Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.06.1991, Az.: BVerwG 1 D 44.90

I.

1.

In dem vom Präsidenten der Oberpostdirektion ... eingeleiteten förmlichen Disziplinarverfahren legt der Bundesdisziplinaranwalt dem Beamten als Dienstvergehen zur Last,

• daß er sich seit 1. Dezember 1985 trotz wiederholt und unter Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung erteilter Belehrungen sowie ungeachtet der ihm hierbei vor Augen gehaltenen dienstrechtlichen Konsequenzen beharrlich weigert, die im Rahmen der Sicherheitsüberprüfung nach den Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Bundesbediensteten (Beschluß der Bundesregierung vom 15. Februar 1971) - Sicherheitsrichtlinien - vorgeschriebene Erklärung ordnungsgemäß und vollständig ausgefüllt abzugeben, ferner
• daß er selbst in Ansehung der unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts neu überarbeiteten Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Bundesbediensteten (Beschluß der Bundesregierung vom 11. November 1987) - Sicherheitsrichtlinien, in Kraft seit 1. Mai 1988 - an der Weigerung festhält, die danach vorgeschriebene Sicherheitserklärung neuer Fassung ordnungsgemäß und vollständig ausgefüllt abzugeben.

2.

Das Bundesdisziplinargericht hat gegen den Beamten durch Urteil vom 29. März 1990 wegen des angeschuldigten Verhaltens eine Geldbuße in Höhe von 2.000 DM verhängt. Es hat aufgrund der Einlassungen des Beamten, soweit ihnen gefolgt werden konnte, und der zum Gegenstand der Hauptverhandlung gemachten Beweismittel im wesentlichen folgenden Sachverhalt festgestellt:

Mit Schreiben der Oberpostdirektion ... vom 15. November 1985 wurde der Beamte aufgefordert, die nach den Richtlinien für die Sicherheitsüberprüfung von Bundesbediensteten vorgeschriebene Erklärung gemäß Formblatt Nr. 951.836.000-1 abzugeben. Dieser Aufforderung lag der Erlaß des Bundesminsters für das Post- und Fernmeldewesen vom 25. Februar 1985 zugrunde. Dadurch war die nachträgliche Sicherheitsüberprüfung von Kräften des höheren und gehobenen Fernmeldedienstes angeordnet worden, nachdem im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern festgelegt worden war, daß der gesamte höhere Dienst sowie der gesamte gehobene Fernmelde- und fernmeldetechnische Dienst im Bereich der Deutschen Bundespost als sicherheitsempfindlich im Sinne der Sicherheitsrichtlinien einzustufen sei.

Der Beamte lehnte die Abgabe der Erklärung mit Schreiben vom 1. Dezember 1985 an die Oberpostdirektion ... ab und begründete dies damit, daß die Bekanntgabe persönlicher Daten und Daten Dritter nicht, auch nicht unter Berufung auf das Bundesbeamtengesetz, verlangt werden könne, daß Weitergabe und Verwertung einmal gegebener Daten sich jeglicher Kontrolle entzögen und daher in unzulässiger Weise in elementare Rechte eingegriffen werde. Zusätzlich erklärte er, für jede Tätigkeit, auch in tatsächlich sicherheitsempfindlichen Bereichen, zur Verfügung zu stehen.

Auf die Antrage der zuständigen Dienststelle der Oberpostdirektion ... beim Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen anwortete dieser mit Erlaß vom 5. Januar 1987, daß die Auffassung des Beamten nicht anerkannt werden könne. Daraufhin erläuterte der Geheimschutzbeauftragte der Oberpostdirektion ... am 14. Januar 1987 mit dem Beamten die Sach- und Rechtslage und übergab ihm Ablichtungen der Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordheim-Westfalen vom 9. Oktober 1986 - 1 A 2877/84 - sowie des Bundesdisziplinargerichts, Kammer VI - Baden-Württemberg - vom 31. Juli 1975 - VI VL 4/75 -. In diesen Urteilen wird die Forderung zur Abgabe einer Erklärung zur Sicherheitsüberprüfung als rechtmäßig angesehen.

