I.

Die Beteiligten streiten über eine kreuzungsrechtliche Kostenverteilung nach § 12 Abs. 3 des Bundesfernstraßengesetzes.

Am 29. Juli 1980 stellte die Regierung von Oberbayern den Plan für den Neubau einer Straßenbrücke im Zuge der Gemeindeverbindungsstraße Pfraundorf-Breiteich fest. Die Straßenbrücke überquert die Bundesautobahn A 8 im Bereich der Anschlußstelle Rosenheim. Die bis dahin bestehende Brücke mußte wegen Verbreiterung der Bundesautobahn abgetragen werden. Die neue Brücke hat eine lichte Weite von 58,5 m gegenüber der früheren von 33,4 m. Der Plan sieht ferner vor, die gesamte Brückenbreite von 5,5 m auf 9,5 m, die eigentliche Fahrbahnbreite von 5 m auf 6 m und die Traglast von 16 t auf 30 t zu erhöhen. Abmessungen und Tragfähigkeit der neuen Straßenbrücke entsprechen den (vorläufigen) Richtlinien für die Anlage von Kreis- und Gemeindeverbindungsstraßen in Bayern vom 13. Oktober 1972 (MABl. 1972. 887), mit Änderung vom 26. März 1975 (MABl. 1975, 389) und der DIN 1072 (Nov. 1986). Zur Begründung verweist der Planfeststellungsbeschluß auf Art. 9 des bayerischen Straßen- und Wegegesetzes. Die Brücke ist inzwischen gebaut.

Die Klägerin ist Trägerin der Baulast der Gemeindeverbindungsstraße. Der Plan beteiligt sie an den Kosten der Überführung mit 10,45 %. Hierzu war gemäß § 18 a Abs. 1 S. 2 FStrG eine Weisung des Bundesministers für Verkehr eingeholt worden.

Die Klägerin macht geltend, die Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG seien nicht gegeben. Nach bayerischem Straßenrecht habe sie einen Neubau der Straßenbrücke nicht verlangen müssen. Die frühere Brückenbreite und die frühere Tragfähigkeit hätten den gemeindlichen Anforderungen genügt. Das geringe Verkehrsaufkommen und die Funktion der Straße als Gemeindeverbindungsstraße hätten kein Verkehrsbedürfnis für eine Brückenverbreiterung begründet. Der nunmehr erhöhte Ausbauwert leite Verkehrsströme nach Pfraundorf, die unerwünscht seien. Sie werde zudem über ihre Finanzkraft hinaus beansprucht und müsse daher ihre Leistungsfähigkeit verneinen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat die Berufung mit Urteil vom 8. Juli 1983 zurückgewiesen. (BayVBl. 1984, 17). Für die Auslegung des § 12 Abs. 3 Nr. 1 FStrG - das Berufungsgericht wendet Nr. 1, nicht Nr. 2 an - sei zu berücksichtigen, daß der Bundesgesetzgeber den Zeitpunkt für die Aktualisierung eines Rückstandes der Ausbauverpflichtung abstrakt bestimmt habe. Es sei eine objektive, mehr pauschalierende Betrachtungsweise geboten. Für eine einschränkende Auslegung, weiche die Finanzkraft der Klägerin beachte, bestehe kein Anhalt. Das inzwischen errichtete Brückenbauwerk entspreche nach Abmessungen und Standard dem, was nach den allgemeinen Regeln für eine Gemeindeverbindungsstraße vorauszusetzen sei. Der vom Berufungsgericht eingenommene Augenschein habe ergeben, daß die Straße auch tatsächlich die Funktion und Bedeutung einer Gemeindeverbindungsstraße im Sinne der Vorschriften des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes erfülle.

Mit der vorn Senat zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Verletzung des materiellen Rechts und des Verfahrensrechts.

