I.

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluß vom 30. Dezember 1981, mit dem das beklagte Land - Hessisches Oberbergamt - gemäß §§ 7 Abs. 1, 25 des Gesetzes über die Beseitigung von Abfällen (Abfallbeseitigungsgesetz - AbfG -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Januar 1977 (BGBl. I S. 41) - AbfG 1977 - die Abfalldeponie Grube Messel zugelassen hat. Träger des Vorhabens ist der Beigeladene zu 1, ein Zweckverband, der mit der Deponie Aufgaben der Abfallbeseitigung für die südhessische Region, einschließlich für Teilbereiche des Beigeladenen zu 2, des Umlandverbandes Frankfurt, erfüllen will.

Die Klägerin sieht sich durch das auf ihrem Gemeindegebiet gelegene Vorhaben insbesondere in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt. Sie hat den Bereich der Grube Messel, die eine bedeutende Lagerstätte von Fossilien ist, in ihrem nicht genehmigten Flächennutzungsplan als Fläche einer vorhandenen Abgrabung gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 8 BBauG 1976 dargestellt und als Nutzung "Naturschutzgebiet, Fossilfundstätte" angegeben. Ihre Anfechtungsklage wurde vom Verwaltungsgericht abgewiesen. Im Berufungsverfahren beantragte die Klägerin die Feststellung der Nichtigkeit des Planfeststellungsbeschlusses, hilfsweise dessen Aufhebung. Der Verwaltungsgerichtshof wies mit Urteil vom 23. November 1988 (NVwZ 1989, 484) den Feststellungsantrag ab und hob auf den Hilfsantrag den angefochtenen Planfeststellungsbeschluß auf.

Der Beklagte und der Beigeladene zu 1 haben die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt. Während des Revisionsverfahrens hob das Hessische Oberbergamt durch Beschluß vom 25. Juni 1991 den Planfeststellungsbeschluß gemäß § 49 in Verbindung mit § 50 HVwVfG mit der Begründung auf, die Landesregierung sehe die Grube Messel seit Februar 1990 nicht mehr als Standort für eine Abfalldeponie vor. Die Prozeßbeteiligten haben den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.

II.

Nach den übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten ist das Verfahren einzustellen und sind die Vorentscheidungen, soweit sie den Aufhebungsantrag der Klägerin betreffen, entsprechend §§ 141, 125 Abs. 1, 92 VwGO für unwirksam zu erklären. Ferner ist gemäß § 161 Abs. 2 VwGO unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens in allen drei Rechtszügen zu entscheiden.

Der Ausgang des Revisionsverfahrens war bei Eintritt des erledigenden Ereignisses offen. Ob der Verwaltungsgerichtshof die Anfechtungsklage der Klägerin ohne Verstoß gegen revisibles Recht für zulässig und begründet halten durfte, hätte der beschließende Senat erst nach Beantwortung schwieriger und zum Teil höchstrichterlich noch nicht geklärter Rechtsfragen entscheiden können.

So wäre die vom Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen mit einer Beeinträchtigung der Planungshoheit der Klägerin begründete Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) nicht ohne weiteres zu bejahen gewesen. Nach der ständigen, auch vom Verwaltungsgerichtshof herangezogenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. BVerwGE 81, 95 <106> m.w.N.; BVerwGE 84, 209 <215>) ist eine Gemeinde gegenüber einem fachplanerischen Vorhaben u.a. dann klagebefugt, wenn dieses Vorhaben hinreichend konkrete, nicht notwendig bereits verbindliche gemeindliche Planungen nachhaltig beeinträchtigt. Im vorliegenden Fall wäre zu klären gewesen, ob die Darstellungen im Entwurf eines Flächennutzungsplanes auch dann eine wehrfähige Position im Sinne der genannten Rechtsprechung bilden können, wenn die höhere Verwaltungsbehörde die Genehmigung des Planes offenbar ausdrücklich versagt hat (vgl. Planfeststellungsbeschluß S. 165) und wenn zudem die Gemeinde - wie hier die Klägerin - die Aufstellung des Flächennutzungsplans erst nach dem Antrag auf Planfeststellung beschlossen hat. Weiter wäre zu prüfen gewesen, ob im Hinblick darauf, daß der Planfeststellungsbeschluß die weitere Nutzung der Fossillagerstätten durch die Wissenschaft wenigstens teilweise ermöglichen wollte, von einer "nachhaltigen" Beeinträchtigung der planerischen Vorstellungen hätte gesprochen werden können.

