I.

Die Klägerin meldete im Jahre 1984 bei der Bundesanstalt für Arbeitsschutz als der nach dem Chemikaliengesetz - ChemG - zuständigen Anmeldestelle unter der Bezeichnung "Basic Yellow FB 98 338" einen neu entwickelten Farbstoff an, der zum Färben gebleichten Zellstoffs in der Papierindustrie verwendet wird. Nach den von der Klägerin durchgeführten und in der Anmeldung dokumentierten Untersuchungen ist der Farbstoff akut hoch fischtoxisch und akut mäßig daphnientoxisch; er ist unter aeroben Bedingungen biologisch nicht abbaubar.

Mit Verfügung vom 25. Februar 1986 forderte die Bundesanstalt die Klägerin aufgrund einer entsprechenden Stellungnahme des Umweltbundesamtes auf, folgende zusätzliche Unterlagen einzureichen:

1. 1.

   Nachweis über eine Prüfung auf langfristige Toxizität an einer Fischart über eine Dauer von mindestens 14 Tagen;

2. 2.

   Nachweis über eine Prüfung auf langfristige Toxizität an der Wasserflohart Daphnia magna in bezug auf die Fortpflanzung und Sterblichkeit über eine Dauer von 21 Tagen;

3. 3.

   Nachweis über eine Prüfung auf Wachstumshemmung an einer einzelligen Grünalgenart über eine Dauer von mindestens 72 Stunden.

Zur Begründung führte die Bundesanstalt aus: Bei dem von der Klägerin angemeldeten Stoff sei die Vorlage zusätzlicher Prüfnachweise gemäß § 9 Abs. 1 ChemG bereits vor Erreichen der dort genannten Mengenschwelle erforderlich, da sich aus tatsächlichen Anhaltspunkten eine erhebliche Wahrscheinlichkeit dafür ergebe, daß von diesem Stoff eine Gefahr für die Umwelt ausgehe (§ 11 Abs. 1 Nr. 2 ChemG). Nicht aufgezogene Anteile des Farbstoffs gelangten bei bestimmungsgemäßem Einsatz in der Papierindustrie über das Abwasser der Papierfabriken in die Vorfluter. Infolgedessen sei wegen der guten Wasserlöslichkeit und der Nichtabbaubarkeit des Stoffes unter aeroben Bedingungen eine Exposition des aquatischen Milieus auch dann zu erwarten, wenn die in Verkehr gebrachten Mengen des Stoffes lediglich bis zu 2 t/Jahr betragen sollten. Angesichts der hohen akuten Fischtoxizität und der mäßig akuten Daphnientoxizität besitze der Stoff eine Eignung zur Schädigung des aquatischen Milieus. Es bestehe der begründete Verdacht, daß bei chronischer Exposition auch in niedrigen Konzentrationen bereits schädigende Effekte auftreten könnten.

Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Klägerin wies die Bundesanstalt durch Widerspruchsbescheid vom 23. Juli 1986 zurück. Der daraufhin von der Klägerin im August 1986 erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 16. November 1987 entsprochen und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Es hat im wesentlichen die Auffassung vertreten, § 11 Abs. 1 ChemG sei einschränkend dahin auszulegen, daß er Prüfungen angemeldeter Stoffe auf ihre Toxizität für das aquatische Milieu durch Abwassereinleitungen nicht zulasse, da dieser Umweltgefahr schon durch die spezialgesetzlichen Regelungen des Wasserrechts (§ 7 a Wasserhaushaltsgesetz - WHG) begegnet werde.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen: Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides sei § 11 Abs. 1 Nr. 2 ChemG. Die Anwendung dieser Vorschrift sei nicht durch § 2 Abs. 1 Nr. 6 ChemG ausgeschlossen. § 2 Abs. 1 Nr. 6 erfasse nach seinem Wortlaut nur das Abwasser, nicht aber den von der Klägerin neu entwickelten Farbstoff. Eine erweiternde Auslegung scheide nicht nur wegen des Ausnahmecharakters der Regelung, sondern auch nach ihrem Sinn und Zweck aus. Im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides habe eine hohe Wahrscheinlichkeit dafür bestanden, daß der Farbstoff der Klägerin sich bei längerfristiger Exposition auf das aquatische Milieu bereits bei Konzentrationen schädlich auswirken werde, die weit unter den Werten der akuten Toxizität für Fische und Daphnien lägen. Sie ergebe sich aus den Tests zur akuten Fisch- und Daphnientoxizität in Verbindung mit einer vom Umweltbundesamt geförderten Vergleichsuntersuchung. Auch wenn es keine feste Korrelation zwischen akuter und chronischer Toxizität gebe, so müsse doch angesichts der erwähnten Untersuchungsergebnisse mit erheblicher Wahrscheinlichkeit damit gerechnet werden, daß auch der Stoff der Klägerin sich in den längerfristigen Tests bereits bei Konzentrationen schädlich für das aquatische Milieu erweisen werde, die gegenüber den Werten der akuten Toxizität um mindestens hundert- bis tausendfach niedriger lägen. Denn es seien keine Anhaltspunkte vorhanden, daß die Stoffe der vom Umweltbundesamt geförderten Projektstudie mit dem Farbstoff der Klägerin in keiner Weise vergleichbar seien. Die erhebliche Wahrscheinlichkeit einer Gefahr für das aquatische Milieu entfalle auch nicht deshalb, weil die nach wasserrechtlichen Vorschriften zu ergreifenden Maßnahmen eine Gefährdung ausschlössen. Die Berücksichtigung solcher Regelungen in medienbezogenen Gesetzen sei im Rahmen des Anmeldeverfahrens nicht zulässig.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt und zur Begründung u.a. geltend gemacht: Die Eingriffsschwelle des § 11 Abs. 1 Nr. 2 ChemG sei an zusätzliche tatsächliche Anhaltspunkte geknüpft, die über die Ergebnisse der Pflichtprüfungen der Grundstufe hinausgehen müßten. Daran fehle es hier. Die Eingriffsvoraussetzungen des § 11 Abs. 1 Nr. 2 ChemG lägen aber auch deshalb nicht vor, weil es keinen Anhaltspunkt dafür gebe, daß die Schwelle der chronischen Toxizität beim angemeldeten Farbstoff überhaupt oder wesentlich unterhalb der akuten Toxizitätsschwelle liege. Zudem sei der Abstand zwischen der mit dem Abwasser in die Gewässer eingeleiteten Konzentration zur akuten Toxizitätsschwelle so groß, daß sich nicht einmal eine akute Fischtoxizität auf die Gewässer auswirken würde. Das Urteil sei auch verfahrensfehlerhaft ergangen. Das Berufungsgericht habe es unterlassen, sie - die Klägerin - darauf hinzuweisen, daß es möglicherweise aus der Vergleichsuntersuchung zu ihren Lasten einen nach dem bisherigen Verfahrensverlauf nicht zu erwartenden Schluß ziehen werde.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist deshalb unter Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils aufzuheben (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

1.

