Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.01.1987, Az.: BVerwG 6 C 96.84

I.

Der Kläger schied am 3. April 1978 nach einer Dienstzeit von zwölf Jahren als Soldat auf Zeit aus der Bundeswehr aus. Nachdem seine Fachausbildung zum Beamten des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung des Landes Hessen um ein Jahr bis zum 31. Juli 1982 verlängert worden war, beantragte er, ihm gemäß § 11 Abs. 3 SVG die Übergangsgebührnisse über den ursprünglich festgesetzten Zeitpunkt hinaus zu zahlen. Durch Bescheid vom 6. August 1981 bewilligte ihm das Wehrbereichsgebührnisamt VI Übergangsgebührnisse für die Zeit vom 1. August 1981 bis zum 31. Juli 1982 in Höhe von monatlich 581,48 DM.

Auf den Widerspruch des Klägers, mit dem er sich gegen die Berechnung der Übergangsgebührnisse wandte, erhöhte die Wehrbereichsverwaltung VI in dem Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 1981 die Übergangsgebührnisse auf monatlich 598,78 DM. Dabei wurden auf die Übergangsgebührnisse in Höhe von ursprünglich 1.887,80 DM die Anwärterbezüge des Klägers aus seinem Ausbildungsverhältnis in Höhe von 1.623 DM soweit angerechnet, daß Übergangsgebührnisse und Ausbildungseinkommen zusammen den Betrag von 2.221,77 DM nicht überschritten. Dieser Betrag entspricht 90 % der Dienstbezüge, aus denen nach § 11 Abs. 2 SVG die Übergangsgebührnisse zu berechnen sind. Hinsichtlich der Zulässigkeit der Kürzung der Übergangsgebührnisse berief sich die Behörde auf Nummer 6 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu § 11 SVG.

Der Kläger hat daraufhin Klage erhoben mit dem Antrag,

Zur Begründung hat er geltend gemacht, daß ihm Übergangsgebührnisse in der vollen sich aus § 11 Abs. 2 SGV ergebenden Höhe zustünden. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung des Klägers gegen diese Entscheidung blieb ebenfalls ohne Erfolg. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Der Kläger habe keinen Anspruch auf eine höhere Festsetzung der Übergangsgebührnisse. Es sei nicht zu beanstanden, daß die Beklagte die Übergangsgebührnisse nicht in voller Höhe, also in Höhe von 75 % der Dienstbezüge des letzten Dienstmonats (§ 11 Abs. 2 Satz 3 SGV) bewilligt, sondern unter Beachtung der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften eine am Bedarf des Klägers ausgerichtete Kürzung vorgenommen habe. § 11 Abs. 3 SVG eröffne entgegen der Auffassung des Klägers nicht nur die Möglichkeit, entweder eine weitere Gewährung der Übergangsgebührnisse abzulehnen oder die Übergangsgebührnisse in voller, sich aus § 11 Abs. 2 SVG ergebender Höhe zuzusprechen ("Alles-oder-nichts-Entscheidung"). Vielmehr sei die Behörde, da ihr in § 11 Abs. 3 SVG ein Ermessensspielraum eingeräumt werde, berechtigt und gegebenenfalls je nach dem Grad der Bedürftigkeit des betroffenen Soldaten sogar verpflichtet, eine im Bereich zwischen diesen beiden Extremmaßnahmen liegende Entscheidung zu treffen.

Diese Auslegung ergebe sich aus dem Sinn und Zweck der Regelung. Ihr stehe der Wortlaut der Bestimmung nicht entgegen. Eine gesetzessystematische Betrachtungsweise lasse allerdings erkennen, daß dem Gesetzgeber möglicherweise tatsächlich die vom Kläger für richtig gehaltene Auslegung "alles oder nichts" vorgeschwebt habe. Denn in der unmittelbar folgenden Vorschrift des § 11 Abs. 4 SVG werde ausdrücklich darauf hingewiesen, daß Übergangsgebührnisse "ganz oder zum Teil" gewährt werden könnten. Hieraus könnte gefolgert werden, daß § 11 Abs. 3 SVG eine Bewilligung der Übergangsgebührnisse "ganz oder zum Teil" nicht zulassen wolle, da es andernfalls nahe gelegen hätte, den gleichen Wortlaut wie in § 11 Abs. 4 SVG zu wählen.

