Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.11.1988, Az.: BVerwG 2 C 39.87

I.

Der Kläger steht als Regierungsoberinspektor im Dienst der Beklagten. Mit Beihilfeantrag vom 15. Oktober 1985 machte er u.a. Aufwendungen seiner Ehefrau für zahnärztliche Leistungen in Höhe von insgesamt 3.657,45 DM geltend. In der als Beleg beigefügten Rechnung des Zahnarztes Dr. B. waren neben zahnärztlichen, nach dem sechs- und in einem Fall nach dem fünffachen Gebührensatz berechneten Leistungen auch Material- und Laborkosten in Höhe von 1.217,45 DM aufgeführt. Darüber hinaus enthielt die Rechnung den Hinweis, daß es sich vorliegend um einen Fall mit besonderen Schwierigkeiten und größerem Zeitaufwand gehandelt habe und die Behandlung unbedingt erforderlich gewesen sei.

Mit Bescheid vom 18. Oktober 1985 setzte die Beklagte die dem Kläger für die Zahnbehandlung der Ehefrau zu gewährende Beihilfe auf 1.736,72 DM fest. Zur Begründung führte sie aus, daß die durch die Rechnung des Zahnarztes nachgewiesenen Aufwendungen nur teilweise als beihilfefähig anerkannt werden könnten, da die in den Material- und Laborkosten enthaltenen Kosten für Gold und Keramik nur zu 50 v.H. und die Aufwendungen für zahnprothetische Leistungen nur bis zum vierfachen Gebührensatz beihilfefähig seien.

Den vom Kläger gegen diesen Bescheid erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 21. Mai 1986 zurück.

Der Klage mit dem Antrag,

hat das Verwaltungsgericht stattgegeben und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: § 5 Abs. 1 der Beihilfevorschriften bestimme, daß maßgeblich für die Beurteilung der Angemessenheit der Leistung allein die ärztlichen Gebührenordnungen seien. Die Gebührenordnung für Zahnärzte vom 18. März 1965 sehe aber weder einen Schwellenwert noch eine Begrenzung auf den vierfachen Gebührensatz vor. Vielmehr bestimme deren § 2, daß sich die Vergütung nach dem Einfachen bis Sechsfachen der Sätze des Gebührenverzeichnisses bemesse. Demnach sei ausdrücklich auch eine Abrechnung nach dem sechsfachen Satz erlaubt. Mit dieser Regelung sei es nicht vereinbar, wenn der Bundesminister des Innern in seinem Rundschreiben vom 12. Juni 1985 anordne, daß bis zum Inkrafttreten einer Änderung der GOZ nur noch eine Vergütung bis zum vierfachen Satz der GOZ beihilferechtlich als angemessen angesehen werden könne. Zwar sei der Bundesminister des Innern grundsätzlich zur Interpretation der Beihilfevorschriften als Verwaltungsvorschrift befugt, soweit sie ausfüllungsbedürftige Begriffe wie "Angemessenheit" und "Notwendigkeit" enthielten. Im vorliegenden Fall bestehe indes die Besonderheit, daß in § 5 Abs. 1 der Beihilfevorschriften ausdrücklich festgelegt sei, daß sich die Angemessenheit der ärztlichen und zahnärztlichen Leistungen ausschließlich nach den Gebührenordnungen bestimme. Daher stehe dem Bundesminister des Innern kein Recht zu einer eigenständigen anderweitigen Interpretation solcher Begriffe wie der Angemessenheit zu. Erst recht könne er nicht die Gebührenordnung für Zahnärzte dahingehend umgestalten, daß er für den Regelfall nunmehr eine Begrenzung der Kostenerstattung auf den vierfachen Satz einführe. Maßgeblich für die Frage, ob die Liquidation des Dr. B. als angemessen angesehen werden könne, sei mithin allein die Gebührenordnung für Zahnärzte, die eine Abrechnung bis zum sechsfachen Satz erlaube. Allerdings gestatte es auch die Gebührenordnung für Zahnärzte dem abrechnenden Zahnarzt nicht, frei nach Belieben den Höchstsatz zu wählen. Vielmehr habe er die Gebühren innerhalb des in § 2 GOZ vorgegebenen Rahmens unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des einzelnen Falles, insbesondere der Schwierigkeit der Leistung, des Zeitaufwandes, der Vermögens- und Einkommensverhältnisse des Zahlungspflichtigen sowie der örtlichen Verhältnisse nach billigem Ermessen zu bestimmen. In Anbetracht der vom Bundesminister des Innern im Verwaltungsverfahren eingeholten Stellungnahme der Zahnärztekammer Nordrhein vom 23. Dezember 1985 sei die Kammer davon überzeugt, daß die Zugrundelegung des sechsfachen Gebührensatzes im vorliegenden Fall gerechtfertigt sei.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt und beantragt,

Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen und beantragt,

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Revision der Beklagten, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§§ 141, 125 Abs. 1 und 101 Abs. 2 VwGO), ist insoweit begründet, als das Verwaltungsgericht der Klage auch hinsichtlich der Material- und Laborkosten stattgegeben und die Beklagte verpflichtet hat. diesen Betrag ebenfalls in vollem Umfang als beihilfefähig anzuerkennen. Hinsichtlich dieser Aufwendungen, von denen die Beklagte den auf das Gold und die Keramikverblendungen entfallenden Anteil gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) vom 19. April 1985 (GMBl. S. 290) nur in Höhe von 50 v.H. als beihilfefähig anerkannt hat, ist der Beihilfefestsetzungsbescheid bestandskräftig geworden, da der Kläger seinen Widerspruch auf diesen - rechtlich selbständigen - Teil des Bescheids nicht erstreckt hat. Gegen den Festsetzungsbescheid hat nämlich der Kläger nur insoweit Widerspruch erhoben, als die Beklagte es abgelehnt hat, den vom behandelnden Arzt in Rechnung gestellten fünf- bzw. sechsfachen Satz des Gebührenverzeichnisses für Zahnärzte beihilferechtlich als angemessen anzuerkennen. Auf diesen Gesichtspunkt beschränkt sich auch die Begründung des Widerspruchsbescheids. Hinsichtlich der Material- und Laborkosten ist deshalb das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen. Im übrigen hat das Verwaltungsgericht der Klage jedoch zu Recht stattgegeben.

Der Kläger hat Anspruch darauf, daß die Aufwendungen seiner Ehefrau für zahnärztliche Leistungen gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BhV in voller Höhe des Rechnungsbetrages als beihilfefähig anerkannt werden. Nach dieser Bestimmung sind Aufwendungen beihilfefähig, wenn sie dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen sind. Nach dem festgestellten Sachverhalt ist unstreitig, daß die Aufwendungen der Ehefrau des Klägers für zahnärztliche Leistungen dem Grunde nach notwendig waren. Es besteht lediglich Streit darüber, ob die Aufwendungen angesichts des von dem Zahnarzt seiner Liquidation bei zwei Rechnungspositionen zugrunde gelegten Sechsfachen und in einem Fall des Fünffachen der jeweiligen Gebührensätze der Höhe nach als angemessen anzusehen sind. Hierzu bestimmt § 5 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz BhV, daß sich die Angemessenheit der Aufwendungen für ärztliche und zahnärztliche Leistungen ausschließlich nach dem Gebührenrahmen der Gebührenordnungen für Ärzte und Zahnärzte beurteilt. Die Beihilfevorschriften verzichten damit auf eine eigenständige Umschreibung des Begriffs der "Angemessenheit", sondern verweisen insoweit auf die Vorschriften der ärztlichen und zahnärztlichen Gebührenordnungen.

Im vorliegenden Fall richtet sich, wovon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist, der Vergütungsanspruch des Zahnarztes gegenüber der Ehefrau des Klägers für die hier in Frage stehenden Leistungen nach § 2 der Gebührenordnung für Zahnärzte vom 18. März 1965 (BGBl. I S. 123) - GOZ 65 -, die gemäß § 12 Abs. 2 Nr. 1 der Gebührenordnung für Zahnärzte vom 22. Oktober 1987 (BGBl. I S. 2316) - GOZ 87 - für Leistungen weiter gilt, die vor dem 1. Januar 1988, dem Tag des Inkrafttretens dieser Verordnung (§ 12 Abs. 1 GOZ 87) erbracht worden sind. Nach § 2 dieser Verordnung bemißt sich die Vergütung nach dem Einfachen bis Sechsfachen der Sätze des der GOZ 65 als Anlage beigefügten Gebührenverzeichnisses. Innerhalb dieses Rahmens sind Gebühren und Entschädigungen unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des einzelnen Falles, insbesondere der Schwierigkeit der Leistung, des Zeitaufwandes, der Vermögens- und Einkommensverhältnisse des Zahlungspflichtigen sowie der örtlichen Verhältnisse nach billigem Ermessen zu bestimmen. Diesen Gebührenrahmen hat der die Ehefrau des Klägers behandelnde Zahnarzt eingehalten, wenn er für seine Leistungen den sechs- bzw. fünffachen Satz des Gebührenverzeichnisses berechnet hat. Dabei bedarf es keiner Erörterung, ob § 2 GOZ 65 es dem Zahnarzt schlechterdings und ohne nähere Begründung gestattet, seine Leistungen nahe oder gar nach dem höchstmöglichen Gebührensatz zu berechnen mit der Folge, daß die darauf erbrachten Aufwendungen gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz BhV in voller Höhe beihilfefähig sind. Nach dem festgestellten Sachverhalt ist auf der vom Kläger vorgelegten zahnärztlichen Rechnung zur Begründung für die Berechnung des Höchstsatzes angegeben: "Fall mit besonderen Schwierigkeiten, größerer Zeitaufwand. Behandlung unbedingt erforderlich." Diese Angaben hat die von der Beihilfestelle zur Frage der Angemessenheit der Aufwendungen gehörte Zahnärztekammer Nordrhein für mit dem geltenden Recht im vollen Umfang vereinbar und die Höhe des in Rechnung gestellten Betrages als angemessen erklärt. Wenn das Verwaltungsgericht unter diesen Umständen zu der Überzeugung gelangt, daß die Zugrundelegung des sechs- bzw. fünffachen Gebührensatzes im vorliegenden Fall gerechtfertigt gewesen sei, so ist dies aus der Sicht des Revisionsgerichts rechtlich nicht zu beanstanden.

