Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 03.04.1987, Az.: BVerwG 4 C 43.84

I.

Der Kläger wendet sich gegen eine Anordnung, mit der ihm die Beseitigung seines in der Gemarkung A. im Landschaftsschutzgebiet ... gelegenen Wochenendhauses aufgegeben wird. Das Wochenendhaus ist 1968 ohne Baugenehmigung mit einer Grundfläche von 20 qm errichtet worden. Etwa zur gleichen Zeit sind in der Umgebung einige weitere ähnliche Bauwerke errichtet worden.

Das Grundstück liegt - wie auch die anderen mit festen Bauwerke bebauten Grundstücke - inmitten eines Gebiets, für das der Beklagte im Juli 1979 der Camping-Freizeitgemeinschaft ... eine Baugenehmigung zum "Aufstellen von Wohnwagen und Zelten" erteilt hat. Damit sind etwa 550 Wohnwagen, die dort bereits vorher ortsfest abgestellt waren, formell "legalisiert" worden. Die Aufstellung eines entsprechenden Bebauungsplans, mit dem die Entwicklung des Bereichs in Richtung auf ein Campinggebiet für die Aufstellung von Wohnwagen und Zelten geordnet werden sollte, war zuvor an den damit für die beigeladene Gemeinde verbundenen Erschließungskosten gescheitert. In dem im Juli 1982 genehmigten Flächennutzungsplan ist die Fläche als "Campinggebiet" dargestellt.

Der Beklagte hatte schon Anfang 1971 die Eigentümer der festen Bauwerke um deren Beseitigung gebeten, um die Gewanne ... planerisch zu erfassen und mit dem Ziel zu ordnen, Naherholungsmöglichkeiten für Campingzwecke zu schaffen; dies war jedoch erfolglos geblieben. Mit Bescheid vom 26. August 1975 forderte sodann der Beklagte den Kläger - wie alle anderen Besitzer fester Bauwerke in der Gewanne ... - auf, sein Wochenendhaus zu beseitigen. Den dagegen eingelegten Widerspruch - wie auch die Widesprüche der anderen Hausbesitzer - wies der Kreisrechtsausschuß, nachdem das Verfahren zunächst im Hinblick auf das laufende Bebauungsplanverfahren ausgesetzt worden war, 1979 zurück. Zur Begründung führte er aus: Die Abbruchanordnung sei rechtmäßig. Das Wochenendhaus rufe die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung und einer unerwünschten Zersiedlung der Außenbereichslandschaft hervor. Ferner laufe es den Belangen des Landschaftsschutzes zuwider, da es sich im Landschaftsschutzgebiet befinde. Die Beseitigungsanordnung sei nicht ermessensfehlerhaft; denn sachfremde Erwägungungen seien nicht angestellt worden. Für eine weitere Aussetzung des Verfahrens bestehe kein Anlaß mehr, da für den Bereich nunmehr eine planerische Konzeption in Form einer Baugnehmigung für das Aufstellen von Wohnwagen und Zelten vorliege. Das feste Bauwerk des Klägers stehe mit dieser Konzeption nicht im Einklang.

Mit der daraufhin erhobenen Klage hat der Kläger im wesentlichen folgendes vorgetragen: Dem Beklagten sei aufgrund regelmäßiger Ortskontrollen die Errichtung von Wochenendhäusern in der Gewanne ... von Anfang an bekannt gewesen. Mit der langjährigen Duldung sei schlüssig der Verzicht auf einen Abbruch der Häuser erklärt worden. Die Landschaftsschutzverordnung sei bei der Errichtung des Baues noch nicht in Kraft gewesen. Außerdem sei der Interessengemeinschaft ... im Juni 1971 zugesagt worden, vorhandene Baulichkeiten bis zu einer rechtsverbindlichen Planung stehenzulassen. Eine solche Planung gebe es aber nach wie vor nicht. Faktisch sei ein Sondergebiet vorhanden, in das sich sein Bauwerk einfüge. Das Wohnwagenghetto störe weit mehr als die gepflegten Gartenhäuschen.

Der Beklagte hat geltend gemacht, von Anfang an keinen Zweifel daran gelassen zu haben, daß die Wochenendhäuser in der Gewanne ... beseitigt werden müßten. Mit der Erteilung der Genehmigung zum Aufstellen von Wohnwagen und Zelten an die Freizeitgemeinschaft stehe fest, daß das fragliche Gebiet für eine Wochenendhausbebauung nicht zur Verfügung stehe; es sei ein Campinggebiet.