Das beklagte Land tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt, der sich am Verfahren beteiligt, unterstützt die Auffassung des Berufungsgerichts.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Sache ist zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts erlauben keine abschließende Sachentscheidung (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung über die Kostenbeteiligung auf § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - in der Fassung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413) gestützt. Das ist unrichtig. Diese Vorschrift betrifft den Fall, daß (nur) ein Träger der Straßenbaulast die Änderung einer höhenungleichen Kreuzung verlangt oder hätte verlangen müssen. Für die Verteilung der Kosten auf mehrere beteiligte Träger der Straßenbaulast ist vielmehr § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG maßgebend. Danach fallen die durch die Änderung einer höhenungleichen Kreuzung entstehenden Kosten den Beteiligten der Straßenbaulast zur Last, die die Änderung verlangen oder hätten verlangen müssen, und zwar im Verhältnis der Fahrbahnbreiten der an der Kreuzung beteiligten Straßenäste nach der Änderung. Das Berufungsgericht hat in Übereinstimmung mit dem erstinstanzlichen Urteil hierzu festgestellt, daß das neue Brückenbauwerk nach Abmessungen und Standard dem entspreche, was nach allgemeinen Regeln für eine Gemeindeverbindungsstraße vorauszusetzen sei. Deshalb hat es die umstrittene Beteiligung der klagenden Gemeinde an den Kosten des Kreuzungsbauwerkes gebilligt. Diese Begründung wird dem Regelungsgehalt des § 12 Abs. 3 Nr. 2 nicht hinreichend gerecht.

Von den hier beteiligten Trägern der Straßenbaulast hat nur der Baulastträger der Bundesautobahn eine Änderung der höhenungleichen Kreuzung verlangt. Dem hat die Planfeststellungsbehörde entsprochen. Nach § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG darf die Klägerin als weiterer beteiligter Träger der Straßenbaulast an den durch die Änderung entstandenen Kosten nur beteiligt werden, wenn sie ihrerseits die Änderung der höhenungleichen Kreuzungsanlage wegen des Zustandes der in ihrer Baulast stehenden Verkehrsanlage "hätte verlangen müssen". Der Gesetzgeber stellt nach Wortlaut und Zweck der Vorschrift für die hiernach gebotene hypothetische Feststellung der straßenbaulichen Verpflichtung des anderen Baulastträgers auf die Sach- und Rechtslage vor der Änderung des bisherigen Kreuzungsbauwerkes ab, nämlich auf den Zeitpunkt der Stellung des Antrags des die Änderung verlangenden Straßenbaulastträgers auf Planfeststellung. Auch die aus der Entstehungsgeschichte des § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG erkennbare Schutzfunktion zugunsten der kommunalen Baulastträger legt eine derartige Auslegung nahe. Der andere Baulastträger soll nicht mit Kosten belastet werden für Maßnahmen, die bis dahin nicht objektiv erforderlich, sondern erst durch das Ausbauverlangen des Antragstellers erwachsen sind.

Danach kommt es nicht darauf an, ob es sich gegenwärtig um eine Gemeindeverbindungsstraße handelt und ob das neue Brückenbauwerk nach Breite und Tragfähigkeit insoweit den allgemein anerkannten Regeln der Baukunst entspricht. Entscheidend ist allein, ob die Klägerin im Zeitpunkt des vom Träger der Straßenbaulast für die Bundesautobahn gestellten Antrages auf Planfeststellung verpflichtet gewesen wäre, ihrerseits eine Planfeststellung mit dem Ziel der Änderung der Straßenbrücke in den nunmehr der Kostenverteilung zugrunde gelegten Maßen zu beantragen. Ob das Berufungsgericht eine in diesem Sinne auf den Zeitpunkt vor Herstellung des Brückenbauwerkes bezogene hypothetische Prüfung der Verpflichtung der Klägerin zur Verbreiterung ihrer Gemeindeverbindungsstraße gemeint hat, ist den Entscheidungsgründen nicht eindeutig zu entnehmen. Das Gericht spricht einerseits von einer "Aktualisierung eines Rückstandes des Straßenbaulastträgers", stellt andererseits - wie ausgeführt - fest, das neue Brückenbauwerk entspreche nach Abmessungen und Standard dem, was nach allgemeinen Regeln für eine Gemeindeverbindungsstraße vorauszusetzen sei. Sollte das Berufungsgericht in dem zuletzt angegebenen Sinne zu verstehen sein, so hätte es die gebotene hypothetische Feststellung des Inhalts der straßenbaulichen Verpflichtung des anderen Baulastträgers vor der Änderung des bisherigen Kreuzungsbauwerkes nicht getroffen. Bereits dies würde Bundesrecht verletzen. Das Berufungsgericht hätte die insoweit erforderlichen Feststellungen nachzuholen.

