Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.07.1989, Az.: BVerwG 5 C 64.84

I.

Die Klägerin, eine Konsumgenossenschaft mit zahlreichen Filialbetrieben, bestreitet der beklagten Hauptfürsorgestelle das Recht, für das Jahr 1975 bei der Berechnung der Ausgleichsabgabe für die Nichtbeschäftigung Schwerbehinderter die Summe der Arbeitsplätze aller Filialbetriebe zugrunde zu legen. Sie ist der Ansicht, die Zahl der Pflichtplätze für Schwerbehinderte müsse - wie früher in § 6 Abs. 2 SchwbG 1961 ausdrücklich geregelt - auch nach Inkrafttreten des Schwerbehindertengesetzes 1974 für jeden einzelnen Filialbetrieb gesondert nach der Zahl der dort vorhandenen Arbeitsplätze ermittelt werden. Bei Anwendung dieser Berechnungsmethode würde sie nur eine Ausgleichsabgabe von 4.500 DM schulden, da nur in drei Filialbetrieben die eine Beschäftigungspflicht auslösende Zahl von 16 Arbeitsplätzen erreicht würde.

Widerspruch und Klage gegen den auf 38.400 DM lautenden Ausgleichsabgabenbescheid 1975 (erlassen am 2. Mai 1977) blieben erfolglos. Die Berufung hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 20. September 1984 zurückgewiesen. Er hat im wesentlichen ausgeführt: Anders als nach den §§ 3, 6 Abs. 2, 9 SchwbG 1961 träfen nach den §§ 4, 8 SchwbG 1974 Beschäftigungs- und Abgabepflicht den Arbeitgeber, nicht den Betrieb, so daß alle Arbeitsplätze, über die ein Arbeitgeber verfüge, für die Bestimmung seiner Pflichten zusammengerechnet werden müßten. Die Wiedereinführung dieses Zusammenfassungsprinzips sei auch erklärtes Ziel des Regierungsentwurfs gewesen; es habe sich im Gesetzgebungsverfahren ohne Diskussion durchgesetzt. Darauf, daß der Arbeitgeber die Aufzeichnungs- und Anzeigepflichten des § 10 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 2 SchwbG 1974 gesondert für jeden Betrieb zu erfüllen habe, könne sich die Klägerin als Beleg für ihre Gegenmeinung nicht berufen; denn dies sei vom Gesetzgeber angeordnet worden, um den betriebsinternen Organen, die bei der Durchführung des Schwerbehindertengesetzes mitzuwirken hätten, die notwendigen Informationsquellen zur Verfügung zu stellen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie ihr Klageziel - Aufhebung des Bescheids, soweit die festgesetzte Ausgleichsabgabe den Betrag von 4.500 DM übersteigt - weiter verfolgt. Sie rügt die unrichtige Anwendung der §§ 4, 6, 7, 8 und 10 SchwbG 1974. Daß bei der Berechnung der vom Arbeitgeber zu entrichtenden Ausgleichsabgabe nur auf die Zahl der Arbeitsplätze im jeweiligen Betrieb abzustellen sei, ergebe sich nicht nur aus § 10 Abs. 1 und 2 SchwbG 1974, sondern auch im Gegenschluß aus § 7 Abs. 2 und 3. Der Hinweis des Berufungsgerichts auf eine angebliche Zweckbestimmung des § 10 Abs. 2 SchwbG 1974 zugunsten der betrieblichen Organe liege neben der Sache; denn deren Information stelle bereits die in § 10 Abs. 1 SchwbG 1974 niedergelegte Pflicht zur Führung eines Verzeichnisses sicher. Aus der Entstehungsgeschichte folge für die vom Berufungsgericht vertretene Rechtsansicht nichts. Dort sei nur von einer Zusammenfassung der Arbeitsplätze eines Arbeitsgebers als Methode der Verwaltungsvereinfachung geredet worden, nicht aber von einer materiellen Zusammenveranlagung. Eine solche bewirke - wie der Fall der Klägerin mit Deutlichkeit zeige - eine erhebliche Pflichtplatzerhöhung. Daß diese vom Gesetzgeber gewollt worden wäre, sei an keiner Stelle in den Entstehungsmaterialien zum Ausdruck gekommen.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht macht sich ebenfalls die vom Berufungsgericht vertretene Rechtsauffassung zu eigen.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision der Klägerin, über die der Senat nach § 141 in Verbindung mit § 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist nicht begründet, so daß sie zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO). Die Annahme des Berufungsgerichts, der Beklagte habe in dem angefochtenen Bescheid vom 2. Mai 1977 die Ausgleichsabgabe nach § 8 des Gesetzes zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Schwerbehindertengesetz - SchwbG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. April 1974 (BGBl. I S. 1005) - SchwbG 1974 - für das Kalenderjahr 1975 zutreffend gemäß § 4 Abs. 1 SchwbG 1974 unter Zusammenfassung aller Filialbetriebe und der dort vorhandenen Arbeitsplätze errechnet, verletzt Bundesrecht nicht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der Senat hat diese Auslegung des § 4 Abs. 1 SchwbG 1974 bereits in seinem Urteil vom 20. Oktober 1987 - BVerwG 5 C 42.86 - (Buchholz 436.61 § 7 SchwbG Nr. 1) unter Hinweis auf die Gesetzesmaterialien als zutreffend bezeichnet. Die im vorliegenden Revisionsverfahren vorgetragenen Argumente geben keinen Anlaß, von dieser Auffassung abzuweichen.

