Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 06.09.1990, Az.: BVerwG 1 WB 109/89

I

Der Antragsteller ist Amtschef des Amtes für ... in B.. Am 8. Dezember 1988 gab der Generalinspekteur der Bundeswehr (GenInsp) den vom Führungsstab der Streitkräfte im Bundesministerium der Verteidigung erarbeiteten "Leitfaden zur Sicherheitspolitik und Militärstrategie als Allgemeinen Umdruck Nr. 310 - Frieden in Freiheit" ("Leitfaden") heraus. Dieser enthält "Darstellungen und Bewertungen" aus der Sicht des Bundesministers der Verteidigung (BMVg) zu den ethischen Grundlagen der Verteidigung, zur Sicherheitspolitik und Militärstrategie, zur Bedrohung sowie zu Planungen der Bundeswehr für die 90er Jahre. Der "Leitfaden" enthält neben weiterführenden Literaturhinweisen die Positionen der im Bundestag vertretenen Parteien einschließlich der SPD und der Grünen zu sicherheitspolitischen Fragen.

Nach den Vorbemerkungen soll der "Leitfaden" dienen als

"Information für Kommandeure über den aktuellen Stand der in der Öffentlichkeit geführten sicherheitspolitischen und militärstrategischen Diskussion,

Grundlage der Argumentation für hauptamtliche bzw. in Nebenfunktion eingesetzte Soldaten im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit,

Hilfsmittel für die politische Bildungsarbeit in Verbänden und Einheiten".

Mit Schreiben vom 20. Februar 1989 wandte sich der Antragsteller an den GenInsp und führte aus, daß der "Leitfaden" in seinen wertenden Teilen nahezu ausschließlich die "bestimmte politische Richtung" der Koalitionsparteien wiedergebe. Die Aufforderung des GenInsp an die Soldaten der Bundeswehr, die Aussagen des "Leitfadens" zur Grundlage der Argumentation auch im Dienst zu machen, beinhalte einen Verstoß gegen die Pflicht aus § 15 SG, sich im Dienst nicht zugunsten einer "bestimmten politischen Richtung" zu betätigen. Auch werde gegen § 33 SG verstoßen, weil "der für den Unterricht verantwortliche Vorgesetzte ... die Behandlung politischer Fragen nicht auf die Darlegung einer einseitigen Meinung beschränken darf". Schließlich werde mit dem "Leitfaden" die Kameradschaftspflicht verletzt, weil dieser nicht hinreichend Rücksicht auf die Achtung vor fremden Anschauungen nehme. Er bitte deshalb, daß die einseitigen Bewertungen des "Leitfadens" zurückgezogen werden.

Der GenInsp ließ das Schreiben des Antragstellers am 24. Februar 1989 dem Amtschef Streitkräfteamt (SKA) mit der Aufforderung zuleiten, daß die Einhaltung des Dienstweges sicherzustellen sei. Unter dem 5. April 1989 reichte der Amtschef SKA dem Antragsteller sein Schreiben mit dem Hinweis zurück, daß der "Leitfaden" nach seiner Bewertung keinen rechtlichen Bedenken unterliege. Er bitte deshalb den Antragsteller, seinen Standpunkt nochmals zu überdenken. Für den Fall, daß er erneut vorstellig werden wolle, habe er sich auf dem Dienstweg an den BMVg - Fü S I 3 - zu wenden.

Mit Schreiben vom 10. April 1989 legte der Antragsteller daraufhin beim damaligen BMVg, Professor Dr. Scholz, Beschwerde ein, weil er durch diesen Erlaß, der eindeutig Weisungscharakter habe, aufgefordert werde, gegenüber Untergebenen einseitig die "bestimmte politische Richtung" von Parteien zu vertreten. Dadurch verstoße der GenInsp gegen § 15 Abs. 4 und § 33 SG, und er fordere ihn zudem auf, dasselbe zu tun.