Die Beigeladene hat vorgetragen, für die Gewanne ... und ... nach wie vor einen Bebauungsplan für das Aufstellen von Wohnwagen und Zelten erlassen zu wollen. Es sei auch nicht auszuschließen, daß ein Campingplatzgebiet im herkömmlichen Sinne geschaffen werde, wenn sich dafür ein Bedarf abzeichne. Feste Gebäude seien in dem fraglichen Bereich in jedem Fall unerwünscht.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und die Beseitigungsanordnung aufgehoben. Die Hütte sei zwar nach § 35 BBauG unzulässig. Die Beseitigungsanordnung sei jedoch ermessensfehlerhaft. Solange der Beklagte nämlich die mehreren hundert ortsfest aufgestellten, hauptsächlich der Wochenendnutzung dienenden Wohnwagen dulde, ohne daß die Beigeladene eine entsprechende Bauleitplanung erstelle, rechtfertige das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG es nicht, den Kläger zur Beseitigung seines Bauwerks anzuhalten. Denn zum einen beeinträchtige dieses Bauwerk nicht stärker als die bauaufsichtlich genehmigten Wohnwagen die öffentlichen Belange. Zum anderen müsse es dem Kläger mit Recht widersinnig erscheinen, seine Hütte gegen einen sich in Ausführung und Nutzungsart nur unwesentlich davon unterscheidenden ortsfest aufgestellten Wohnwagen austauschen zu sollen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und dies wie folgt begründet: Ausführung und Benutzung des nicht genehmigten Wochenendhauses beeinträchtigten im Sinne des § 35 Abs. 2 BBauGöffentliche Belange. Es sei Teil der ohne Bebauungsplan entstandenen Freizeitansiedlung von erheblicher Ausdehnung und Nutzungsintensität. Vorhaben von einer derartigen Größe bedürften jedoch einer gemeindlichen Bauleitplanung. Für die einzelnen Teile der Freizeitsiedlung gelte nichts anderes als für diese selbst. Ermessensfehlerhaft sei die Beseitigungsanordnung nicht. Sie sei insbesondere nicht systemlos oder willkürlich.

Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Klägers. Er macht eine unrichtige Anwendung des § 35 Abs. 2 und 3 BBauG geltend und hält die Beseitigungsanordnung für ermessensfehlerhaft.

II.

Die Revision ist zurückzuweisen. Sie ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht im Ergebnis nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 144 Abs. 2 und 4 VwGO).

Das ungenehmigte Wochenendhaus widerspricht materiellem Baurecht Es kann offenbleiben, ob die Gewanne ... mit ihren etwa 550 ortsfest aufgestellten Wohnwagen "nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur" und damit ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 BBauG ist (vgl. Urteil des Senats vom 6. November 1968 - BVerwG 4 C 31.66 - <BVerwGE 31, 22>) oder ob Aufstellung und Genehmigung der Wohnwagen an der Außenbereichsqualität (§ 35 BBauG) dieses Bereichs nichts geändert haben. Das Wochenendhaus ist, gleichviel ob § 34 oder § 35 Abs. 2 BBauG anzuwenden ist, bebauungsrechtlich unzulässig.