Seit der Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts durch das Gesetz vom 24. April 1974 (BGBl. I S. 981), das der Bekanntmachung der Neufassung des Schwerbehindertengesetzes 1974 zugrunde liegt, ist das von der Klägerin propagierte Aufteilungs- oder Trennungsprinzip für die Pflichtplatzberechnung bei mehreren Betrieben desselben Arbeitgebers nicht mehr geltendes Recht. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 des Schwerbeschädigtengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. August 1961 (BGBl. I S. 1233) - SchwbG 1961 - war bei mehreren Betrieben desselben Arbeitgebers die Zahl der Pflichtplätze für Schwerbeschädigte für jeden Betrieb (§ 3 Abs. 1 Buchst. b) gesondert zu berechnen. Das führte dazu, daß den Arbeitgeber eine Beschäftigungspflicht in den Zweig- und Filiaibetrieben, die über nicht mehr als 15 Arbeitsplätze verfügten, grundsätzlich nicht traf. Eine Zusammenfassung der Arbeitsplätze mehrerer oder aller Betriebe desselben Arbeitgebers war allerdings nach dem 2. Halbsatz des § 6 Abs. 2 Satz 1 SchwbG 1961 auf Antrag des Arbeitgebers möglich; die Bundesanstalt hatte ihm im Regelfall zu entsprechen. Diese Zusammenfassung hatte nicht etwa nur verwaltungsverfahrensrechtliche Bedeutung derart, daß der Arbeitgeber seine Anzeigepflichten zusammengefaßt für alle seine Betriebe bei einem Arbeitsamt hätte erfüllen können, sondern war materiell-verwaltungsrechtlicher Natur: Die Arbeitsplätze aller Betriebe waren zusammenzurechnen. Freilich war auch hier durch § 6 Abs. 2 Satz 2 SchwbG 1961 sichergestellt, daß die Beschäftigungspflicht des Arbeitgebers gegenüber dem Trennungsprinzip nicht verschärft wurde; die Arbeitsplätze der Betriebe, deren Zahl nicht mehr als 15 betrug, waren nämlich bei der Berechnung der Zahl der Pflichtplätze nicht mitzuzählen. Dem in § 6 Abs. 2 Satz 1 SchwbG 1961 für die Pflichtplatzberechnung bei mehreren Betrieben desselben Arbeitgebers niedergelegten Trennungsprinzip korrespondierte die Formulierung der Grundnorm über die Beschäftigungspflicht, die diese nicht dem Arbeitgeber, sondern dem Betrieb auferlegte, und zwar dadurch, daß sie diesen - ebenso wie die Verwaltungen der öffentlichen Hand - als Arbeitgeber definierte (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 SchwbG 1961: "Von den Arbeitgebern müssen a) die Verwaltungen ... auf wenigstens 10 vom Hundert, b) die öffentlichen und privaten Betriebe auf wenigstens 6 vom Hundert der Arbeitsplätze Schwerbeschädigte beschäftigen.").