Das Berufungsgericht ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, daß der streitbefangenen Forderung zusätzlicher Prüfnachweise nicht bereits § 2 Abs. 1 Nr. 6 ChemG in der hier noch anzuwendenden Fassung vom 16. September 1980 (BGBl. I S. 1718) entgegensteht. Die Regelung nimmt Abwasser im Sinne des § 2 des Abwasserabgabengesetzes, soweit es in Gewässer- oder Abwasseranlagen eingeleitet wird, vom Anmelde- und Prüfverfahren nach dem ChemG aus. Daß es sich bei dem von der Klägerin angemeldeten Farbstoff nicht um Abwasser im Sinne der genannten Vorschrift handelt, bedarf keiner Erörterung. Auch eine - den Farbstoff der Klägerin erfassende - erweiternde Auslegung oder analoge Anwendung des § 2 Abs. 1 Nr. 6 ChemG kommt nicht in Betracht. Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich, daß Abwasser als "Zubereitung" (Stoffgemisch) i.S. des § 3 Nr. 2 ChemG vom Anmelde- und Prüfverfahren nach dem ChemG ausgenommen worden ist, weil es - wie Abfälle und Altöle - nach Maßgabe spezieller Regelungen nicht in den Verkehr gebracht, sondern besonderen Verwendungen zugeführt (beseitigt) wird. Hierfür ist eine vorherige Prüfung der Stoffeigenschaften nicht erforderlich und auch nicht sinnvoll (vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung zum ChemG vom 6. November 1979 - BT-Drs. 8/3319 - S. 18; vgl. ferner Rehbinder/Kayser/Klein, ChemG,/Kommentar 1985, § 2 Rdnr. 95). Diese Erwägung trifft auf Stoffe bzw. "Vorprodukte", die - wie der Farbstoff der Klägerin - zunächst in den Verkehr gebracht werden und erst später, wenn auch ausschließlich über das Abwasser, zur Entsorgung gelangen, nicht zu. Die Beklagte weist denn auch zutreffend darauf hin, daß die Klägerin mit ihren Ausführungen zu § 2 Abs. 1 Nr. 6 ChemG nicht auf die sich aus dieser Regelung ergebende Rechtsfolge, sondern darauf abzielt, bei Durchführung des Anmelde- und Prüfverfahrens bestimmte Stoffprüfungen auszuschließen. Über den umfang der zulässigen Prüfungen im Rahmen des Anmelde- und Prüfverfahrens nach dem ChemG ist § 2 Abs. 1 Nr. 6 ChemG indes nichts zu entnehmen; diese Frage liegt vielmehr außerhalb des Regelungsbereichs der Vorschrift.

Mit dem Berufungsgericht ist ferner davon auszugehen, daß die Regelung in § 7 a WHGüber Anforderungen an das Einleiten von Abwasser gegenüber dem Anmelde- und Prüfverfahren nach dem ChemG (§§ 4-12 und 16) keine Spezialität besitzt. Das genannte Verfahren dient der Gewinnung von Erkenntnissen über neue Chemikalien und verleiht dem ChemG den Charakter eines stoffbezogenen Informationsgewinnungsgesetzes. Die gewonnenen Informationen sollen dazu führen, daß etwaige von den Chemikalien ausgehende Gesundheits- und Umweltgefahren rechtzeitig erkannt und seitens des Herstellers oder des Staates die gebotenen regulativen Maßnahmen ergriffen werden. Dem ChemG können deshalb von seiner Zielrichtung her nur solche Regelungen vorgehen, die - wenn auch unter medienbezogenen Aspekten - eine Prüfung neuer Stoffe auf ihre Gesundheits- oder Umweltgefährlichkeit gewährleisten. Davon kann im Falle des § 7 a WHG - und zwar in der hier maßgeblichen alten wie in der seit dem 1. Januar 1987 gültigen Fassung - nicht ausgegangen werden. Das Berufungsgericht weist zutreffend darauf hin, daß das Ziel des § 7 a WHG nicht die Gewinnung von Erkenntnissen über mögliche Gesundheits- und Umweltgefahren eines einzelnen Stoffes ist, sondern der medienbezogene Schutz vor konkreten Abwassereinleitungen. Ein dem Anmelde- und Prüfverfahren nach dem ChemG vergleichbares Verfahren gewährleistet § 7 a WHG also nicht. Dies macht deutlich, daß dem stoffbezogenen Anmelde- und Prüfverfahren nach dem ChemG im Verhältnis zu der medienbezogenen Regelung des § 7 a WHG eben die ergänzende Funktion zukommt, die dem ChemG vom Gesetzgeber zugedacht worden ist.

2.

Die Revision hat jedoch Erfolg, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen, unter denen die Bundesanstalt zusätzliche Prüfnachweise nach dem ChemG verlangen kann, im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung (Juli 1986) nicht vorgelegen haben.

Nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 ChemG in der hier maßgeblichen Fassung vom 16. September 1980 (a.a.O.) kann die Anmeldestelle zusätzliche Prüfnachweise der hier streitbefangenen Art bereits vor Erreichen der in § 9 Abs. 1 ChemG genannten Mengen verlangen, "soweit sich aus tatsächlichen Anhaltspunkten eine erhebliche Wahrscheinlichkeit dafür ergibt, daß von dem Stoff eine Gefahr für Leben oder Gesundheit des Menschen oder die Umwelt ausgeht". Die in § 11 Abs. 1 Nr. 2 ChemG getroffene Regelung ergänzt die primär an Mengenschwellen orientierte Stoffprüfung nach dem ChemG um ein ausschließlich gefahrenorientiertes Prüfverfahren. Von zentraler Bedeutung für dieses Verfahren ist der Gefahrenbegriff. Diesen Begriff verwendet das ChemG nicht einheitlich; so ist von "gefährlichen" Stoffen oder Zubereitungen die Rede (§§ 3 Nr. 3; 13 Abs. 1, 2), von "Gefahr im Verzuge" (§§ 17 Abs. 2, 19 Abs. 2 Nr. 13), vom "Gefahrenbereich" der Stoffe und Zubereitungen (§ 19 Abs. 1 Nr. 2), von den von "Stoffen und Zubereitungen ausgehenden Gefahren" (§ 19 Abs. 2 Nr. 2. a) oder von der Verhütung "dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung" (§ 21 Abs. 3 Satz 2). Diesen unterschiedlichen Begriffsverwendungen liegt die Zweiteilung zwischen der Gefährlichkeit eines Stoffes im Sinne eines stoffbezogenen Merkmals und der Gefahr im herkömmlichen, auch im Umweltrecht geläufigen Verständnis als der Möglichkeit eines Schadenseintritts zugrunde. Von dem letztgenannten Gefahrenbegriff geht § 11 Abs. 1 ChemG aus (vgl. Rehbinder u.a., a.a.O., Einführung Rdnr. 60). Da es im Anmelde- und Prüfverfahren nach dem ChemG um die Früherkennung der von einem neuen Stoff ausgehenden Gesundheits- und Umweltgefahren und nicht um die - anderen Stellen vorbehaltene - Beseitigung konkreter Gefahren im Einzelfall geht, ist die für die zusätzliche Stoffprüfung in § 11 Abs. 1 ChemG vorausgesetzte Gefahrenlage notwendigerweise abstrakter Natur.

Bezüglich des Vorliegens einer solchen Gefahrenlage verlangt § 11 Abs. 1 ChemG keine Gewißheit, sondern lediglich eine erhebliche "Wahrscheinlichkeit". Die Regelung läßt mithin für die Forderung zusätzlicher Prüfnachweise einen "Gefahrenverdacht" ausreichen (vgl. auch Klöpfer, ChemG, 1982, S. 79; Rehbinder u.a., a.a.O., § 11 Rdnr. 8). Ein solcher Verdacht ist grundsätzlich dadurch gekennzeichnet, daß bestimmte Ursachenzusammenhänge nach dem gegebenen Wissensstand weder bejaht noch verneint werden können und daher insoweit noch keine Gefahr, sondern nur ein entsprechender Verdacht oder ein "Besorgnispotential" besteht. § 11 Abs. 1 ChemG begnügt sich allerdings nicht mit einer Verdachtssituation, in der eine von dem Stoff ausgehende Gefahr für Mensch oder Umwelt lediglich als im Bereich des Möglichen liegend zu bejahen ist; die Vorschrift fordert vielmehr eine auf tatsächlichen Anhaltspunkten beruhende "erhebliche Wahrscheinlichkeit" einer Gefahr. Die Forderung nach zusätzlichen Prüfnachweisen ist mithin erst dann berechtigt, wenn die für eine Gefahrenlage sprechenden "Verdachtsmomente" (vgl. § 11 Abs. 1 Nr. 2 2. Halbsatz ChemG) erhebliches Gewicht besitzen.

