptpflicht beziehen. Wie der Gerichtshof in dieser Rechtssache im Anschluß an sein Urteil vom 22. September 1988 in der Rechtssache 199/87 (Jensen) weiter entschieden hat, ist der maßgebliche Rechtsgrund für die Gewährung und den endgültigen Erwerb der Prämie die tatsächliche Einstellung der Vermarktung von Milch und Milcherzeugnissen während des gesamten vorgesehenen 5-Jahres-Zeitraumes, so daß selbst eine nur teilweise Verletzung dieser Verpflichtung die Rechtfertigung und die Rechtsgrundlage für die Gewährung der Prämie und das Recht, sie zu behalten, entfallen läßt. Die Nichteinhaltung der nach Art. 2 der Verordnung Nr. 1078/77 bestehenden Verpflichtung zur Nichtvermarktung kann nämlich das Ziel der Prämienregelung, die Verringerung der Überschüsse bei Milch und Milcherzeugnissen, in so erheblichem Maß beeinträchtigen, daß sie die Wiedereinziehung sämtlicher bereits ausgezahlter Beträge rechtfertigt. Dagegen kann der Verstoß gegen eine der in Art. 7 der Verordnung Nr. 1307/77 vorgesehenen Kontrollmodalitäten eine solche Wirkung nur haben, soweit die betreffende Kontrolle aufgrund dessen nicht gewährleistet ist. Nur insoweit rechtfertigt ein solcher Verstoß daher die Wiedereinziehung der ausgezahlten Beträge.

Auch gemessen an diesen Grundsätzen kann die Verletzung einer Hauptpflicht nicht angenommen werden. Eine Mästung zwischen Verkauf und Schlachtung ist keine Verwendung, die das Ziel der Prämienregelung beeinträchtigt. Die "tatsächliche Einstellung jeder Vermarktung von Milch und Milcherzeugnissen" als der maßgebliche Rechtsgrund für die Prämiengewährung steht im vorliegenden Fall außer Streit. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die von der Revision mit zulässigen Gründen nicht angegriffen sind, lag ein Verkauf noch nicht zur Milcherzeugung geeigneter weiblicher Rinder vor, die ausschließlich gemästet wurden. In Frage steht nur, ob die Kontrolle aufgrund des Umstandes, daß zwischen Verkauf und Schlachtung eine erhebliche Zeitspanne lag, noch gewährleistet war. Den Manipulations- und Mißbrauchsmöglichkeiten die insofern nicht von der Hand zu weisen sind, hat der europäische Normgeber - wie ausgeführt - im Rahmen der Kontrollmaßnahmen durch die Festlegung Rechnung getragen, daß im Falle des Verkaufs das Rind unverzüglich geschlachtet wird, Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1391/78; sie dürfen jedoch nicht dazu führen, die durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebotene Unterscheidung zwischen Haupt- und Nebenpflichten zu verwischen. Rechtsfolge einer Verletzung kann damit gemäß Art. 9 Abs. 3 der letztgenannten Verordnung nur eine anteilige Prämienkürzung sein.

Diese Auslegung des Gemeinschaftsrechts ist so unzweifelhaft, daß nach Auffassung des Senats eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nicht in Betracht kommt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.