I.

Der Kläger wendet sich gegen eine drohende Vollstreckung wegen der Gewerbesteuerschuld 1972 und 1973, welche die Beklagte durch die unanfechtbar gewordenen Bescheide vom 14. März 1975 und 15. Juli 1975 festgesetzt hat. Nach Darstellung der Beklagten erneuerte sie ihre in den beiden Bescheiden enthaltenen Zahlungsaufforderungen mit Mahnschreiben vom 19. Dezember 1975, 17. Dezember 1976, 11. Dezember 1980 und 15. November 1984. Zahlungen wurden vom Kläger nicht geleistet.

Einen Antrag des Klägers vom 3. Oktober 1985, ihm die Gewerbesteuer zu stunden, lehnte die Beklagte ab. Zur Begründung seiner nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht: Die Gewerbesteuer 1972 und 1973 sei sechs Jahre lang nicht angemahnt worden. Er sei deshalb davon ausgegangen, sie sei nicht mehr zu zahlen. Es sei Verjährung eingetreten. Die Beklagte könne nicht nachweisen, daß die Mahnungen an seine Adresse gesandt worden seien.

Durch Gerichtsbescheid vom 5. Mai 1987 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Der Berufung des Klägers mit dem Hauptantrag festzustellen, daß die Beklagte nicht berechtigt sei, aus den Gewerbesteuerbescheiden vom 14. März 1975 und 15. Juli 1975 gegen ihn zu vollstrecken, hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 26. April 1988 mit im wesentlichen folgender Begründung stattgegeben:

Der Feststellungsantrag sei zulässig. Die Voraussetzungen des § 43 VwGO seien gegeben. Der Kläger begehre die Feststellung des Nichtbestehens eines konkreten Rechtsverhältnisses, nämlich die Feststellung, daß die Beklagte nicht berechtigt sei, aus den Bescheiden vom 14. März 1975 und 15. Juli 1975 gegen ihn zu vollstrecken. Daran habe er ein berechtigtes Interesse, da ihm Vollstreckungsmaßnahmen drohten. Dieses Interesse rechtfertige die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes.

Der Feststellungsantrag sei auch begründet. Die Zahlungsansprüche der Beklagten seien verjährt. Es könne offenbleiben, ob die Mahnungen und Zahlungsaufforderungen der Beklagten vom 19. Dezember 1975 und 17. Dezember 1976 dem Kläger zugegangen und geeignet gewesen seien, die Wirkung einer Verjährungsunterbrechung herbeizuführen. Denn selbst wenn dies zu bejahen sein sollte und deshalb mit Ablauf der Jahre 1975 und 1976 jeweils eine fünfjährige Verjährungsfrist neu zu laufen begonnen habe, sei die Zahlungsverjährung zum 31. Dezember 1981 eingetreten. Denn die schriftliche Mahnung mit Zahlungsaufforderung der Beklagten vom 11. Dezember 1980 - ihre Bekanntgabe an den Kläger unterstellt - habe nicht zu einer weiteren Unterbrechung der Zahlungsverjährung gemäß § 231 Abs. 1 AO führen können. Eine Zahlungsaufforderung unterbreche nach dieser Bestimmung die Verjährung nur dann, wenn sie von der sachlich zuständigen Behörde erlassen worden sei. Daran fehle es hier. Die Beklagte sei bis zu der mit Wirkung vom 1. Januar 1981 erfolgten Einfügung des Absatzes 1 a in § 6 KAG durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes und des Gesetzes über die Hundesteuer vom 27. Oktober 1981 nicht für die Erhebung der Gewerbesteuer zuständig und deshalb nicht in der Lage gewesen, wirksame Unterbrechenshandlungen im Sinne des § 231 Abs. 1 AO vorzunehmen.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision der Beklagten, mit der sie die Verletzung von Bundesrecht rügt.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision der Beklagten hat keinen Erfolg. Die angefochtene Entscheidung entspricht der Rechtslage.

1.

Zu Recht hat das Berufungsgericht den Feststellungsantrag des Klägers als zulässig angesehen.

Die Voraussetzungen des § 43 VwGO für die Zulässigkeit der Feststellungsklage sind gegeben. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO liegt vor, weil die Anwendung einer Rechtsnorm - nämlich des § 231 Abs. 1 AO - auf einen bestimmten überschaubaren Sachverhalt streitig ist (vgl. Urteil vom 26. Juni 1974 - BVerwG VII C 36.72 - BVerwGE 45, 224 <226> m.weit.Nachw.). Auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung läßt sich nicht in Abrede stellen. Zwar nimmt der Kläger mit seiner Klage vorbeugenden Rechtsschutz in Anspruch. Doch ist eine vorbeugende Feststellungsklage zulässig, wenn der Betroffene nicht zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtschutz verwiesen werden kann (vgl. u.a. Urteil vom 7. Mai 1987 - BVerwG 3 C 53.85 - BVerwGE 77, 207 <212> m.weit.Nachw.). Ein solcher Fall ist auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hier gegeben. Danach kann es dem Kläger schon mit Rücksicht auf die davon ausgehende diskriminierende Wirkung nicht zugemutet werden, zunächst die nach § 12 LVwVG sofort vollziehbaren Vollstreckungsakte über sich ergehen zu lassen und sich erst nachträglich gegen diese mit den Rechtsbehelfen des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO und Anfechtungsklagen zur Wehr zu setzen.