Ist § 34 Abs. 1 BBauG anzuwenden, fügt sich das Wochenendhaus nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Die Eigenart der Gewanne ... wird durch die etwa 550 ortsfest abgestellten Wohnwagen geprägt. In dieser Ansammlung von Wohnwagen stellt das Wochenendhaus, auch wenn das des Klägers nicht das einzige ist, sondern zehn weitere ähnliche Wochenendhäuser vorhanden sind, einen Fremdkörper dar. Ein Wochenendhaus unterscheidet sich nach der "Art der baulichen Nutzung" wesentlich von Wohnwagen, die lediglich ortsfest abgestellt sind. Auch wenn ortsfest abgestellte Wohnwagen nach dem Landesbaurecht als bauliche Anlagen gelten, so haben sie doch, was ihre bodenrechtliche Relevanz betrifft, eine andere Qualität als fest errichtete Häuser etwa gleicher Größenordnung; denn ihr Bezug zum Standort ist durch die Möglichkeit, sie ohne nennenswerten Zeit- und Kostenaufwand sowie ohne Verlust an Substanz wieder zu entfernen, weniger dauerhaft. Die von ihnen in Anspruch genommenen Flächen können leichter einer anderen Nutzung zugeführt werden. Das gilt auch, wenn Wohnwagen über längere Zeiträume hinweg vom selben Personenkreis für die Wochenenderholung, also wie Wochenendhäuser, benutzt werden; denn das Bebauungsrecht stellt mit dem Begriff der "Art der baulichen Nutzung" nicht nur - funktional - darauf ab, für welchen Zweck Anlagen genutzt werden, sondern auch darauf, um welche Art von baulicher Anlagen es sich handelt, weil auch Letzteres bodenrechtlich bedeutsam sein kann. Das zeigt übrigens auch der Katalog der Arten von baulichen Nutzungen in der aufgrund des § 2 Abs. 8 BBauG, insbesondere auch von dessen Nr. 1 Buchst. a), erlassenen Baunutzungsverordnung. Sie unterscheidet "Arten von baulichen Nutzungen" sowohl nach anlagebezogenen wie auch nach funktionsbezogenen Merkmalen. Für Wochenendhausgebiete bezeichnet § 10 Abs. 3 BauNVO als zulässige Nutzungsart Wochenendhäuser als Einzelhäuser, nach Maßgabe des Bebauungsplans auch als Hausgruppen.

Das somit nach der Art der baulichen Nutzung aus dem Rahmen der vorhandenen Nutzung fallende Wochenendhaus fügt sich auch nicht ausnahmsweise ein, weil es im Hinblick auf die gleichartige Nutzung mit den Wohnwagen "harmonierte". Gerade weil das Wochenendhaus sich von den Wohnwagen durch größere Dauerhaftigkeit und Bindung an den Standort unterscheidet, ist es infolge der Vorbildwirkung geeignet, bodenrechtlich beachtliche und erst noch ausgleichsbedürftige Spannungen zu begründen oder solche Spannungen zu erhöhen; denn würden weitere Grundstücksbesitzer in dem Bereich anstelle von Wohnwagen feste Bauwerke zur Wochenendnutzung errichten, so würde der bereits erreichte Eingriff in die Landschaft weiter verfestigt.

Ist § 35 Abs. 2 BBauG anzuwenden, ist das - nicht gemäß § 35 Abs. 1 BBauG privilegierte - Wochenendhaus unzulässig, weil es öffentliche Belange beeinträchtigt.

Unzutreffend ist allerdings die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, die Zulässigkeit des Wochenendhauses müsse daran scheitern, daß es Bestandteil einer umfangreichen Wochenendsiedlung sei und daß diese einer verbindlichen Bauleitplanung bedürfe. Der Senat hat ein "Planungsbedürfnis" als einen einem Vorhaben im Außenbereich entgegenstehenden öffentlichen Belang bisher nur anerkannt, wenn das Vorhaben wegen seines Umfangs der Binnenkoordination bedarf (Urteil vom 26. November 1976 - BVerwG 4 C 69.74 - <Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 58>). Darum geht es hier jedoch nicht. Es ist nicht über die Zulässigkeit der - übrigens bezüglich der etwa 550 Wohnwagen bereits baurechtlich genehmigten - Freizeitsiedlung und auch nicht über die Zulässigkeit der insgesamt elf Wochenendhäuser innerhalb dieser "Siedlung" zu entscheiden. Das Wochenendhaus des Klägers selbst ist - wie auf der Hand liegt - kein umfangreiches Vorhaben. Ihm dürfen weder die ganze "Freizeitsiedlung" noch die zehn anderen "ungenehmigten" Wochenendhäuser zugerechnet werden; denn bei der Beurteilung der bebauungsrechtlichen Zulässigkeit eines Vorhabens - hier des Wochenendhauses des Klägers nach den §§ 30 bis 37 BBauG geht es um eben dieses Vorhaben und nicht darum, einen Komplex anderer Anlagen, in deren - wie auch immer gearteten - räumlichen Zusammenhang das Vorhaben steht, nach den Maßstäben der §§ 30 bis 37 BBauG zu beurteilen. Es geht auch nicht darum, daß das Wochenendhaus wegen seiner Einordnung in den Zusammenhang der 550 Wohnwagen oder wegen seiner Beziehung zu den zehn anderen - ungenehmigten - Wochenendhäusern erst durch verbindliche Planung noch zu lösende Probleme aufwürfe.