Mit diesem System hat der Gesetzgeber des Jahres 1974 bei der Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts durch das Gesetz vom 24. April 1974 gebrochen. Die Beschäftigungspflicht ist seitdem - wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 20. Oktober 1987 (a.a.O.) dargelegt hat - nicht mehr mit den Begriffen "Betrieb" oder "Verwaltung" verknüpft, sondern mit dem des Arbeitgebers; private Arbeitgeber wie Arbeitgeber der öffentlichen Hand trifft nach § 4 Abs. 1 SchwbG 1974 dann eine Beschäftigungspflicht auf wenigstens 6 v.H. der Arbeitsplätze, wenn sie über mindestens 16 Arbeitsplätze verfügen. Einschränkungen dieser Einsatzgrenze für den Beginn der Beschäftigungspflicht für den Fall, daß der Arbeitgeber über mehrere Betriebe verfügt, existieren nicht und waren auch nicht beabsichtigt; denn die Trennungsprinzipregelung des § 6 Abs. 2 SchwbG 1961 ist durch Art. I Nr. 8 Buchst. b des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts dem Inhalt nach ersatzlos aufgehoben worden. Die Vorschrift, die gesetzestechnisch an ihre Stelle getreten ist, bringt eine Spezialregelung für Saisonbetriebe, die früher in § 6 Abs. 1 Satz 1 der Zweiten Verordnung zur Durchführung des Schwerbeschädigtengesetzes in der Fassung vom 27. Dezember 1955 (BGBl. I S. 894) - 2. VO SchwbG - enthalten war. Aus ihr läßt sich ebensowenig wie aus der nachfolgenden Spezialregelung für Kampagnebetriebe (§ 7 Abs. 3 SchwbG 1974, früher: § 6 Abs. 2 der 2. VO SchwbG) der Schluß ziehen, die Pflichtplatzberechnung habe grundsätzlich vom Einzelbetrieb als Rechenbasis auszugehen. Zwar heißt es in § 7 Abs. 2 SchwbG 1974, daß "in Saisonbetrieben" (zum Begriff vgl. das eingangs zitierte Senatsurteil vom 20. Oktober 1987) der Berechnung der Zahl der Pflichtplätze 85 v.H. der Arbeitsplätze zugrunde zu legen seien; ebenso ordnet § 7 Abs. 3 SchwbG 1974 "bei Kampagnebetrieben" eine Pflichtplatzberechnung auf der Grundlage der mit Stammarbeitern besetzten Arbeitsplätze und 20 v.H. der Kampagnearbeitsplätze an. Beide Vorschriften aber gehen erkennbar vom Regelfall aus, daß ein Arbeitgeber nur einen Betrieb besitzt, und ordnen spezifisch strukturierten Betrieben mit fluktuierender Arbeitnehmerausstattung eine spezielle, ihre Eigenart berücksichtigende Berechnungsart zu. Mit ihr soll aber lediglich festgestellt werden, über wieviel Arbeitsplätze in einem normativen, gleichsam bereinigten Sinne der Spezialbetrieb verfügt. Daß die - so errechneten - Arbeitsplätze des Spezialbetriebes dann, wenn der Arbeitgeber über mehrere Betriebe verfügt, in die den Umfang seiner Beschäftigungspflicht konkretisierende Pflichtplatzberechnung nur dann eingehen, wenn sie selbst mindestens die Zahl 16 erreichen, bringt weder Abs. 2 noch Abs. 3 des § 7 SchwbG 1974 zum Ausdruck. Beide Absätze regeln demnach lediglich, wie die Zahl der dem Saison- oder Kampagnebetrieb zuzurechnenden Arbeitsplätze zu bestimmen ist, nicht aber, ob die so errechnete Zahl eine Beschäftigungspflicht auslöst und in welcher Höhe. Die Antwort hierauf gibt das Gesetz in der den zweiten Abschnitt über die Beschäftigungspflicht der Arbeitgeber einleitenden Grundnorm des § 4 Abs. 1 SchwbG 1974 in dem Sinne, daß es allein auf die Summe der Arbeitsplätze im Direktionsbereich ein und desselben Arbeitgebers ankommt, unabhängig davon, ob die Arbeitsplätze über mehrere und welche Betriebe verteilt sind oder nicht (so das bereits zitierte Senatsurteil zum Saisonbetrieb vom 20. Oktober 1987 und auch die ganz herrschende Meinung zum wortgleichen § 5 Abs. 1 SchwbG 1986 - Neufassung vom 26. August 1986 <BGBl. I S. 1421> -: Wilrodt/Neumann, Schwerbehindertengesetz, 7. Aufl. 1988, Rdnr. 20 zu § 5; Jung/Cramer, Schwerbehindertengesetz, 3. Aufl. 1987, Rdnr. 7 zu § 5; Rewolle/Dörner, Schwerbehindertengesetz <Std.: 1. Januar 1989>, Anm. III 1 a zu § 5; Weber, Schwerbehindertengesetz <Std.: Februar 1989>, Anm. 3 zu § 8; Haus in: Wiegand, Kommentar zum Schwerbehindertengesetz <Std.: Juni 1988>, Rdnr. 9 zu § 5; Thieler, Das Schwerbehindertengesetz, 1987, Rdnr. 8 zu § 5; Neubert/Becke, Schwerbehindertengesetz, 2. Aufl. 1986, Rdnr. 2 zu §§ 8-10 sowie Schaub, Arbeitsrechtshandbuch, 6. Aufl.;1987, § 178 IV 3, S. 1169).