Diesen Anforderungen werden die - an die Ausführungen der Bundesanstalt und des Umweltbundesamtes anknüpfenden - Feststellungen des Berufungsgerichts nicht gerecht. Ihnen läßt sich nämlich eine erhebliche Wahrscheinlichkeit dafür, daß von dem Farbstoff "Basic Yellow" bei bestimmungsgemäßer Verwendung eine Gesundheits- oder Umweltgefahr ausgeht, nicht entnehmen. Als tatsächliche Anhaltspunkte für ein entsprechendes toxisches Potential des Farbstoffs hat das Berufungsgericht zunächst die Ergebnisse der Grundprüfung zur Fisch- und Daphnientoxizität herangezogen. Dies ist - entgegen der Auffassung der Klägerin - im Ansatz nicht zu beanstanden. Tatsächliche Anhaltspunkte können sich nämlich nicht nur aus anderweitig gewonnenen Erkenntnissen, sondern grundsätzlich auch aus den Ergebnissen der Grundprüfung nach dem ChemG ergeben (vgl. Rehbinder u.a., a.a.O., § 11 Rdnr. 7). Mit der Konzeption des ChemG unvereinbar wäre es lediglich, aus der in der Grundprüfung ermittelten Gefährlichkeit eines Stoffes ohne weiteres die Befugnis der Anmeldestelle zur Forderung nach zusätzlichen Prüfnachweisen gemäß § 9 Abs. 1 ChemG abzuleiten. Damit würde nämlich die in der Grundprüfung ermittelte Gefährlichkeit des Stoffes zwangsläufig zur Forderung nach zusätzlichen Prüfnachweisen führen. Ein solcher Automatismus ist vom ChemG indes ersichtlich nicht gewollt. Das rechtfertigt jedoch nicht die Schlußfolgerung, die Ergebnisse der Grundprüfung müßten als tatsächliche Anhaltspunkte im Sinne des § 11 Abs. 1 ChemG generell ausscheiden. Gerade sie sind vielmehr bei neuen Stoffen, über die es häufig keine anderen Erkenntnisse gibt, ein besonders wichtiger Bewertungsfaktor (vgl. auch Rehbinder u.a., a.a.O.).

Die vom Berufungsgericht herangezogenen Ergebnisse der Grundprüfung ergeben jedoch keinen hinreichend gewichtigen Verdacht, daß der Farbstoff "Basic Yellow" bei längerfristiger Exposition auch in ganz geringen Konzentrationen toxische Wirkungen im aquatischen Milieu entfalten könnte. Das Berufungsgericht hat insoweit zunächst ausgeführt, aufgrund der Tests der Grundstufe stehe fest, daß der Farbstoff akut hoch fischtoxisch und akut mäßig daphnientoxisch sei. Beginnende toxische Wirkungen hätten sich bereits bei Konzentrationen von 1,0 mg/1 (Fisch) bzw. 35 mg/1 (Daphnie) gezeigt. Die jeweiligen LC/EC 50 - Werte hätten sich zwar nicht genau bestimmen lassen; im Fischtest habe sich jedoch eine steile Konzentrations-Wirkungs-Beziehung gezeigt; bereits bei einer Konzentration von 4 mg/1 sei der Tod aller Testfische eingetreten. Im Daphnientest habe sich zwischen 50 und 1.000 mg/1 kein einheitliches konzentrationsabhängiges Verhalten gezeigt. Immerhin hätten jedoch bei einer Konzentration von 70/71 mg/1 45 % der Daphnien, bei höheren Konzentrationen zwischen 100 und 1.000 mg/1 25 % bis 45 % der Daphnien mit Schwimmhemmungen reagiert. Diese Befunde, insbesondere die vom Berufungsgericht angesprochene Konzentrations-Wirkungs-Beziehung, sprechen zwar für ein erhebliches toxisches Potential des Farbstoffs. Es fehlt jedoch an aussagekräftigen Hinweisen darauf, daß sich dieses Potential auch noch bei den nach den Feststellungen des Berufungsgerichts äußerstenfalls im Abwasser zu erwartenden Reststoffkonzentrationen des Farbstoffs, die um den Faktor 100 bis 1.000 niedriger liegen, zu realisieren vermag. Solche Hinweise lassen sich weder dem Berufungsurteil noch den darin in Bezug genommenen Ausführungen der Bundesanstalt in ihrer Verfügung vom 25. Februar 1986 entnehmen. In dieser Verfügung wird lediglich festgestellt, es bestehe der begründete Verdacht, daß bei chronischer Exposition auch in niedrigen Konzentrationen bereits schädigende Effekte auftreten könnten. Auf welchen tatsächlichen Anhaltspunkten dieser Verdacht beruht, bleibt indes - ebenso wie im Berufungsurteil selbst - offen. Ähnliches gilt für die ergänzenden Ausführungen der Bundesanstalt im Widerspruchsbescheid vom 23. Juli 1986. Auch hier erschöpft sich das Vorbringen der Bundesanstalt in der bloßen Behauptung eines nicht näher bestimmten Verdachts sowie in dem Hinweis auf "Unsicherheiten über den Verlauf der Dosis-Zeit-Wirkungsbeziehung". Vor diesem - spekulativen - Hintergrund mag die Annahme, daß der Farbstoff das von der Bundesanstalt bejahte "Besorgnispotential" tatsächlich besitzt, nicht auszuschließen sein, also im Bereich des Möglichen liegen. Von einer für diese Annahme sprechenden erheblichen Wahrscheinlichkeit kann indes keine Rede sein. Dem steht auch nicht entgegen, daß die Bundesanstalt ihren aus einem "Vergleich der Wirkkonzentrationen mit den prognostizierten Expositions-Konzentrationen" abgeleiteten Gefahrenverdacht als "wissenschaftliche Erkenntnis" bezeichnet. Selbst wenn man - was hier keiner Entscheidung bedarf - der Bundesanstalt insoweit einen "Beurteilungsspielraum" bzw. eine "Einschätzungsprärogative" zugestehen wollte, so bliebe doch unverzichtbar, daß die Bundesanstalt die ihrer Gefahreneinschätzung zugrunde liegenden Verdachtsmomente in nachvollziehbarer Weise darlegt und plausibel macht, aus welchen Anhaltspunkten sich die Notwendigkeit einer weiteren Überprüfung des Stoffs in den zu erwartenden Restkonzentrationen ergibt. Daran fehlt es hier.