Auf den Hinweis des BMVg - P II 5 - vom 8. Mai 1989, daß der Rechtsbehelf sich unmittelbar gegen den BMVg richte, womit die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gegeben sei, erklärte der Antragsteller mit Schreiben vom 16. Mai 1989, daß er eine gerichtliche Entscheidung wünsche.

Der BMVg hat diesen Antrag mit seiner Stellungnahme vom 22. August 1989 dem Senat vorgelegt.

Zur Begründung seines Antrags trägt der Antragsteller im wesentlichen folgendes vor:

Der vom GenInsp unter dem 8. Dezember 1988 herausgegebene "Leitfaden" habe eindeutig Weisungscharakter, weil die Untergebenen damit aufgefordert würden, einseitig die politische Richtung von Parteien zu vertreten. Mit dem Erlaß dieses "Leitfadens" verstoße der GenInsp gegen die §§ 12, 15 Abs. 4 und § 33 SG. Im Vorwort werde er - der Antragsteller - dazu aufgefordert, dasselbe zu tun. Dadurch werde er in seinen Rechten verletzt. Nach § 12 SG werde von Soldaten unter anderem Rücksicht auf und Achtung vor fremden Anschauungen verlangt. Diese Achtung fremder Anschauungen werde aber verletzt, wenn Soldaten vorgehalten werde, ihre politische Anschauung sei falsch. Soldaten, die eine andere Auffassung verträten, würden durch die von der Führungsspitze der Streitkräfte als richtig verkündete Meinung in die Enge gedrängt. Mit dem "Leitfaden" sehe er auch die für alle Soldaten geltende Verpflichtung zur parteipolitischen Neutralität bei Ausbildung, Erziehung und Durchführung des staatsbürgerlichen Unterrichts gegenüber unterstellten Soldaten verletzt. Die Festlegung der militärischen Bundeswehrführung auf eine "richtige" Bewertung in der Sicherheitspolitik könne nur dazu führen, daß die Soldaten alle vier Jahre mit nahezu gegensätzlichen Aussagen konfrontiert würden. Das Recht der Bundesregierung, ihre Politik auch in den Streitkräften zu verdeutlichen, habe er nie bestritten. Der GenInsp, der unter dem Briefkopf des Führungsstabes der Streitkräfte unterzeichnet habe, gehöre aber nicht zur Regierung. Er sei Soldat der Bundeswehr und damit der Exekutive zuzurechnen. Als Soldat sei er dem Soldatengesetz unterworfen. In § 15 Abs. 4 SG werde nicht zwischen der "bestimmten politischen Richtung" von Regierungsparteien, für die sich der Soldat im Dienst betätigen dürfe, und den Oppositionsparteien, bei denen dies unzulässig wäre, unterschieden. Der "Leitfaden", anders als ein Weißbuch, sei keine Schrift der Regierung, sondern ein Erlaß des GenInsp. Nicht stichhaltig sei die Argumentation, der "Leitfaden" sei durch die Beiträge von SPD und Grünen genügend ausgewogen. Deren Beiträge blieben unkommentiert, während sich der GenInsp die bestimmte politische Richtung der Regierungsparteien zueigen mache und für diese eintrete.

Der BMVg bittet,

den Antrag zurückzuweisen.

Der Antrag sei unzulässig.

Dies ergebe sich schon daraus, daß der Antragsteller durch den "Leitfaden" nicht beschwert sei. Es sei nicht nachvollziehbar, wie der - lediglich referierende - Inhalt des Leitfadens, der dem Antragsteller im Rahmen seiner Eigenschaft als Amtsträger zur Verfügung gestellt werde und mit dem er in dieser Eigenschaft umzugehen habe, den Antragsteller in seiner persönlichen Rechtssphäre beeinträchtigen könnte. Dem militärischen Vorgesetzten sei bei der Umsetzung des "Leitfadens" eine derart weite Gestaltungsfreiheit eingeräumt, daß von der Möglichkeit der Beeinträchtigung der Rechtssphäre des Antragstellers oder gar der Verletzung eines seiner subjektiven Rechte keine Rede sein könne.