Auch für die Prüfung der Frage, ob das Wochenendhaus ansonsten wegen seiner Außenbezüge planungsbedürftig ist, besteht im Rahmen des § 35 Abs. 2 BBauG kein Anlaß. Soweit es um die Außenbe züge eines Vorhabens im Außenbereich geht (Außenkoordination), hat der Begriff der Planungsbedürftigkeit für die Beurteilung des Vorhabens keinen eigenständigen Erkenntniswert. Denn der Begriff der Planungsbedürftigkeit bedarf, um handhabbar zu sein, der Konkretisierung. Es muß gesagt werden, in bezug auf welche bodenrechtlich relevanten Auswirkungen ein Vorhaben durch Planung zu bewältigende Probleme aufwirft. Die Planungsbedürftigkeit ist erst eine Folge des Umstands, daß ein Vorhaben in bezug auf die Einordnung in seine Umgebung bestimmte - zu benennende - Probleme aufwirft, gibt also ohne solche Benennung für die Beurteilung eines Vorhabens nichts her.

Wenn auch der Begriff der Planungsbedürftigkeit im Sinne notwendiger Außenkoordination kein eigenständiger öffentlicher Belang im Rahmen des § 35 BBauG ist (so schon für gemäß § 35 Abs. 1 BBauG privilegierte Vorhaben Beschluß des Senats vom 27. Juni 1983 - BVerwG 4 B 206.82 - <Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 204>), so ist doch mit der Benennung des konkreten Problems, das ein deswegen als planungsbedürftig empfundenes Vorhaben im Hinblick auf seine Außenbezüge aufwirft, in der Regel ein öffentlicher Belang aus der Reihe der in § 35 Abs. 3 BBauG beispielhaft aufgezählten bezeichnet. So ist es auch hier.

Das Wochenendhaus des Klägers beeinträchtigt öffentliche Belange, weil es im Sinne des § 35 Abs. 3 Teilstrich 8 BBauG die Entstehung, Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten läßt. Die Entstehung, Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung ist nur ein in § 35 Abs. 3 BBauG ausdrücklich erwähnter Fall einer von § 35 BBauG mißbilligten "unorganischen" Siedlungsentwicklung. "Unorganisch" ist eine planlose Siedlungsentwicklung im Außenbereich, wie sie etwa die "Freizeitsiedlung" darstellt, obwohl diese bezüglich der ortsfest aufgestellten Wohnwagen inzwischen bauaufsichtlich genehmigt worden ist. Die baulichen Anlagen in der Freizeitsiedlung, auch die ortsfest aufgestellten Wohnwagen, sind materiell baurechtswidrig entstanden, weil sie - im Zeitpunkt ihrer Errichtung (Aufstellung) - jede für sich die Entstehung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten ließen. Ob der Tatbestand jeweils der Entstehung oder der Erweiterung einer Splittersiedlung gegeben war, hängt nur davon ab, ob bei Verwirklichung des jeweiligen Vorhabens noch keine derartigen Anlagen dort vorhanden waren oder ob solche Anlagen bereits vorhanden waren. Im ersten Falle entstand mit dem Vorhaben eine Splittersiedlung, im zweiten Falle wurde sie mit ihm erweitert. Werden ortsfest aufgestellte Wohnwagen durch feste Bauten ersetzt, so stellt dies den Tatbestand der Verfestigung einer Splittersiedlung dar. Der Umstand, daß später ein Teil der Anlagen, nämlich die ortsfest aufgestellten Wohnwagen, durch Erteilung der bauaufsichtlichen Genehmigung formell "legalisiert" worden sind, ändert an der materiellrechtlichen Beurteilung nichts. Zwar kann den bauaufsichtlich genehmigten Anlagen aufgrund der Bindungswifkung des feststellenden Teils der Baugenehmigung nicht mehr entgegengehalten werden, sie seien materiell illegal. Die Eigentümer oder Nutzer der nicht genehmigten Wochenendhäuser können sich jedoch im Rahmen der Beurteilung ihrer Wochenendhäuser nach § 35 BBauG nicht auf die Legalisierung der ortsfest aufgestellten Wohnwagen berufen. Die materielle Illegalität ihrer Wochenendhäuser besteht fort. Die Genehmigung für ein Wochenendhaus wäre auch zu versagen, wenn das inmitten der Wohnwagen-"Siedlung" liegende Grundstück des Klägers bisher nicht bebaut oder wenn auf ihm ein Wohnwagen aufgestellt wäre; denn ein solches Vorhaben wäre als Erweiterung oder als Verfestigung einer Splittersiedlung unzulässig.