Der Beamte blieb bei seiner ablehnenden Haltung.

Am 10. Juni 1987 erhielt der Geheimschutzbeauftragte der Oberpostdirektion ... eine vom Beamten mit seinen Angaben ausgefüllte Erklärung. Die Fragen über Daten seiner Ehefrau, seiner Eltern und seiner Kinder waren dagegen nicht beantwortet. Daraufhin erklärte die Oberpostdirektion ... dem Beamten mit Schreiben vom 23. Juni 1987, daß ohne diese Daten eine Sicherheitsüberprüfung nicht möglich sei und reichte ihm die lückenhaft ausgefüllte Erklärung mit der Bitte zurück, diese bis zum 10. Juli 1987 zu ergänzen bzw. völlig neu abzugeben. Der Beamte lehnte dies unter Hinweis auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung mit Schreiben vom 22. Juli 1987 ab.

Am 9. Oktober 1987 fand bei der Oberpostdirektion ... eine Unterredung mit dem Beamten statt. Er wurde darauf hingewiesen, daß bei erneuter Weigerung, die Erklärung vollständig auszufüllen, disziplinare Vorermittlungen gemäß § 26 BDO unvermeidbar seien. Dem Beamten wurde eine Überlegungsfrist bis zum 16. Oktober 1987 eingeräumt.

Der Beamte verweigerte mit Schreiben vom 22. Oktober 1987 erneut die Beantwortung der noch ausstehenden Fragen, da diese in verfassungsrechtlich geschützte Positionen eingreifen würden und nicht durch das Bundesbeamtengesetz gedeckt seien. Bei einer weiteren Besprechung im Rahmen der Vorermittlungen am 1. August 1988 erhielt der Beamte einen Abdruck des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 10. Februar 1988 - 2 BvR 522/87 -. Mit diesem Beschluß war es abgelehnt worden, die Verfassungsbeschwerde u.a. gegen das bereits genannte Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Oktober 1986 zur Entscheidung anzunehmen. Zur Begründung wurde ausgeführt, daß Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte nicht verletzt seien.

Auch danach lehnte der Beamte es weiterhin ab, die Sicherheitserklärung zu den persönlichen Daten seiner Familienangehörigen abzugeben.

Bereits im Mai 1988 hatte er vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben mit dem Antrag, festzustellen, daß eine solche Verpflichtung nicht bestehe. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 11. Januar 1990 als unbegründet ab. Es kam zu dem Ergebnis, daß der Beamte verpflichtet sei, in der Erklärung auch die Angaben über seine Familienangehörigen zu machen. Der Beamte hat gegen dieses Urteil Berufung eingelegt, über die bislang noch nicht entschieden ist.

Mit Schreiben der Oberpostdirektion ... vom 5. Mai 1989 wurde dem Beamten eine unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überarbeitete Sicherheitserklärung mit der Bitte übersandt, diese auszufüllen. Der Beamte sandte diese Erklärung am 31. Mai 1989 an die Oberpostdirektion ... zurück. Die ihn betreffenden Fragen beantwortete er; dagegen ließ er die Beantwortung der Fragen hinsichtlich seiner Familienangehörigen wieder offen, da seines Erachtens eine derartige Auskunftspflicht nicht bestehe.

Am 20. Dezember 1989 beschloß die Bundesregierung eine Änderung der Sicherheitsrichtlinien, wonach der Beamte nicht mehr unter den Personenkreis fällt, der eine solche Erklärung abzugeben hat.

Der Beamte hat diesen Sachverhalt eingeräumt und zu seiner Rechtfertigung vorgetragen, daß er sich seiner Gehorsamspflicht bewußt sei. Seine Familienangehörigen hätten ihm aber verboten, die sie betreffenden Daten in der Erklärung abzugeben, weil nicht ausgeschlossen werden könne, daß diese Angaben im Einzelfall gegen sie verwendet werden könnten.