Auch sei in der Vorläufernorm des heutigen § 11 Abs. 3 SVG, in § 11 Abs. 4 SVG F. 1957 dem Bundesminister der Verteidigung nur die Möglichkeit eingeräumt worden, die (damals nach der Dauer der Dienstzeit zeitlich und prozentual gestaffelten) Übergangsgebührnisse auf 75 % der Dienstbezüge des letzten Monats zu erhöhen. Diese Vorschrift habe der Bundesminister der Verteidigung, wie den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu § 11 SVG F. 1957 zu entnehmen sei, offenbar dahin verstanden, daß ein Soldat auf Zeit bei einer Verlängerung der Ausbildung oder Weiterbildung entweder 75 % seiner letzten Dienstbezüge oder aber keine Übergangsgebührnisse erhalten sollte. Daß demgegenüber der heutige § 11 Abs. 3 SVG eine sachliche Änderung gebracht habe oder habe bringen sollen, sei nicht erkennbar.

Dennoch halte der Senat daran fest, daß eine Auslegung des § 11 Abs. 3 SVG in der vom Kläger für zutreffend gehaltenen Weise mit der Folge, daß die Beklagte die Übergangsgebührnisse im Falle einer Verlängerung der Fachausbildung nur in voller Höhe gewähren oder ganz ablehnen könnte, angesichts der Sachwidrigkeit dieses Ergebnisses nicht in Betracht komme. Nur eine solche Regelung könne als sachgerecht empfunden werden, die es der Behörde ermögliche, innerhalb des ihr von Gesetzes wegen eingeräumten Rahmens Übergangsgebührnisse auch "zum Teil" zu gewähren, da nur auf diese Weise den vielfältigen sozialen Aspekten und den verschiedenen Graden der Bedürftigkeit in der Person des Zeitsoldaten Rechnung getragen werden könne. Demgegenüber würde die vom Kläger für zutreffend gehaltene Rechtsauffassung zu geradezu unsinnigen und gegenüber der Möglichkeit zu abgestuftem Verhalten sachwidrigen Ergebnissen führen. Da sich die Entscheidung nach § 11 Abs. 3 SVG im wesentlichen an der Bedürftigkeit des auszubildenden Soldaten ausrichten müsse und damit vor allem daran, welche Einkünfte ihm aus seiner Fachausbildung anderweitig zuflössen, wäre die Behörde gezwungen, im Interesse der Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns feste Bedürftigkeitsgrenzen zu bestimmen, deren Über- oder Unterschreitung über die Frage entscheiden würde, ob Übergangsgebührnisse ganz oder gar nicht gewährt werden könnten. Hieraus könnten sich im engeren Umfeld der so gezogenen Grenze eine Vielzahl von Härtefällen ergeben. Der Soldat, der diese Bedürftigkeitsgrenze knapp überschritte, wäre gezwungen, mit am Existenzminimum liegenden Einkünften seine Ausbildungszeit zu durchlaufen, während derjenige, der nur wenig unterhalb dieser Grenze anzusiedeln wäre, durch die Inanspruchnahme der vollen Übergangsgebührnisse insgesamt mehr an Einkünften erzielte, als er zur Bestreitung eines angemessenen Lebensunterhalts benötigte. Angesichts der Tatsache, daß hier haushaltsmäßig begrenzte öffentliche Mittel verteilt würden, wäre eine solche "Überzahlung" bei gleichzeitigen Härtefällen, in denen die Behörde eine Zahlung völlig ablehnen müßte, schlechterdings unvertretbar. Als einzig sinnvolle Regelung könne daher nur die angesehen werden, die der Behörde die Möglichkeit eröffne, bedürfnisgerecht und flexibel den Bereich möglicher Ermessensbetätigung zwischen Ablehnung und Vollgewährung auszuschöpfen und - so wie es die genannten Verwaltungsvorschriften anordneten - je nach dem Ausmaß anderweitig erzielter Einkünfte dieses durch die im Ermessenswege zu bewilligenden Übergangsgebührnisse bis zu einer bestimmten, für eine angemessene Lebensführung als ausreichend angesehenen Höchstgrenze "aufzufüllen". Zu dieser Interpretation des § 11 Abs. 3 SVG sehe sich der Senat um so mehr berechtigt, als der Wortlaut der Vorschrift eine derartige Auslegung zulasse und auch die Frage nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers keine eindeutige und zweifelsfreie Absicht in der einen oder anderen Weise erkennen lasse.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt,