Die Erteilung der Baugenehmigungen für die etwa 550 ortsfest abgestellten Wohnwagen wirft allerdings die Frage auf, ob die Anordnung der Beseitigung der Wochenendhäuser ermessensfehlerhaft ist. Das Oberverwaltungsgericht hat diese Frage verneint. Das Einschreiten nur gegen die Wochenendhäuser entspreche einer seit den 70er Jahren verfolgten Planungskonzeption, die auf die Ausweisung eines Campinggebiets für handelsübliche Zelte und Wohnwagen hinauslaufe. Beklagte und Beigeladene hätten immer wieder darauf hingewiesen, daß die Wochenendhäuser beseitigt werden müßten. Im Gemeindegebiet gebe es bereits zwei Wochenendhausgebiete. Die Planungskonzeption sei auch nicht nach der Versagung der Genehmigung des Bebauungsplans für das Campinggebiet aufgegeben worden. Mit der Genehmigung für die ca. 550 Wohnwagen habe der Beklagte einen anderen Weg zur Umsetzung dieser Planungskonzeption gesucht und die Genehmigung ausdrücklich auf das "Aufstellen von Wohnwagen und Zelten" beschränkt. Sämtliche in Augenschein genommenen Wohnwagen ruhten durch eigene Schwere auf dem Erdboden, sie seien nicht durch Einmauern mit dem Boden fest verbunden. Teilweise seien allerdings die Räder abmontiert. Gleichwohl bestehe auch dann noch zwischen einem Wohnwagen und einem Wochenendhaus ein qualitativer Unterschied. Die Räder könnten ohne großen Arbeits- und Kostenaufwand wieder anmontiert werden, so daß die Wohnwagen jederzeit mühelos von ihrem Standort entfernt werden könnten. Da dies bei Wochenendhäusern nicht der Fall sei, nähmen sie die Landschaft intensiver in Anspruch, und sie böten auch einen weit stärkeren Anreiz zur Begründung und Verfestigung einer Splittersiedlung.

Das hält revisionsrechtlicher Überprüfung stand. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ergeben nichts für einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz, für eine Systemlosigkeit oder eine Widersprüchlichkeit des behördlichen Vorgehens. Die Angriffe der Revision, zwischen ortsfest aufgestellten Wohnwagen und Wochenendhäusern bestehe kein Unterschied, der eine unterschiedliche Behandlung in bezug auf das bauaufsichtliche Einschreiten rechtfertige, und Wochenendhäuser seien nicht weniger "beweglich" als Wohnwagen, die jahrelang an einer Stelle gestanden hätten, betreffen die tatsächliche Würdigung und sind insofern mangels darauf gerichteter - erfolgreicher - Verfahrensrügen für das Revisionsgericht unerheblich (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Auch der Einwand, das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde sei dahin gebunden, daß sie nur einschreiten dürfe, wenn konkret eine Vorbildwirkung von den Wochenendhäusern dahin ausgehe, daß einzelne Wohnwagenbesitzer feste bauliche Anlagen herstellten, verhilft der Revision nicht zum Erfolg. Unter welchen Voraussetzungen eine Beseitigungsanordnung ergehen darf, beurteilt sich nach Landesbaurecht; das gilt auch für die rechtlichen Schranken der Ermessensausübung. Wenn das Oberverwaltungsgericht als Voraussetzung für ein bauaufsichtliches Einschreiten nicht eine konkrete Gefahr von Nachahmungen fordert, so ist das revisionsrechtlich hinzunehmen. Aus Bundesrecht ergibt sich eine solche rechtliche Schranke für das Ermessen, wie sie das Verwaltungsgericht angenommen hat, jedenfalls nicht. Ferner ist dem Beklagten nicht bundesrechtlich verwehrt, nach seinem Ermessen nur gegen solche baulichen Anlagen mit Beseitigungsanordnungen vorzugehen, die seinen - nunmehr im Flächennutzungsplan von 1982 niedergelegten - planerischen Vorstellungen von einem Campingplatzgebiet ohne Wochenendhäuser widersprechen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.