Das Bundesdisziplinargericht hat das Verhalten des Beamten dahin gewürdigt, daß er durch die beharrliche und über Jahre hinweg andauernde Weigerung, die entsprechenden Sicherheitserklärungen vollständig auszufüllen, gegen seine Gehorsamspflicht aus § 55 Satz 2 BBG verstoßen habe. Er habe nicht nur die seine Person betreffenden Fragen des Formblatts Nr. 951.836.000-1 ausfüllen müssen, sondern auch die über seine Familienangehörigen. Von Gerichten der verschiedenen Gerichtszweige sei einhellig entschieden worden, daß ein Beamter verpflichtet sei, die Sicherheitserklärung vollständig auszufüllen.

Das Bundesdisziplinargericht sei nicht gehindert gewesen, in der vorliegenden Sache zu entscheiden, da es sich bei dem Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof ... nicht um ein Strafverfahren handele, weshalb das Disziplinarverfahren nicht bis zum Abschluß des Berufungsverfahrens gemäß § 17 Abs. 1 BDO habe ausgesetzt werden müssen. Der Beamte habe auch schuldhaft, nämlich vorsätzlich gehandelt. Ein von ihm vorgelegtes Rechtsgutachten komme zwar zu dem Ergebnis, daß der Beamte nicht verpflichtet sei, die verlangten Fragen zu beantworten. Doch hätten die Fragen von Verfassungsrang im Streitfall die Gerichte zu entscheiden. Zudem sei das Gutachten auch nicht auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingegangen. Damit stehe ein Dienstvergehen des Beamten gemäß § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG fest. Die Verhängung einer Geldbuße erscheine ausreichend, um den Beamten anzuhalten, in Zukunft keine derartigen Pflichtverletzungen mehr zu begehen. Eine Geldbuße habe auch noch verhängt werden können, weil die Frist des § 4 Abs. 1 BDO noch nicht abgelaufen sei.

3.

Der Beamte hat gegen das Urteil durch seinen Verteidiger rechtzeitig Berufung einlegen lassen und beantragt, ihn unter Aufhebung der erstinstanzlichen Entscheidung freizusprechen. Die Forderung des Dienstherrn, die Sicherheitserklärung vollständig auszufüllen, verstoße gegen die Menschenwürde und müsse daher nicht beachtet werden. Das Spannungsverhältnis zwischen dem Unterlassungsanspruch der Angehörigen eines Beamten auf Angaben zu ihrer Person und der Auskunftspflicht des Beamten gegenüber seinem Dienstherrn müsse mit Rücksicht auf die Drittwirkung von Grundrechten dahin entschieden werden, daß der Beamte nicht verpflichtet sei, Angaben über seine Angehörigen zu machen, wenn diese damit nicht einverstanden wären. Das Beharren des Dienstherrn auf seinem Auskunftsverlangen zu den Daten der Angehörigen müsse deshalb als Verstoß gegen die Menschenwürde angesehen werden.

II.

Die Berufung bleibt ohne Erfolg.

Das Rechtsmittel ist unbeschränkt eingelegt mit der Folge, daß der Senat die Tat- und Schuldfeststellungen selbst zu treffen und sie disziplinar zu würdigen hat. Dabei kann er allerdings in objektiver Hinsicht von den Feststellungen des Bundesdisziplinargerichts ausgehen, deren Richtigkeit der Beamte nicht anzweifelt.

Der Senat sieht keinen Anlaß, das Verfahren gemäß § 17 Abs. 2 BDO mit Rücksicht auf das noch beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in ... anhängige Berufungsverfahren auszusetzen, mit dem der Beamte die Feststellung beantragt, nicht verpflichtet zu sein, im Rahmen der angeordneten Sicherheitsüberprüfung weitere Erklärungen nach Formblatt Nr. 951.836.000-1 abgeben zu müssen. Die Aussetzung des Verfahrens nach § 17 Abs. 2 DBO steht im Ermessen des Senats. Es ist nicht zu erwarten, daß die Entscheidung des ... Verwaltungsgerichtshofs für den Ausgang des Disziplinarverfahrens von wesentlicher Bedeutung ist. Dies wäre nur dann anzunehmen, wenn der Kläger im Berufungsverfahren obsiegen würde. Davon kann aber aufgrund der vorliegenden Entscheidungen des Bundesdisziplinargerichts, des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen und der Nichtannahme der Verfassungsbeschwerde gegen dieses Urteil durch das Bundesverfassungsgericht nicht ausgegangen werden.