Die Unzulässigkeit des Antrags ergebe sich auch unter dem Aspekt, daß der "Leitfaden" keine Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 3 WBO darstelle. Dem Begleitschreiben des GenInsp sei kein regelnder oder gar eingreifender Inhalt zu entnehmen. Dasselbe gelte für die "Vorbemerkung" des BMVg - Fü S I 3 -, wonach der "Leitfaden" zur Information der Kommandeure, als Argumentationsgrundlage in der Öffentlichkeitsarbeit und als Hilfsmittel in der politischen Bildungsarbeit gedacht sei. Erst recht fehle dem "Leitfaden" selbst jeder Maßnahmecharakter, da er sich auf Darstellungen beschränke. Im übrigen wende sich der "Leitfaden" an den Antragsteller lediglich in seiner Eigenschaft als Amtschef und damit als nachgeordnete Dienststelle, nicht aber an ihn als Individualperson. Selbst wenn aber der "Leitfaden" mit regelndem oder eingreifendem Charakter erlassen worden wäre, würde er nach ständiger Rechtsprechung zulässigerweise nicht angefochten werden können, da Weisungen an nachgeordnete Dienststellen überhaupt nur dann einer gerichtlichen Kontrolle unterlägen, wenn beim Vollzug kein Entscheidungsspielraum verbliebe und die Anordnung zugleich unmittelbare Wirkung gegenüber dem einzelnen Soldaten entfalte.

Letztlich dürfte sich die Unzulässigkeit des Antrags auch daraus ergeben, daß der Antragsteller die Antragsfrist versäumt habe. Der "Leitfaden" sei dem Antragsteller spätestens seit 20. Februar 1989 bekannt, wie aus seinem Schreiben vom selben Tag an den GenInsp hervorgehe. Die nach § 17 Abs. 4 Satz 1 WBO zu beachtende Zwei-Wochen-Frist zur Einlegung eines gegen den "Leitfaden" gerichteten Antrags auf gerichtliche Entscheidung habe folglich mit Ablauf des 6. März 1989 geendet.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Die Beiakte des BMVg - P II 5 - 245/89 - sowie der "Leitfaden" haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.

II

Bei sachdienlicher Auslegung seines Antrags auf gerichtliche Entscheidung begehrt der Antragsteller die Verpflichtung des BMVg, den vom GenInsp am 8. Dezember 1988 herausgegebenen "Leitfaden" zurückzuziehen.

Durch die Versetzung des Antragstellers in den einstweiligen Ruhestand (§ 50 Abs. 1 SG) hat sich das Verfahren in der Hauptsache noch nicht erledigt, da diese Entscheidung noch nicht unanfechtbar ist.

Der Antrag ist unzulässig.

Nach § 17 Abs. 1 WBO kann der Soldat die Wehrdienstgerichte anrufen, wenn seine Beschwerde eine Verletzung seiner Rechte oder eine Verletzung von Vorgesetztenpflichten ihm gegenüber zum Gegenstand hat, die im Zweiten Unterabschnitt des Ersten Abschnitts des Soldatengesetzes mit Ausnahme der §§ 24, 25, 30 und 31 geregelt sind. Daraus folgt, daß der Soldat nur solche Maßnahmen oder Unterlassungen (§ 17 Abs. 3 WBO) seiner militärischen Vorgesetzten einer gerichtlichen Prüfung unterziehen lassen kann, die unmittelbar gegen ihn gerichtet sind oder die - obwohl an andere Soldaten gerichtet - in Form einer Rechtsverletzung und eines Pflichtenverstoßes in seine Rechtssphäre hineinwirken (BVerwGE 53, 106, 108 [BVerwG 20.11.1975 - I WB 104/73] m.w.N.).