§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht entgegen. Auf eine Klage auf Verpflichtung der Beklagten zur Aufhebung der unanfechtbar gewordenen Gewerbesteuerbescheide kann der Kläger nicht verwiesen werden, weil eine solche Klage nicht zu einem für ihn gleichwertigen Rechtsschutz führen würde. Ob der Kläger sein Interesse auch durch die Erhebung einer Unterlassungsklage hätte wahrnehmen können, mag dahinstehen. Auf diese Möglichkeit könnte er jedenfalls nicht verwiesen werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urteile vom 27. Oktober 1970 - BVerwG VI C 8.69 - BVerwGE 36, 179 <181 f.> und vom 8. September 1972 - BVerwG IV C 17.71 - BVerwGE 40, 323 <328>) greift die in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO angeordnete Subsidiarität der Feststellungsklage nur dort ein, wo ohne sie die für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Sonderregeln unterlaufen würden. Das trifft für die Unterlassungsklage nicht zu, weil derartige Sonderregeln für sie nicht bestehen.

2.

Das Berufungsgericht hat erkannt, der Feststellungsantrag sei auch begründet. Die mit Bescheiden vom 14. März 1975 und 15. Juli 1975 festgesetzte Gewerbesteuer 1972 und 1973 sei mit Ablauf des 31. Dezember 1981 verjährt; die entsprechenden Ansprüche seien mit der Folge erloschen, daß die Beklagte eine Erfüllung aus den genannten Bescheiden nicht mehr verlangen und mithin aus ihnen nicht mehr vollstrecken dürfe. Auch dem ist beizupflichten.

Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, für den Fall, daß die schriftlichen Mahnungen mit Zahlungsaufforderungen der Beklagten vom 19. Dezember 1975 und 17. Dezember 1976 dem Kläger zugegangen und geeignet gewesen sein sollten, nach Maßgabe der gemäß Art. 97 § 14 Abs. 2 Satz 1 des Einführungsgesetzes zur Abgabenordnung (EGAO 1977) vom 14. Dezember 1976 (BGBl. I S. 3314) insoweit anwendbaren Vorschriften der §§ 143 ff. der Reichsabgabenordnung in ihrer Fassung durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung der Reichsabgabenordnung und anderer Gesetze vom 15. September 1965 (BGBl. I S. 1356) - RAO n.F. - die bis dahin jeweils laufende Verjährungsfrist zu unterbrechen, habe jeweils mit Ablauf des 31. Dezember, zuletzt also mit Ablauf des 31. Dezember 1976, eine neue fünfjährige Verjährungsfrist zu laufen begonnen. Diese letzte Verjährungsfrist sei am 31. Dezember 1981 abgelaufen, sofern sie nicht ihrerseits durch die schriftliche Mahnung mit Zahlungsaufforderung der Beklagten vom 11. Dezember 1980 wiederum unterbrochen worden sein sollte. Das alles begegnet auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts keinen Bedenken.

Vor diesem Hintergrund hat das Berufungsgericht entschieden, gemäß der nach Art. 97 § 14 Abs. 2 Satz 2 EGAO maßgeblichen Vorschrift des § 231 Abs. 1 Satz 1 AO habe die Mahnung mit Zahlungsaufforderung der Beklagten vom 11. Dezember 1980 eine Verjährungsunterbrechung nicht bewirkt. Die Beklagte sei mit Blick auf die Gewerbesteuer für Unterbrechungshandlungen seinerzeit sachlich nicht zuständig gewesen. Handlungen sachlich unzuständiger Behörden aber seien nicht geeignet, eine Verjährungsunterbrechung nach § 231 Abs. 1 Satz 1 AO zu bewirken. Das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

Bis zu der mit Wirkung vom 1. Januar 1981 erfolgten Einfügung des Absatzes 1 a in § 6 KAG durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes und des Gesetzes über die Hundesteuer vom 27. Oktober 1981 (GBl. S. 518) hat den Gemeinden in Baden-Württemberg und damit auch der Beklagten nicht nur die Zuständigkeit für die Festsetzung der Realsteuern einschließlich der Gewerbesteuer (vgl. dazu Urteil vom 29. September 1982 - BVerwG 8 C 138.81 - BVerwGE 66, 178 <180 ff.>), sondern auch die Zuständigkeit für den Erlaß von schriftlichen Zahlungsaufforderungen gefehlt. Gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG steht zwar das Aufkommen der Realsteuern den Gemeinden zu. Dessenungeachtet bestimmt jedoch Art. 108 Abs. 2 Satz 1 GG, daß auch diese Steuern - vorbehaltlich einer Übertragung der Verwaltung auf die Gemeinden gemäß Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG - von den Landesfinanzbehörden verwaltet werden. Der Begriff der Verwaltung in diesem Sinne beschränkt sich nicht auf den Erlaß von Steuerbescheiden, sondern umfaßt alle Maßnahmen im Rahmen eines Steuerschuldverhältnisses.