1.

Zutreffend hat das Bundesdisziplinargericht das Verhalten des Beamten als Verstoß gegen seine Pflichten aus § 55 Satz 2 BBG gewürdigt und es als Dienstvergehen nach § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG gewertet. Die Gehorsamspflicht und Weisungsgebundenheit des Beamten ist kennzeichnend für das hierarchische Prinzip der öffentlichen Verwaltung und erforderlich, damit die Regierung ihre Verantwortung gegenüber dem Parlament wahrnehmen kann. Die Aufforderung an den Beamten, den der Sicherheitsüberprüfung dienenden Fragebogen vollständig auszufüllen, beruht auf einem Beschluß der Bundesregierung. Daß gegen diesen Beschluß rechtsstaatliche Bedenken nicht bestehen, ist insbesondere in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - 1 A 2877/84 - ausführlich dargelegt und begründet worden. In seinem Beschluß vom 10. Februar 1988 - 2 BvR 522/87 - hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte seien nicht verletzt. Die Auffassung des Beamten, die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts träfen nicht seinen Fall, geht fehl. Zwar befassen sich beide Entscheidungen nicht ausdrücklich mit der Frage, ob ein Beamter verpflichtet ist, auch Angaben zur Person seiner Angehörigen in dem Fragebogen für die Sicherheitsüberprüfung zu machen. Beide Entscheidungen haben aber uneingeschränkt bekräftigt, daß gegen die Ausfüllung des Sicherheitsfragebogens insgesamt keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen. Damit ist inzidenter gesagt, daß auch keine Bedenken gegen die die Angehörigen eines Beamten betreffenden Frage in dem Fragebogen zur Sicherheitsüberprüfung bestehen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem o.a. Beschluß zudem ausgeführt, daß das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht schrankenlos gewährleistet ist. Der einzelne hat vielmehr nicht ein Recht im Sinne einer absoluten, uneinschränkbaren Herrschaft über "seine" Daten (vgl. BVerfGE 65, 1 <41 ff.>). In dem Urteil zum Volkszählungsgesetz hat das Bundesverfassungsgericht dargelegt, daß der Bürger Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen müsse, sie aber nach Art. 2 Abs. 1 GG einer (verfassungsmäßigen) gesetzlichen Grundlage bedürften, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergäben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklage entspreche. Ausdrücklich hat das Bundesverfassungsgericht darauf hingewiesen, daß eine etwa erforderliche gesetzliche Grundlage, soweit es um die Durchführung der Sicherheitsüberprüfung, die Anforderung der entsprechenden Erklärungen und deren Verwendung durch den Dienstherrn gehe, jedenfalls in Gestalt des § 55 BBG vorliege. Diese Vorschrift lasse in Ausprägung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums hinreichend deutlich erkennen, daß der Dienstherr von seinen Beamten die Angaben verlangen kann, die zur Verwirklichung des legitimen und dringenden Zieles, die Sicherheit im Bereich des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten, geeignet und erforderlich seien, und daß der Dienstherr diese Angaben im Sinne dieses Zweckes auch verwenden dürfe. Dabei sei zu berücksichtigen, daß der Beamte die entsprechende Auskunftspflicht durch seinen freiwilligen Eintritt in das Beamtenverhältnis aus freiem Entschluß übernommen habe.

Der erkennende Senat schließt sich dem an. Das vom Beamten vorgelegte Rechtsgutachten enthält keine Gesichtspunkte, die eine andere rechtliche Wertung notwendig machen. Soweit in dem der Sicherheitsüberprüfung dienenden Fragebogen Fragen zu den Angehörigen des Beamten gestellt werden, betreffen sie nur Angaben, wie sie auch gegenüber Meldebehörden verlangt werden, wie z.B. nach dem Geburtsnamen, dem Geburtsdatum und dem Beruf sowie der Staatsangehörigkeit. Daß die Frage bezüglich des Wohnsitzes oder gewöhnlichen Aufenthaltes in den letzten zehn Jahren für den Ehegatten ein Eingriff in die Menschenwürde darstellen könnte, wie dies der Beamte vortragen läßt, ist nicht ersichtlich. Gleiches gilt für die Frage, ob der Ehegatte seit dem 8. Mai 1945 seinen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im kommunistischen Machtbereich gehabt hat.