Auch wenn man die Klagebefugnis hätte bejahen können, wäre fraglich gewesen, ob der Verwaltungsgerichtshof zu Recht die in § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO geregelten Voraussetzungen fürdie Begründetheit der Anfechtungsklage angenommen hat. Das Berufungsurteil begründet die Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses mit Regelungsdefiziten bei den vorgesehenen wasserwirtschaftlichen und abfalltechnischen Vorkehrungen, insbesondere gegen eine Verunreinigung des Grundwassers und gegen schädliche Auswirkungen des Deponiegases. Dagegen stellt das Urteil nicht fest, daß der Planfeststellungsbeschluß die gemeindlichen Planungsvorstellungen abwägungsfehlerhaft hintangestellt hätte (vgl. § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AbfG 1977 in Verbindung mit § 38 Satz 1 BBauG 1976/79). Der Konsequenz, daß die Anfechtungsklage wegen fehlender Verletzung eigener Rechte der Klägerin hätte abgewiesen werden müssen, ist der Verwaltungsgerichtshof dadurch entgangen, daß er unter Berufung auf Kühling (Fachplanungsrecht, 1988, RNr. 467) der wegen einer Beeinträchtigung der Planungshoheit klagebefugten Gemeinde einen Anspruch auf uneingeschränkte Prüfung der Rechtmäßigkeit einer fachplanerischen Entscheidung zubilligt. Die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang dieser Rechtsansicht gefolgt werden kann, hat der beschließende Senat bisher nicht entschieden (offengelassen im Beschluß vom 10. Februar 1989 - BVerwG 7 B 15.89 -); ihre Beantwortung hätte im vorliegenden Revisionsverfahren einer eingehenden rechtlichen Untersuchung bedurft.

Nicht ohne die Beantwortung schwieriger Tat- und Rechtsfragen hätte im Revisionsverfahren schließlich darüber befunden werden müssen, ob die vom Verwaltungsgerichtshof angenommenen inhaltlichen Mängel die Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses hätten begründen können und - wenn ja - ob diese Rechtsfehler die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder nur die Verpflichtung der Behörde zur Folge gehabt hätten, den mangelhaften Plan zu ergänzen. Das Berufungsurteil sieht den Rechtsmangel darin, daß der Planfeststellungsbeschluß insbesondere bei den wasserwirtschaftlichen und abfalltechnischen Maßnahmen (z.B. hinsichtlich des Sickerwassersammel- und -förderschachts und der Abwasserreinigungsanlage) nur unvollständige, nicht alle erforderlichen Regelungen aufweisende Bestimmungen enthalte. Die konkrete (Bau-)Ausführung der betreffenden Anlagen und Anlagenteile sei noch nicht festgelegt, sondern bleibe der späteren Prüfung und Genehmigung entsprechender baureifer Pläne außerhalb des Planfeststellungsverfahrens überlassen. Dies verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 HVwVfG.

Ob der beschließende Senat dieser Argumentation uneingeschränkt hätte folgen können, ist nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand fraglich. Das Berufungsgericht ist zu seiner Rechtsauffassung vor allem im Blick auf die in Abschnitt III Nr. 3 des Planfeststellungsbeschlusses aufgeführten Nebenbestimmungen gelangt, ohne auf die im Erläuterungsbericht und den dazu gehörigen Anlagen und Anhängen enthaltenen Angaben näher einzugehen, obwohl diese Unterlagen zum festgestellten Plan gehörten (vgl. II des Planfeststellungsbeschlusses). Demgemäß hat das beklagte Land in seiner Revisionsbegründung gerügt, das Berufungsgericht habe wesentliche Teile des Planfeststellungsbeschlusses nicht zur Kenntnis genommen; in den genannten Unterlagen seien eben die Regelungen enthalten, die der Verwaltungsgerichtshof vermißt habe. Ob diese Rüge berechtigt gewesen wäre, muß offenbleiben. Unbeschadet dieses Umstands bemerkt der beschließende Senat, daß der erforderliche Regelungsgehalt eines Planfeststellungsbeschlusses sich im Blick auf dessen Funktion bemißt, nämlich unter Einbeziehung aller anderen notwendigen behördlichen Entscheidungen eine einheitliche, umfassende und abschließende Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens zu treffen hat (vgl. § 26 Abs. 1 AbfG 1977 = § 75 Abs. 1 VwVfG). Daraus folgt u.a., daß die Planfeststellungsbehörde nach Maßgabe des Abwägungsgebots alle von der Planung betroffenen abwägungserheblichen Belange in ihre Entscheidungsfindung einbeziehen muß und in der Zulassungsentscheidung keine regelungsbedürftige Frage offenlassen darf. Regelungsbedürftig ist eine Frage dann, wenn ohne ihre Beantwortung nicht sicher beurteilt werden kann, ob dasVorhaben allen rechtlichen und tatsächlichen Anforderungen entspricht, einschließlich der Anforderungen, die sich daraus ergeben, daß mit der Feststellung des Plans gegebenenfalls auch weitere öffentlich-rechtliche Gestattungen erteilt werden. Diese Maßstäbe gelten auch für die Frage, ob einem Planfeststellungsbeschluß bereits konkrete Bauausführungspläne zugrunde liegen müssen. Läßt sich erst an Hand solcher detaillierter Pläne feststellen, ob eine Anlage die Gewähr für die Einhaltung der einschlägigen Bestimmungen, z.B. zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen, bietet, müssen derartige Pläne Gegenstand dar Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens sein. Läßt sich dagegen die Beherrschbarkeit eines bestimmten Problems schon ohne das Vorliegen konkreter Bauausführungspläne abschließend beurteilen, so genügt die Feststellung weniger detaillierter Pläne, erforderlichenfalls ergänzt um Zielvorgaben, die bei der Bauausführung zu beachten sind.