Entgegen der Auffassung der Beklagten sind Handlungen einer sachlich unzuständigen Behörde nicht geeignet, eine Unterbrechung der Verjährung nach § 231 Abs. 1 Satz 1 AO zu bewirken. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Schon die Bedeutung, die einer Verjährungsunterbrechung mit Blick auf das anderenfalls eintretende Erlöschen des Steueranspruchs (vgl. § 232 AO) zukommt, legt die Annahme nahe, § 231 Abs. 1 Satz 1 AO mache die Unterbrechung der Verjährung von der Handlung einer sachlich zuständigen Stelle abhängig. Dies wird bestätigt durch die Interessenlage. Der Gesetzgeber hat namentlich im Interesse der Steuerschuldner das im verfassungsrechtlichen Grundsatz des Rechtsfriedens verankerte Institut der Verjährung in die Abgabenordnung aufgenommen und die Verjährung - anders als insbesondere im Zivilrecht (vgl. § 222 BGB) - als Erlöschenstatbestand ausgestaltet. Diesem Interesse widerspräche es, wenn eine (jede) sachlich unzuständige Stelle zu Lasten des Steuerschuldners eine Verjährungsunterbrechung bewirken könnte, und zwar durch Handlungen, die teilweise nicht einmal formal Verwaltungsakte, sondern schlichte (öffentlich-rechtliche) Willenserklärungen sind, und die - soweit das zutrifft - keinem Rechtsmittel unterliegen und daher vom Steuerschuldner nicht abgewehrt werden können.

Der Gesetzgeber mag allerdings - in welchen Grenzen auch immer - ungehindert sein anzuordnen, daß auch (gewisse) Handlungen unzuständiger Stellen Rechtswirkungen sollen entfalten können. Es fehlt jedoch an Anhaltspunkten, um die Annahme zu rechtfertigen, der Gesetzgeber habe in § 231 Abs. 1 Satz 1 AO eine derartige Anordnung getroffen. Weder diese Vorschrift selbst noch ihre Entstehungsgeschichte, oder genauer: die Entstehungsgeschichte des ihr vorangegangenen, im Wortlaut nahezu übereinstimmenden § 147 Abs. 1 RAO n.F., geben dafür etwas her.

Richtig ist, daß § 147 Abs. 1 der Reichsabgabenordnung in seiner bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 15. September 1965 geltenden Fassung - RAO a.F. - ausdrücklich auf das "zuständige" Finanzamt abstellte und die Entscheidungen des Reichsfinanzhofs und des Bundesfinanzhofs, nach denen eine Unterbrechung der Verjährung lediglich durch Handlungen der sachlich zuständigen Stelle bewirkt werden können, zu § 147 Abs. 1 RAO a.F. ergangen sind (vgl. RFH, Urteil vom 22. August 1934 - VI A 541/34 - RStBl. 1934, S. 1101 <1102>; BFH, Urteile vom 26. Januar 1966 - II 109/63 - BStBl. 1966 III, S. 493, vom 5. Mai 1976 - I R 119/74 - BStBl. 1976 II, S. 604 und vom 17. Dezember 1976 - III R 37/75 - BFHE 121, 151 <152>). Richtig ist ferner, daß § 147 Abs. 1 RAO n.F. (wie § 231 Abs. 1 Satz 1 AO) das Wort "zuständig" nicht mehr enthält. Daraus läßt sich jedoch nicht schließen, daß der Gesetzgeber durch den Verzicht auf das Wort "zuständig" in § 147 Abs. 1 RAO n.F. eine Änderung der Rechtslage dahin hat begründen wollen, daß nunmehr auch Handlungen einer sachlich unzuständigen Stelle eine Verjährungsunterbrechung sollten bewirken können. Denn abgesehen davon, daß sich - jedenfalls dem Wortlaut nach - der Zusatz "zuständig" in § 147 Abs. 1 RAO a.F. ohnehin nur auf bestimmte Handlungen "zur Feststellung des Anspruchs oder des Verpflichteten" bezog, hätte es, wenn der Gesetzgeber eine derartige Änderung der durch die ständige Rechtsprechung der obersten Finanzgerichte geprägten Rechtslage hätte vornehmen wollen, nahegelegen, dies zumindest in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck zu bringen. Die Gesetzesmaterialien enthalten keinen Hinweis, der in diese Richtung deutete (vgl. Amtliche Begründung in BT-Drucks. IV/2442, S. 11 ff., und Schriftlicher Bericht des Finanzausschusses in BT-Drucks. IV/3593, S. 6).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.