Sollte das Berufungsgericht dagegen zutreffend auf die Sach- und Rechtslage vor der Änderung des bisherigen Kreuzungsbauwerkes abgestellt haben, so hat es jedenfalls nicht festgestellt, ob und in welchem Umfang die klagende Gemeinde bereits im Zeitpunkt des vom Träger der Straßenbaulast für die Bundesautobahn gestellten Antrages auf Planfeststellung verpflichtet gewesen war, ihrerseits eine Planfeststellung mit dem Ziel der Änderung der Straßenbrücke in den nunmehr der Kostenverteilung zugrunde gelegten Maßen zu beantragen. Dies beurteilt sich im vorliegenden Falle grundsätzlich nach Art. 9 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes - BayStrWG - in der Fassung vom 2. Juli 1974 (GVBl. S. 333). Das Bundesrecht nimmt es in § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG hin, daß sich Inhalt und Voraussetzung dessen, was im maßgebenden Zeitpunkt verpflichtenden Anlaß zu einem Verlangen gegeben hätte, grundsätzlich nach dem jeweiligen Landesrecht bestimmt. Nach Art. 9 Abs. 1 BayStrWG umfaßt die Straßenbaulast alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Straße zusammenhängenden Aufgaben. Die Träger der Straßenbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die Straßen in einem dem gewöhnlichen Verkehrsbedürfnis und den Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit genügenden Zustand zu bauen, zu erneuern, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern. Soweit sie hierzu unter Berücksichtigung ihrer Leistungsfähigkeit außerstande sind, haben sie auf den nicht verkehrssicheren Zustand vorbehaltlich anderweitiger Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden durch Warnzeichen hinzuweisen.

Sieht man von der Voraussetzung der "Leistungsfähigkeit" zunächst ab, so entscheidet sich die Frage, ob die klagende Gemeinde eine Verbreiterung der Brücke und eine Erhöhung ihrer Tragfähigkeit hätte verlangen müssen, nach den seinerzeitigen "gewöhnlichen Verkehrsbedürfnissen" und den "Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit". Aber nicht alles, was bei einem Neubau gemäß Art. 9 Abs. 2 BayStrWG in Verbindung mit den einschlägigen Richtlinien den "allgemein anerkannten Regeln der Baukunst" und damit dem geforderten Ausbauzustand entspricht, muß zwingend Veranlassung zur Erweiterung oder Verbesserung einer bereits bestehenden Straßenbrücke gegeben haben. Vielmehr muß der Entscheidungsspielraum der Gemeinde, die Brücke zu verbreitern oder zu verbessern und die Tragfähigkeit zu erhöhen, wegen der vorhandenen Verkehrsbedürfnisse oder aus Gründen der Sicherheit derart eingeschränkt sein, daß sie - bezogen auf den gekennzeichneten Zeitpunkt und ihre Leistungsfähigkeit unterstellt - die Änderung des Kreuzungsbauwerkes für den Bereich ihrer Baulast in dem später planfestgestellten Umfang hätte beantragen müssen.