Die hiermit verfügte Aufgabe des früheren Trennungsprinzips zugunsten des Zusammenfassungs- oder Zusammenrechnungsprinzips war auch erklärtes Ziel der Bundesregierung, das sich im Gesetzgebungsverfahren unangefochten durchgesetzt hat. So wies die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts als einen der wichtigsten Punkte der Novelle die "Zusammenfassung der Arbeitsplätze ein und desselben Arbeitgebers in verschiedenen Betrieben und Verwaltungen im Bundesgebiet generell kraft Gesetzes statt auf Antrag" (BT-Drs. 7/656, S. 21 linke Spalte oben) aus und führte zur Begründung der Streichung des früheren § 6 Abs. 2 SchwbG 1961 aus, sie sei durch die Neufassung des früheren § 3 SchwbG 1961 (= § 4 SchwbG 1974) bedingt, der die Beschäftigungspflicht nicht mehr den Betrieben und Verwaltungen, sondern den Arbeitgebern auferlege. Daraus folge, daß alle Arbeitsplätze eines Arbeitgebers in verschiedenen Betrieben und Verwaltungen im Geltungsbereich dieses Gesetzes kraft Gesetzes zusammengefaßt würden; eines Antrags des Arbeitgebers und einer Verwaltungsentscheidung bedürfe es hierzu nicht mehr (vgl. BT-Drs. 7/656, S. 27 zu Nr. 8 Buchst. b). Die Aufgabe des Trennungsprinzips zugunsten des Zusammenfassungsprinzips lag auch in der Konsequenz des Grundgedankens, der die Neuordnung des Systems von Beschäftigungspflicht und Ausgleichsabgabe ausweislich der Gesetzesmaterialien beherrschte (vgl. BT-Drs. 7/656, S. 20 unter II. 2 sowie Bericht des Bundestagsausschusses für Arbeit und Sozialordnung, BT-Drs. 7/1515, S. 4 unter 3.). Mit dem Weiterentwicklungsgesetz von 1974 sollte ein System verwirklicht werden, "das allen Arbeitgebern unterschiedslos und ohne irgendwelche Ausnahmen für bestimmte Betriebe oder Branchen einen Beitrag zur beruflichen Eingliederung der Schwerbehinderten auferlegt", weil es als "in sich geschlossen und gerecht" empfunden wurde (BT-Drs. 7/1515, S. 4). Diesem Prinzip der egalitären Lastengleichheit würde ein System der nach Einzelbetrieben getrennten Pflichtplatzberechnung nicht gerecht; denn es erlaubt dem Arbeitgeber, sich durch entsprechende Gestaltung der von ihm dirigierten Einzelbetriebe seiner Beschäftigungspflicht ganz oder teilsweise zu entziehen.

Daß gleichwohl das Zusammenfassungsprinzip für private Arbeitgeber nicht gelte, will Siegler (Beschäftigungspflicht und Entrichtung der Ausgleichsabgabe im Schwerbehindertenrecht, DB 1979, 1083 <1084>) dem § 4 Abs. 3 SchwbG 1974 entnehmen. Dort werde der Begriff "Zusammenfassung" nur für Arbeitgeber der Öffentlichen Hand verwendet (vgl. § 4 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 SchwbG 1974), so daß es bedenklich erscheine, die Zusammenfassung auch auf private Arbeitgeber anzuwenden.