Dieser Mangel wird auch durch die vom Berufungsgericht global in Bezug genommmenen Ausführungen des im Anmelde- und Prüfverfahren nach dem ChemG beteiligten Umweltbundesamtes nicht ausgeglichen. Daß der Farbstoff "Basic Yellow" bei längerer Exposition auch in niedrigeren Konzentrationen schädigende Effekte im aquatischen Milieu bewirken könne, wird zwar auch von diesem Amt befürchtet. So ist in seiner - für das Vorgehen der Bundesanstalt maßgeblichen - Stellungnahme vom 4. Oktober 1984 von einem dringenden Verdachtsmoment hinsichtlich chronisch schädlicher Wirkungen auf Wasserorganismen auch nach Erreichen der Endverdünnungskonzentrationen im Vorfluter die Rede. Auch diesen Darlegungen sind indes keinerlei nähere Anhaltspunkte zu entnehmen, aus denen auf die Möglichkeit oder gar Wahrscheinlichkeit der befürchteten umweltschädlichen Wirkungen des Farbstoffs bei längerfristiger Exposition geschlossen werden könnte. Die Stellungnahme des Umweltbundesamtes macht im Gegenteil deutlich, daß auch seine Gefahreneinschätzung lediglich spekulativer Natur ist. Das Umweltbundesamt hält es nämlich für geboten, "zur genaueren Eingrenzung" des von ihm angenommenen "Risikos" vorgezogene Prüfungen der Stufe 1 unverzüglich durchzuführen; es fordert mithin zusätzliche Prüfnachweise nicht deshalb, weil ihm erhebliche Verdachtsmomente vorliegen, sondern in der Absicht, eine lediglich für möglich gehaltene Gefahrenlage vorsorglich abklären zu lassen. Hierzu bietet § 11 Abs. 1 ChemG in der Fassung vom 16. September 1980 (a.a.O.) indes keine Handhabe. Die Regelung rechtfertigt vielmehr - wie oben dargelegt - die Forderung nach zusätzlichen Prüfnachweisen erst dann, wenn bereits Verdachtsmomente von erheblichem Gewicht vorliegen.