Der Kläger rügt die Verletzung des § 11 Abs. 3 SVG und macht weiterhin geltend, daß diese Vorschrift der Behörde hinsichtlich der Höhe der Übergangsgebührnisse keinen Ermessensspielraum einräume. Die Vorschrift führe allein zu einer Erweiterung der Anspruchsberechtigung für die Zeit der Verlängerung der Fachausbildung. Sie stelle keineswegs auf die Bedürftigkeit des Soldaten ab. Eine teilweise Gewährung der Übergangsgebührnisse sei nur in § 11 Abs. 4 SVG für den Fall vorgesehen, daß die Dienstzeit des Soldaten auf seinen Antrag vorzeitig beendet worden sei. Der Gesichtspunkt der Alimentation, auf den das Berufungsgericht entscheidend abgestellt habe, trete bei der Anwendung des § 11 Abs. 3 SVG vollkommen in den Hintergrund. Sinn der Regelung sei es, durch weiteren finanziellen Anreiz - unabhängig von den persönlichen finanziellen Verhältnissen des Soldaten - die Bereitschaft zur Eingehung einer längeren Verpflichtung zu wecken und zu fördern. Wenn dieser Gesichtspunkt mit den geänderten finanziellen Verhältnissen des Bundes nicht mehr in Einklang stehe, sei es Sache des Gesetzgebers, die Vorschrift zu ändern.

Die Beklagte beantragt,

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Revision, über die ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist unbegründet. Die Vorinstanzen haben jeweils die Klage zu Recht abgewiesen. Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf Erhöhung der Übergangsgebührnisse nicht zu.

Gemäß § 11 Abs. 3 des Gesetzes über die Versorgung für die ehemaligen Soldaten der Bundeswehr und ihre Hinterbliebenen (Soldatenversorgungsgesetz - SVG -) können einem Soldaten auf Zeit, dessen Fachausbildung nach § 5 Abs. 7 SVG verlängert worden ist, für die Zeit der Verlängerung die Übergangsgebührnisse über die in Abs. 2 bestimmten Zeiträume hinaus gewährt werden. Im vorliegenden Fall standen dem Kläger, der in der Bundeswehr eine Dienstzeit von zwölf Jahren abgeleistet hat und dem daher aufgrund des § 5 Abs. 5 Nr. 4 SVG eine Fachausbildung von drei Jahren bewilligt worden war, nach § 11 Abs. 2 SVG Übergangsgebührnisse für den gleichen Zeitraum zu. Nachdem er die erste Laufbahnprüfung für den gehobenen Dienst in der Steuerverwaltung nicht bestanden hatte, wurde seine Fachausbildung um ein Jahr verlängert. Außerdem wurden ihm gemäß § 11 Abs. 3 SVG für den Zeitraum der Verlängerung der Fachausbildung Übergangsgebührnisse bewilligt, deren Höhe gemäß Nr. 6 zu § 11 SVG in den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Soldatenversorgungsgesetz in der Fassung vom 10. Mai 1973 (VMBl. S. 206) unter Anrechnung seines Einkommens aus dem Ausbildungsverhältnis festgesetzt wurde.