Dies geht am Sinn des § 4 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 SchwbG 1974 vorbei. Wenn dort bestimmte Behörden zusammengefaßt werden, liegt hierin nicht die erstmalige Anordnung des Zusammenfassungsprinzips, sondern lediglich die teilweise Rückkehr zu dem zuvor durch Aufteilung verlassenen Prinzip des § 4 Abs. 1 SchwbG 1974, nach dem alle Betriebe, Verwaltungen und Dienststellen mit den dort vorhandenen Arbeitsplätzen durch den Begriff des Arbeitgebers als Rechnungseinheit zusammengefaßt werden. Arbeitgeber ist nach allgemeinem Arbeitsrecht grundsätzlich die natürliche oder juristische Person, die den Arbeitnehmer beschäftigt (vgl. Schaub, a.a.O., § 17 Nr. 1, S. 63), bei der öffentlichen Hand also nicht die einzelne Behörde, sondern ihr Rechtsträger. Ohne § 4 Abs. 3 SchwbG 1974 wären demnach durch § 4 Abs. 1 SchwbG 1974 alle Arbeitsplätze, auf denen Bedienstete des Bundes oder eines Landes beschäftigt werden, als Berechnungsgrundlage für Beschäftigungspflicht und Ausgleichsabgabe zusammengefaßt. Ein Anknüpfen an die Rechtsträgerschaft verbietet sich aber bei den staatlichen Gebietskörperschaften wegen ihres großen Personalbestandes aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität. § 4 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 SchwbG 1974 siedelt deshalb die Arbeitgeberpflichten unterhalb der Rechtsträgerebene auf der Ebene der Ressorts an, indem er grundsätzlich jede oberste Bundes- bzw. Landesbehörde mit ihren nachgeordneten Dienststellen im Wege der Fiktion zu Arbeitgebern bestimmt. Dies bewirkt, daß die von § 4 Abs. 1 SchwbG 1974 angeordnete Zusammenfassung nach Rechtsträgern in kleinere Zusammenfassungsbereiche aufgegliedert wird. Auch hierbei kann wiederum aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität ein Zusammenfassungsbedarf entstehen, wenn das gewählte Aufgliederungskriterium im Einzelfall zu unzweckmäßigen Trennungen führt. Diese zu beseitigen, ist Sinn der Zusammenfassung von Bundesgerichtshof und Generalbundesanwalt (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 SchwbG 1974) und aller Landesbehörden, die eine gemeinsame Personalverwaltung haben (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 SchwbG 1974). § 4 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 SchwbG 1974 nimmt demnach lediglich zu weitgehende Trennungen zugunsten einer größeren Zusammenfassung wieder zurück. Aus dieser Vorschrift kann deshalb von vornherein kein Gegenschluß des Inhalts gezogen werden, daß das Zusammenfassungsprinzip für private Arbeitgeber nicht gelte.

Schließlich folgt die von der Klägerin behauptete Weitergeltung des früheren Trennungsprinzips auch nicht aus § 10 Abs. 1 und § 10 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 SchwbG 1974 (so aber Gröninger, Schwerbehindertengesetz <Std.: Dezember 1981>, Anm. 3 a zum inhaltsgleichen § 4 SchwbG 1979, S. 34 a). Zu Recht hat das Berufungsgericht darauf hingewiesen, daß die Anordnung, die dort normierten Aufzeichnungs- und Anzeigepflichten "gesondert für jeden Betrieb und jede Dienststelle" zu erfüllen, unabhängig davon Sinn gibt, ob bei der Berechnung der Pflichtplätze für Schwerbehinderte mehrere Betriebe desselben Arbeitgebers gesondert betrachtet oder zusammengefaßt werden müssen. Denn Anzeige und Verzeichnis sind nicht nur für die mit der Durchführung des Schwerbehindertengesetzes beauftragten Stellen (Bundesanstalt für Arbeit, Hauptfürsorgestellen) bestimmt, sondern gemäß § 10 Abs. 2 Satz 3 SchwbG 1974 in Abschrift auch dem Betriebs-, Personal-, Richter- und Präsidialrat, dem Vertrauensmann der Schwerbehinderten (§ 21 SchwbG 1974) und dem Beauftragten des Arbeitgebers (§ 25 SchwbG 1974) auszuhändigen, um diesen die notwendigen Informationen für die Erfüllung der ihnen durch die §§ 20, 22, 25 SchwbG 1974 übertragenen Aufgaben zur Verfügung zu stellen. Diesen Zweck kann, da die zu informierenden Personen und Vertretungen grundsätzlich auf Betriebsebene angesiedelt und in ihrem Wirkungskreis auf den konkreten Betrieb beschränkt sind, nur eine Informationsquelle erfüllen, die ihre Informationen nach Betrieben und Dienststellen aufgeschlüsselt darbietet.

Das Berufungsgericht hat nach alledem zu Recht entschieden, daß seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts vom 24. April 1974 zur Feststellung der Zahl der Arbeitsplätze mehrere Betriebe desselben Arbeitgebers zusammenzufassen sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Gerichtskostenfreiheit beruht auf § 188 Satz 2 VwGO.