Das Berufungsgericht hat nicht hinreichend aufgeklärt, ob die Klägerin als Trägerin der Straßenbaulast für die Gemeindeverbindungsstraße eine Änderung der höhenungleichen Kreuzung hätte verlangen müssen. Das Gericht wird hierzu festzustellen haben, ob die Klägerin seinerzeit eine Verbreiterung und Erhöhung der Tragfähigkeit der Brücke wegen des Verkehrsbedürfnisses dieser Straße oder wegen der Sicherheit, des Straßenverkehrs im Verfahren der Planfeststellung hätte verlangen müssen. Die Feststellung, daß es sich - schon vor Änderung der Kreuzung - um eine Gemeindeverbindungsstraße gehandelt habe, reicht dazu allein nicht aus. Das Berufungsgericht wird auch der naheliegenden Erwägung nachzugehen haben, ob ein bautechnischer Zusammenhang zwischen der neuen lichten Weite der Brücke einerseits und ihrer Breite und Tragfähigkeit andererseits besteht.

Der rechtlichen Beurteilung des Berufungsgerichts zur Leistungsfähigkeit ist dagegen grundsätzlich zuzustimmen. Die Kostenregelung des § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG knüpft an die landesrechtliche Verpflichtung des Straßenbaulastträgers zwar in den Grundzügen an, übernimmt sie indes nicht in allen Einzelheiten als für sich bindend. Soweit Art. 9 Abs. 1 BayStrWG die Berücksichtigung der fehlenden Leistungsfähigkeit erlaubt, wird dieser Teil der Vorschrift durch Bundesrecht verdrängt. § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG will gerade erreichen, daß die beteiligten Träger der Straßenbaulast an den Kosten angemessen beteiligt werden. Diese eigenständige bundesrechtliche Kostenregelung gestattet es nach ihrem Sinn und Zweck nicht, auf die jeweils konkrete Leistungsfähigkeit des Straßenbaulastträgers abzustellen, der zwar eins Änderung der Kreuzung in einem, objektiven Sinne hätte verlangen müssen, dies aber mit Rücksicht auf seine Haushaltslage unterlassen hat. Die bundesrechtliche Regelung der Kostenbeteiligung gründet sich auf die Besonderheiten des Kreuzungsrechtsverhältnisses. Das Gesetz geht davon aus, daß zwischen dem Träger der Straßenbaulast, der eine Änderung der Kreuzung verlangt, und demjenigen, der dies - gemessen an objektiven Maßstäben - pflichtwidrig unterläßt, ein (kreuzungsrechtliches) Gemeinschaftsverhältnis besteht, das einen pauschalierten Kostenausgleich rechtfertigt. Die generalisierende Regelung des § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG schließt es deshalb aus, einen Straßenbaulastträger allein wegen seiner Haushaltslage von der Kostenbeteiligung freizustellen. Vielmehr erachtet es § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG für zumutbar, den anderen Baulastträger jedenfalls mit den - zumeist geringeren - Kosten zu beteiligen, die sich für ihn aus der nur anteiligen Belastung ergeben; insoweit "schont" das Gesetz auch die finanziellen Möglichkeiten des Haushalts der beteiligten Gemeinde.

Allerdings kann es im Rahmen des § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG beachtlich sein, wenn das Landesrecht ganz generell einen angemessenen Ausgleich zwischen den Bedürfnissen des Verkehrs und dem Einsatz öffentlicher Mittel beabsichtigt, um auch in dieser Weise den landesgesetztlich für geboten erachteten Standard des öffentlichen Straßennetzes zu bestimmen. Verhält sich eine Gemeinde im Rahmen der üblichen Leistungsfähigkeit so wie andere auch, so könnte der in § 12 Abs. 3 Nr. 2 FStrG vorausgesetzte Vorwurf, sie habe sich ihren Pflichten absichtsvoll entzogen, entfallen. Auch dies wird das Berufungsgericht nach dem Ergebnis seiner Feststellungen zu prüfen haben.