Von den Anforderungen an die materiellrechtliche Regelungsdichte ist die Frage zu unterscheiden, ob eine an sich gebotene Regelung zwingend bereits im Planfeststellungsbeschluß enthalten sein muß oder auch Gegenstand einer späteren Entscheidung der Planfeststellungsbehörde sein kann. Grundsätzlich ist, wie dargelegt, das Planfeststellungsverfahren auf eine umfassende und abschließende Entscheidung angelegt. Gemäß § 74 Abs. 3 VwVfG (= § 25 Abs. 6 AbfG 1977) darf aber der Planfeststellungsbeschluß eine Entscheidung, die abschließend noch nicht möglich ist, vorbehalten; dabei ist dem Träger des Vorhabens aufzugeben, etwa noch erforderliche Unterlagen rechtzeitig vorzulegen. Sind die materiellen Voraussetzungen für eine solche Teilplanfeststellung gegeben (vgl. dazu BVerwGE 61, 307), kann Gegenstand eines Entscheidungsvorbehalts auch die spätere Zulassung bestimmter Anlagen oder Anlagenteile nach Vorlege detaillierter Bauausführungspläne sein.

Ausgehend von diesen Grundsätzen wäre in einer Revisionsentscheidung zu überprüfen gewesen, ob die vom Verwaltungsgerichtshof bemängelten Regelungsdefizite wirklich Fragen betrafen, die im Planfeststellungsbeschluß verbindlich geregelt werden mußten. Für diese Annahme könnten die im Berufungsurteil zustimmend wiedergegebenen Äußerungen des Sachverständigen Prof. Dr. T. sprechen. Nach dessen vom Verwaltungsgericht eingeholter Stellungnahme aus dem Jahr 1983 hätte die Standorteignung der Grube Messel in wasserwirtschaftlicher Hinsicht, vor allem bezüglich der Minimierung des Fremdwasserzuflusses und der Leistungsfähigkeit der Sickerwasserreinigungsanlage, überhaupt erst auf der Grundlage von bei der Planfeststellungsentscheidung noch nicht vorhandenen detaillierten Bauausführungsplänen abschließend beurteilt werden können. Wäre diese - von den Revisionsklägern freilich angegriffene - Würdigung revisionsrechtlich nicht zu beanstanden, dürfte in der Tat ein Regelungsdefizit zu bejahen sein, weil die für die Zulassung einer Abfalldeponie zentrale Frage der Auswirkungen des Vorhabens auf das Grundwasser im Planfeststellungsbeschluß nur unzulänglich geprüft worden und die Beherrschbarkeit der damit verbundenen Probleme offengeblieben wäre.

Da es nicht Aufgabe eines Kostenbeschlusses nach § 161 Abs. 2 VwGO ist, nach Erledigung des Rechtsstreits noch schwierige Fragen rechtlicher und tatsächlicher Art zu beantworten, muß der Ausgang des Verfahrens als offen angesehen werden. Bei der nach billigem Ermessen zu treffenden Entscheidung gemäß § 161 Abs. 2 VwGO können aber noch andere Gesichtspunkte herangezogen werden, insbesondere der Umstand, ob und aus welchen Gründen ein Verfahrensbeteiligter das zur Erledigung führende Ereignis bewirkt hat. Bei Berücksichtigung dieses Kriteriums erscheint es dem Senat angemessen, die Kosten des Rechtsstreits insgesamt dem beklagten Land aufzuerlegen. Das Land hat mit der auf §§ 49, 50 HVwVfG gestützten Aufhebungsentscheidung aus eigenem Willensentschluß das erledigende Ereignis herbeigeführt undsich damit freiwillig in die Rolle des Unterlegenen begeben. Hinzu kommt, daß die Gründe für das Handeln des beklagten Landes ausschließlich in seiner Sphäre liegen. Maßgeblich für die Aufhebung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses war nämlich die Entscheidung der Landesregierung, die Grube Messel nicht mehr als Standort für eine Abfalldeponie vorzusehen. Dieser Gesichtspunkt der Verantwortlichkeit für die Erledigung des Rechtsstreits wiegt so schwer, daß demgegenüber das Kriterium der Erfolgsaussichten bei der Kostenverteilung nicht mehr ins Gewicht fällt.

Der Beigeladene zu 2 kann eine Erstattung seiner außergerichtlichen Kosten nicht beanspruchen, weil er sich einem Kostenrisiko nicht ausgesetzt hat (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO). Der Beiladungsantrag von Herrn Dr. W. ist abzulehnen, weil das Verfahren in der Hauptsache rechtskräftig abgeschlossen ist und für die Entscheidung über die Kosten gemäß § 161 Abs. 2 VwGO ein Interesse an einer Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO nicht besteht.