Aus den Ergebnissen der Grundprüfung läßt sich nach alledem der von § 11 Abs. 1 ChemG geforderte Gefahrenverdacht nicht herleiten. Zu einer anderen Bewertung führen auch nicht die Feststellungen des Berufungsgerichts zu der vom Umweltbundesamt geförderten, 25 Stoffe erfassenden Vergleichsuntersuchung. Diese Untersuchung ist für den in Rede stehenden Farbstoff "Basic Yellow" nicht repräsentativ; aus ihr ergibt sich nach den Feststellungen des Berufungsgerichts lediglich, daß im aquatischen Milieu auch bei Konzentrationen, die um 1/100 bis 1/1000 unter der akuten Toxizität liegen, umweltrelevante toxische Wirkungen bei längerfristiger Exposition nicht auszuschließen und zu einem hohen Prozentsatz bei einer auf das aquatische Milieu bezogenen Testreihe tatsächlich eingetreten sind, ohne daß sich aus den Ergebnissen Korrelationen zwischen akuter und chronischer Toxizität ableiten ließen. Daraus folgt, daß der Wert für die akute Toxizität nicht aussagekräftig für die "verlängerte" Toxizität ist und das damit einhergehende Risiko durch die Grundprüfung - etwa durch Extrapolation - nicht aufgedeckt werden kann. Entsprechendes ist auch für den Farbstoff "Basic Yellow" anzunehmen, so daß zwar durchaus die Möglichkeit besteht, daß er unter den angenommenen Expositionsbedingungen noch toxische Wirkungen zeitigt. Hierauf bezogene Verdachtsmomente von erheblichem Gewicht sind indes den Ergebnissen der Vergleichsuntersuchung nicht zu entnehmen, und zwar auch dann nicht, wenn man deren allgemeinen Befund in Beziehung zu der in der Grundprüfung ermittelten Konzentrations-Wirkungs-Beziehung für "Basic Yellow" setzt. Damit läßt sich auch aus einer solchen Zusammenschau die erhebliche Wahrscheinlichkeit einer Gefahr im Sinne des § 11 Abs. 1 ChemG nicht herleiten. Daß das Berufungsgericht gleichwohl von einer entsprechenden Wahrscheinlichkeit ausgegangen ist, vermag das Revisionsgericht nicht zu binden. Bei der Annahme einer Wahrscheinlichkeit im vorstehenden Sinne handelt es sich nämlich nicht allein um eine tatsächliche Feststellung gemäß § 137 Abs. 2 VwGO, sondern zugleich auch um das Ergebnis einer aufgrund festgestellter Tatsachen erfolgten rechtlichen Würdigung.

Die Bundesanstalt war mithin in Ermangelung erheblicher Verdachtsmomente nicht berechtigt, von der Klägerin gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2 ChemG zusätzliche Prüfnachweise zu fordern. Diesem Ergebnis, das ein Eingehen auf die von der Revision erhobenen Verfahrensrügen entbehrlich macht, steht nicht entgegen, daß nach Art. 7 der EWG-Richtlinie 79/831 vom 18. September 1979 die zuständigen Behörden im hier maßgeblichen Zeitpunkt (1986) zusätzliche Stoffprüfungen auch ohne die von § 11 Abs. 1 ChemG geforderten Verdachtsmomente verlangen konnten (ähnlich jetzt § 11 Abs. 1 ChemG in der Fassung des Ersten Änderungsgesetzes vom 14. März 1990 - BGBl I S. 493 <497> -). Auf eine nicht in innerstaatliches Recht umgesetzte EWG-Richtlinie kann sich nämlich unter bestimmten Voraussetzungen zwar ein einzelner zu seinen Gunsten berufen (vgl. EuGH, DVBl. 1990, 689 f.), nicht aber eine innerstaatliche Behörde zu Lasten eines einzelnen (vgl. EuGH Slg. 1987, 3969 <3985 f.>; Jarass, NJW 1990, 2420 <2421 >).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.