An diesen Voraussetzungen fehlt es hier.

Nach den Vorbemerkungen zum "Leitfaden" handelt es sich lediglich um ein zentrales, internes Informationsmaterial der Streitkräfte der Bundeswehr zur Sicherheitspolitik und Militärstrategie, das "Darstellungen und Bewertungen" aus der Sicht des BMVg zu den ethischen Grundlagen der Verteidigung, zur Sicherheitspolitik und Militärstrategie, zur Bedrohung sowie zu Planungen der Bundeswehr für die 90er Jahre enthält. Der "Leitfaden" soll nach den Vorbemerkungen

"Information für Kommandeure über den aktuellen Stand der in der Öffentlichkeit geführten sicherheitspolitischen und militärstrategischen Diskussion,

Grundlage der Argumentation für hauptamtliche bzw. in Nebenfunktion eingesetzte Soldaten im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit und

Hilfsmittel für die politische Bildungsarbeit in Verbänden und Einheiten"

dienen. Schon von dieser Zweckbestimmung her ist es auszuschließen, daß es sich bei dem "Leitfaden" um eine Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 3 WBO handelt, die die Rechtssphäre des einzelnen Soldaten berühren könnte. Dieser "Leitfaden" ist ein reines Informationsmaterial, das als solches vom Grundsatz her auch dann den einzelnen Soldaten nicht in seiner Rechtssphäre tangieren kann, wenn er verpflichtet wäre, dieses Material dienstlich zu verwenden. Mit den in diesem "Leitfaden" erfolgten Aussagen zur Sicherheitspolitik und Militärstrategie werden Rechte des einzelnen Soldaten nicht verletzt, da der BMVg lediglich die von der Bundesregierung und von ihm vertretene Verteidigungskonzeption sachlich bewertet. Hierauf hat der Soldat als Staatsbürger, der nach § 7 SG verpflichtet ist, der Bundesrepublik treu zu dienen, sogar einen Anspruch. Er muß wissen, warum der BMVg eine verteidigungspolitische Konzeption vertritt und welches die Gründe sind, die zu dieser Entscheidung geführt haben (vgl. BVerwGE 43, 162 f.). Zwar hat der Senat in seinem Beschluß vom 17. Dezember 1975 - 1 WB 112/74 - = BVerwGE 53, 111 es nicht schlechthin ausgeschlossen, daß auch Informationsmaterial dann einer gerichtlichen Kontrolle unterworfen werden könnte, wenn damit gezielt gegenüber dem einzelnen Soldaten einseitiger politischer Einfluß genommen werden soll und darin dann möglicherweise ein Verstoß gegen § 15 Abs. 4 SG gesehen werden könnte. Insbesondere wird der BMVg seine eigene rein politische Meinung dem Soldaten niemals in apodiktischer Form "aufdrängen" dürfen. So liegen die Dinge hier jedoch nicht. Eine solche nach § 17 Abs. 3 WBO rügbare einseitige politische Einflußnahme liegt nach der Rechtsprechung des Senats nämlich nur dann vor - und könnte folglich einer gerichtlichen Kontrolle unterworfen werden -, wenn für den durchschnittlichen Betrachter bei objektiver Würdigung erkennbar wird, daß der Soldat durch diese Information für oder gegen eine politische Meinung eingenommen werden soll. Eine solche unter Umständen unzulässige Einflußnahme scheidet vorliegend allein schon deshalb aus, weil es sich bei dem vom Antragsteller beanstandeten "Leitfaden" um eine - wie bereits ausgeführt - rein sachliche Bewertung der vom BMVg - und damit von der Bundesregierung - vertretenen Sicherheitspolitik und Militärstrategie handelt. Daß derartige "Darstellungen und Bewertungen" auf der Basis der vom BMVg als richtig eingestuften Sicherheitspolitik und Militärstrategie erfolgen und nicht etwa auf der Grundlage abweichender politischer Überzeugungen erstellt werden, dürfte jedem objektiv urteilenden Betrachter deutlich werden. Der "Leitfaden" erschöpft sich in der Darstellung des Meinungsstreits zur Sicherheitspolitik und zur Militärstrategie und "bewertet" diesen Meinungsstreit aus der Sicht des BMVg. Diese "Bewertung", an die keinerlei rechtliche Auswirkung geknüpft ist, bleibt im Rahmen einer sachlich gehaltenen Meinungsäußerung und ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 13, 123, 125 f. [BVerfG 18.07.1961 - 2 BvE 1/61][BVerfG 18.07.1961 - 2 BvE 1/61];  40, 287, 293 [BVerfG 29.10.1975 - 2 BvE 1/75];  57, 1, 8 f. [BVerfG 25.03.1981 - 2 BvE 1/79]). Eine solche Meinungsäußerung muß daher auch von einem Soldaten hingenommen werden, der diesen "Bewertungen" in der Sache nicht zustimmt. Der Antragsteller wäre, soweit dies für ihn überhaupt in Betracht kommt, nicht gehindert, in der Behandlung der aufgeworfenen Fragen auch Ansichten zu erörtern, die von den "Bewertungen" des BMVg abweichen (vgl. hierzu auch BVerwGE 43, 162, 165) [BVerwG 22.12.1970 - I WB 115/70].