Eine Einschränkung der Beihilfefähigkeit für Aufwendungen der hier in Frage stehenden Art ergibt sich auch nicht aus § 5 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz BhV. Danach kann, soweit keine begründeten besonderen Umstände vorliegen, nur eine Gebühr, die den Schwellenwert des Gebührenrahmens nicht überschreitet, als angemessen angesehen werden. Diese Vorschrift findet auf § 2 GOZ 65 keine Anwendung, denn der Begriff "Schwellenwert" ist in der GOZ 65 nicht enthalten. Der Vorschriftengeber hat sich vielmehr mit der Einführung dieses Begriffs bereits bei Erlaß der Beihilfevorschriften an der neuen, seinerzeit noch geplanten GOZ 87 orientieren wollen, die ebenso wie die Gebührenordnung für Ärzte in § 5 Abs. 1 einen Gebührenrahmen (das Einfache bis Dreieinhalbfache) vorsieht, innerhalb dessen der Arzt seine Gebühr bemessen kann; ein überschreiten des 2.3-fachen Gebührensatzes ist gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 2. Halbsatz GOZ 87 jedoch nur zulässig, wenn Besonderheiten der in Satz 1 genannten Bemessungskriterien dies rechtfertigen. Dieser 2.3-fache Steigerungssatz wird in der Begründung zu § 5 des Entwurfs der Bundesregierung zur Gebührenordnung für Zahnärzte als "Schwellenwert" bezeichnet (vgl. BR-Drucks. 276/87 S. 50 und 70) und soll so ersichtlich auch im beihilferechtlichen Sinn verstanden werden, wie sich aus Nr. 5.1 der Hinweise zu § 5 Abs. 1 BhV des Rundschreibens des Bundesministers des Innern vom 12. Juni 1985 (GMBl. 1985, 390) ergibt, in dem ebenfalls vom "Schwellenwert des Gebührenrahmens" die Rede ist. Für die Anwendung der GOZ 65, die einen in diesem Sinne zu verstehenden "Schwellenwert" nicht kennt, geht mithin § 5 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz BhV bezüglich des Begriffs "Schwellenwert des Gebührenrahmens" ins Leere.

Zu Unrecht geht schließlich die Revision davon aus, die von der Beihilfestelle vorgenommene Beschränkung der Beihilfefähigkeit der vom Kläger erbrachten Aufwendungen auf den vierfachen Satz der GOZ sei durch Nr. 6 Satz 2 des zu § 5 BhV ergangenen Rundschreibens des Bundesministers des Innern vom 12. Juni 1985 (a.a.O.) gerechtfertigt. Darin ist der Hinweis enthalten, daß bis zum Inkrafttreten einer Änderung der GOZ nur eine Vergütung bis zum vierfachen Satz der GOZ (Schwellenwert im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 2) beihilferechtlich als angemessen angesehen werden kann, es sei denn, daß ein überschreiten durch besondere, über das gewöhnliche Maß hinausgehende Umstände begründet ist. Derartigen Rundschreiben kommt indes, wie das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden hat (BVerwGE 21. 264 <267 f.>; 57. 336 <342>), für die Beurteilung der Rechtslage keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Sie sind für die Gerichte nicht verbindlich, weil es sich hierbei nicht um allgemeine Verwaltungsvorschriften im Sinne des § 200 BBG handelt. Wollte der Bundesminister des Innern die Beihilfevorschriften ändern, ergänzen oder, was hier naheliegt anzunehmen, den Begriff der Angemessenheit im Sinne § 5 Abs. 1 BhV authentisch interpretieren, so konnte er dies wirksam nur in der Weise tun, daß er auf der Grundlage der ihm durch § 200 BBG erteilten Ermächtigung tätig wurde und allgemeine Verwaltungsvorschriften erließ. Das ist hier nicht geschehen. Als eine die Beihilfevorschriften einschränkend interpretierende Anweisung kann Nr. 6 Satz 2 des Rundschreibens vom 12. Juni 1985 mithin nicht angesehen werden. Zwar mag der Hinweis die zahnärztliche Abrechnungspraxis zutreffend wiedergeben, die nach dem Vortrag der Revision unter der Geltung der GOZ 65 im allgemeinen den vierfachen Satz der Gebührenbemessung zugrunde gelegt hat. Dies stand jedoch einer Anerkennung auch eines höheren Steigerungssatzes als angemessen dann nicht entgegen, wenn, wie hier, die in § 2 Satz 2 GOZ 65 normierten Bewertungskriterien die Anwendung eines höheren Multiplikators oder gar die volle Ausschöpfung des Gebührenrahmens zuließen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.