Der Senat ist mit der Vorinstanz der Auffassung, daß aufgrund der internationalen Situation im Zeitpunkt der Anordnung durch den Dienstvorgesetzten auch begründeter Anlaß für die Fragen bestanden hat, weil sicherheitsrelevantes Interesse dies rechtfertigten. Zugunsten des Beamten ergibt sich nichts daraus, daß durch Art. 2 des Gesetzes vom 20. Dezember 1990 - BGBl. I S. 2970 - die Rechtslage geändert worden ist. Für den Senat steht fest, daß der Beamte bis zum 20. Dezember 1989, nämlich dem Tag, an dem seine Tätigkeit aus dem sicherheitsrelevanten Bereich herausgenommen worden ist, verpflichtet war, die ihm gestellten Fragen vollständig zu beantworten. Dadurch, daß der Gesetzgeber im Dezember 1990 im Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Satz 3 und 4 in Verbindung mit § 8 Abs. 4 eine andere Regelung getroffen hat, wird das Verhalten des Beamten nicht im nachhinein rechtmäßig. Die Gesetzesänderung bedeutet nicht, daß die zuvor geltende Rechtslage verfassungsrechtlich bedenklich gewesen ist. Insoweit verweist der Senat auf die schon genannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in dieser Frage.

Da der Beamte mehrfach durch seine Vorgesetzten auf die Rechtslage hingewiesen worden ist, ihm auch die einschlägigen Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen und des Bundesverfassungsgerichts im Wortlaut bekanntgegeben worden sind, kann er sich nicht darauf berufen, einem Verbotsirrtum erlegen zu sein. Vielmehr hat er beharrlich und vorsätzlich - wie von der Vorinstanz zutreffend festgestellt - seine Beamtenpflichten verletzt.

Nach alledem war der Beamte auch gemäß § 56 Abs. 2 BBG verpflichtet, der Anordnung, den Sicherheitsfragebogen vollständig auszufüllen, zu folgen. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dieser Anordnung hat er geltend gemacht. Sie ist daraufhin vom unmittelbaren Vorgesetzten wie auch vom nächsthöheren Vorgesetzten bestätigt worden. Der Beamte war daher gehalten, sie auszuführen; denn das ihm aufgetragene Verhalten war weder strafbar noch ordnungswidrig und das ihm aufgetragene Verhalten hat auch die Würde des Menschen nicht verletzt.

2.

Es muß bei der verhängten Geldbuße verbleiben. Der Senat sieht keinen Anlaß, ihre Höhe zugunsten des Beamten zu verringern. Gegen den Beamten spricht, daß er sich über Jahre trotz zahlreicher mündlicher und schriftlicher Belehrungen über die Rechtslage, in denen auch auf die einschlägigen Gerichtsentscheidungen hingewiesen worden war, die ihm zudem auch zugänglich gemacht wurden, geweigert hat, die ihm abverlangte Erklärung vollständig abzugeben. Spätestens nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hätte er einsehen müssen, daß sein Standpunkt rechtlich nicht haltbar ist. Wenn er sich trotzdem auf das von ihm eingeholte Rechtsgutachten gestützt hat, geht dies allein zu seinen Lasten und ist nicht geeignet, seine Gehorsamsverweigerung in einem milderen Licht zu sehen.

3.

Der Verhängung der Geldbuße steht § 4 Abs. 1 BDO nicht entgegen, wie schon das Bundesdisziplinargericht zutreffend ausgeführt hat. Das Dienstvergehen endete am 20. Dezember 1989. Die Zwei Jahresfrist des § 4 Abs. 1 BDO ist demnach im Zeitpunkt der Hauptverhandlung vor dem Senat noch nicht abgelaufen.

4.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 114 Abs. 1 Satz 1 BDO.