Da der Kläger die Richtigkeit der Berechnung der ihm bewilligten Übergangsgebührnisse nicht mehr in Zweifel zieht, hängt die Entscheidung des Rechtsstreits allein davon ab, ob § 11 Abs. 3 SVG der Behörde - wie der Kläger meint - lediglich die Möglichkeit eröffnet, entweder eine Weitergewährung der Übergangsgebührnisse ganz abzulehnen oder die Übergangsgebührnisse in voller Höhe, d.h. in Höhe von 75 % der Dienstbezüge des letzten Dienstmonats (§ 11 Abs. 2 Satz 3 SVG) festzusetzen ("Alles-oder-nichts-Entscheidung"), oder ob die Übergangsgebührnisse innerhalb dieses Rahmens auch nur zum Teil gewährt werden dürfen. Nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift ("können ... gewährt werden") steht es im Ermessen der Behörde, ob sie dem Soldaten auf Zeit Übergangsgebührnisse während der verlängerten Fachausbildung auch über den Zeitpunkt hinaus bewilligt, für den sie ihm normalerweise unter Berücksichtigung der von ihm abgeleisteten Dienstzeit zu zahlen sind.

Was Gegenstand der Ermessensentscheidung ist, läßt der Wortlaut des § 11 Abs. 3 SVG nicht erkennen. Mit welchem Ziel und anhand welcher Maßstäbe die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen ausüben soll, ist daher durch Auslegung der Vorschrift zu ermitteln. Hierzu sind der Gesetzeszusammenhang, in dem sie steht, ihr Sinn und Zweck sowie ihre Entstehungsgeschichte heranzuziehen (vgl. BVerwGE 64, 209 <211> m.w.Nachw.), ohne daß diesen Auslegungskriterien eine verbindliche Rangfolge beizumessen ist. Entscheidend ist vielmehr, daß es der durch Auslegung ermittelte Regelungsgehalt der Vorschrift ermöglicht, sie so anzuwenden, daß sich das im Einzelfall gewonnene Ergebnis in den gesamten Regelungszusammenhang der Gesetzesmaterie sinnvoll einfügt. Das ist bei einer an gesetzessystematischen Kriterien orientierten und an die Entstehungsgeschichte der Vorschrift anknüpfenden Auslegung des § 11 Abs. 3 SVG, deren Ergebnisse das Berufungsgericht im einzelnen dargestellt hat, nicht der Fall, weil es nach dem Sinn und Zweck der Dienstzeitversorgung im Falle der Verlängerung der Ausbildung oder Weiterbildung gestattet sein muß, bei der Ausübung des der Behörde eingeräumten Ermessens auch dem Grad der Bedürftigkeit des ehemaligen Soldaten auf Zeit Rechnung zu tragen und ihm Übergangsgebührnisse nur "zum Teil" zu gewähren.