Wenn darüber hinaus der BMVg in diesem "Leitfaden" auch noch allen politisch in der Verantwortung stehenden Parteien Gelegenheit gegeben hat, ihre Meinung zu den aufgeworfenen Fragen darzulegen, so kann nicht gesagt werden, daß mit diesem "Leitfaden" dem einzelnen Soldaten und damit auch dem Antragsteller eine einseitige politische Meinung aufgezwungen werden soll.

Da der "Leitfaden" nur als "Hilfsmittel für die politische Bildungsarbeit in Verbänden und Einheiten" dienen soll, ist auch nicht erkennbar, wie aus der Verwendung dieses "Leitfadens" ein Verstoß gegen § 33 SG sich ergeben könnte. Schon die ausdrückliche Bezeichnung des "Leitfadens" als "Hilfsmittel" beinhaltet, daß sich Soldaten bei der Gestaltung staatsbürgerlichen oder völkerrechtlichen Unterrichts nicht auf dieses Material beschränken müssen, sondern auch anderes Material verwenden können.

Unzutreffend ist auch die Behauptung des Antragstellers, mit der Verpflichtung zur Verwendung des "Leitfadens" könnte auch gegen § 12 SG verstoßen werden. Weder nach dem Verwendungszweck des "Leitfadens" noch nach seinem Inhalt lassen sich Ansatzpunkte dafür erkennen, der "Leitfaden" zwinge dazu, fremde Anschauungen zu mißachten, also etwa vom "Leitfaden" abweichende sicherheitspolitische und militärstrategische Überlegungen von Soldaten, die anderer politischer Anschauung sind, nicht zu tolerieren. In seiner Argumentation übersieht der Antragsteller ganz offensichtlich, daß auch der BMVg durch das Grundgesetz nicht gehindert ist, in "Darstellungen und Bewertungen" von sicherheitspolitischen und militärstrategischen Fragen sich an seine politischen Vorgaben zu halten. In der Tatsache, daß der BMVg in einem solchen "Leitfaden" auf der Grundlage der von ihm als richtig eingestuften Politik seine "Bewertungen und Darstellungen" vorlegt, kann keinesfalls eine Mißachtung anderer Meinungen gesehen werden.

Ist sonach der vom Antragsteller beanstandete "Leitfaden" nicht als eine Maßnahme im Sinne des § 17 Abs. 3 WBO zu bewerten, war der Antrag als unzulässig zurückzuweisen.

Der Senat hat davon abgesehen, dem Antragsteller die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.