Die Zahlung der Übergangsgebührnisse hat den Zweck, den Übergang der Soldaten in das zivile Berufsleben zu ermöglichen und zu erleichtern (vgl. Amtliche Begründung des Entwurfs des Soldatenversorgungsgesetzes BT-Drucks. 2/2504, S. 34). Der Soldat soll durch die Übergangsgebührnisse während der Fachausbildung für den neuen Beruf wirtschaftlich gesichert werden. Er hat daher nach Beendigung des Dienstverhältnisses wegen Zeitablaufs grundsätzlich gemäß § 11 Abs. 2 SVG einen Rechtsanspruch auf Zahlung von Übergangsgebührnissen. Durch die Gewährung der Übergangsgebührnisse während des vom Gesetzgeber im Verhältnis zur Länge der Dienstzeit als angemessen angesehenen Zeitraums hat der Dienstherr die ihm obliegende (nachwirkende) Fürsorgepflicht aus dem Dienstverhältnis regelmäßig erfüllt. Wenn sodann in § 11 Abs. 3 SVG die Möglichkeit eröffnet wird, im Falle einer Verlängerung der Fachausbildung gemäß § 5 Abs. 7 SVG die Übergangsgebührnisse weiter zu gewähren, so kann sich die Ermessensentscheidung nur darauf beziehen, die Höhe der Übergangsgebührnisse den finanziellen Bedürfnissen des Soldaten individuell anzupassen. Dem steht nicht entgegen, daß die Dienstzeitversorgung grundsätzlich von der Bedürftigkeit des Soldaten, insbesondere davon unabhängig ist, ob und inwieweit er die Versorgungsbezüge für seinen Lebensunterhalt benötigt. Außerhalb des Bereichs der zwingend gebotenen Mindestversorgung, also im Bereich der im Ermessen des Dienstherrn stehenden zusätzlichen Versorgungsleistungen, können jedenfalls auch solche Gesichtspunkte berücksichtigt werden, die im Hinblick auf das Alimentationsprinzip ansonsten bei der Anwendung versorgungsrechtlicher Vorschriften regelmäßig keine Rolle spielen dürfen. Die Frage der Förderungswürdigkeit des Soldaten oder die Dauer seiner Dienstzeit können im Rahmen des § 11 Abs. 3 SVG schon deshalb keine Rolle spielen, weil sie bereits für die Entscheidung über den Antrag auf Verlängerung der Fachausbildung von Bedeutung waren. Entgegen der Auffassung des Klägers bleibt daher als einziger bei der Ausübung des Ermessens nach § 11 Abs. 3 SVG zu berücksichtigender Gesichtspunkt die wirtschaftliche Lage des ausgeschiedenen Soldaten übrig. Wollte man dem Dienstherrn die Möglichkeit versagen, auch diesen Aspekt in seine Überlegungen einzubeziehen, würde es sich bei der Entscheidung nach § 11 Abs. 3 SVG entgegen dem Wortlaut der Vorschrift um eine gebundene Entscheidung handeln.

Davon abgesehen müßte eine Auslegung des § 11 Abs. 3 SVG dahin, daß die Vorschrift lediglich eine "Alles-oder-nichts-Entscheidung" ermöglicht, zu sachwidrigen Ergebnissen führen. Um ein einheitliches Verwaltungshandeln zu gewährleisten, müßte der Dienstherr dann entweder bestimmte Einkommens- oder Bedürftigkeitsgrenzen festlegen, bei deren Überschreitung Übergangsgebührnisse überhaupt nicht mehr gewährt werden dürften, oder er müßte sehr differenzierte Entscheidungsmaßstäbe aufstellen. Beides hätte zwar entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht notwendig zur Folge, daß unter Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz eine Vielzahl von unlösbaren Härtefällen auftreten würde. Denn die Einkommens- oder Bedürftigkeitsgrenzen könnten in der Weise bestimmt werden, daß die Gewährung von Übergangsgebührnissen nur in Ausnahmefallen entfiele. Bei einer solchen Regelung würden jedoch zahlreiche Soldaten Übergangsgebührnisse erhalten, die ihrer tatsächlich nicht oder nicht in voller Höhe bedürften. Eine derartige Verwaltungspraxis würde daher dem System der Dienstzeitversorgung durch Gewährung von Übergangsgebührnissen zuwiderlaufen und zudem zu einer Verschwendung von Steuermitteln führen, die den Grundsatz der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel verletzt.

Nach alledem ist es rechtlich nicht zu beanstanden, daß die Beklagte die dem Kläger während der Verlängerung der Fachausbildung zu zahlenden Übergangsgebührnisse gemäß Nr. 6 zu § 11 SVG in den oben genannten Allgemeinen Verwaltungsvorschriften unter Anrechnung seines Einkommens aus dem Ausbildungsverhältnis festgesetzt hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.