Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.12.1986, Az.: BVerwG 1 D 27.86

I.

In dem vom Oberfinanzpräsidenten der Oberfinanzdirektion N. eingeleiteten Disziplinarverfahren legt der Bundesdisziplinaranwalt dem Beamten als Dienstvergehen zur Last,

in acht Beihilfeanträgen die Frage nach dem Pflichtversicherungsverhältnis seines Sohnes wahrheitswidrig verneint zu haben.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 14. Januar 1986 auf eine Geldbuße von 600,- DM erkannt. Es ist im wesentlichen von folgendem Sachverhalt ausgegangen:

Der Beamte stellte unter dem 27. September 1982, 26. Januar, 13. April, 6. August und 7. September 1983 sowie 17. Januar, 14. Februar und 24. Mai 1984 Anträge auf Gewährung von Beihilfe. In allen acht Fällen verneinte er die in Nummer 2 des Antragsvordrucks gestellte Frage, ob ein Angehöriger in der gesetzlichen Krankenversicherung pflichtversichert sei, durch Ankreuzen des zu dem Wort "nein" gehörenden Kästchens. Diese Antwort war falsch. Seit dem 1. September 1982 befand sich sein Sohn in Berufsausbildung und war in der AOK pflichtversichert.

Die unrichtigen Antworten führten dazu, daß dem Beamten mit den auf seine Anträge hin erteilten Bescheiden insgesamt 578,- DM an Beihilfe zuviel gewährt wurde, weil der Sohn beim Bemessungssatz für die Beihilfe noch mit fünf vom Hundert berücksichtigt wurde (Nr. 13 Abs. 1 BhV a.F.), was bei Kenntnis der wahren Umstände, hier der Pflichtmitgliedschaft in der AOK, nicht der Fall gewesen wäre.

Das Bundesdisziplinargericht hat das Verhalten des Beamten als grob fahrlässige Verstöße gegen die Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten (§ 54 Satz 3 BBG), insbesondere gegen die Pflicht, wahrheitsgemäße Angaben zu machen, sowie gegen die Verpflichtung zur Beachtung dienstlicher Vorschriften (§ 55 Satz 2 BBG) gewertet und insgesamt als ein Dienstvergehen im Sinne des § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG angesehen.

Zum Disziplinarmaß hat es den Standpunkt vertreten, daß ein Beamter, der in mehreren Fällen durch unrichtige Angaben im Beihilfeantrag eine nicht unerhebliche Überzahlung von Beihilfen verschulde, obwohl er auch noch in Dienstbesprechungen auf die Wichtigkeit richtiger Anworten aufmerksam gemacht worden sei, das Vertrauen des Dienstherrn in seine berufliche Integrität beeinträchtige. Dies insbesondere dann, wenn er sich in die Nähe des Verdachts von Bereicherungsabsicht gebracht habe. Eine Geldbuße in der verhängten Höhe reiche jedoch aus, um dem Beamten die Tragweite seines Versagens deutlich vor Augen zu führen und ihn anzuhalten, sich in Zukunft seinen Beamtenpflichten gemäß zu verhalten. Bei dem Beamten habe eine nicht zu entschuldigende Gleichgültigkeit vorgelegen, die aber nicht persönlichkeitstypisch und deshalb nicht mit Wiederholungsgefahr verbunden sei.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Bundesdisziplinaranwalt mit seiner Berufung, die ausdrücklich auf das Disziplinarmaß beschränkt, auf eine angemessene Gehaltskürzung gerichtet und wie folgt begründet ist:

Zwar spreche für den Beamten, daß er in einem folgenden Beihilfeantrag das Pflichtversicherungsverhältnis seines Sohnes selbst offenbart habe. Das könne den belastenden Umstand falscher Angaben in den vorangegangenen acht Anträgen aber nicht ausgleichen. Daß der Beamte in diesen acht Fällen grob fahrlässig gehandelt habe, habe das Bundesdisziplinargericht zutreffend festgestellt. Dann aber könne nicht mehr von einer sog. disziplinaren Ordnungswidrigkeit die Rede sein, zu deren Ahndung eine Geldbuße allein bestimmt und ausreichend sei; es liege vielmehr eine durchaus spürbare Beeinträchtigung des Vertrauensverhältnisses vor, die ständiger Rechtsprechung gemäß eine Gehaltskürzung erfordere.

Der Beamte ist der Berufungsbegründung durch seinen Verteidiger entgegengetreten, vor allem unter Hinweis darauf, daß die Beihilfeformulare kompliziert seien und er sich schließlich selbst offenbart habe.

II.

Die Berufung führt zum Erfolg.

Sie ist disziplinarmaßbeschränkt eingelegt mit der Folge, daß die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts und die Würdigung dieser Feststellungen als Dienstvergehen für den Senat bindend sind. Der Senat hat demgemäß auch davon auszugehen, daß der Beamte lediglich fahrlässig gehandelt, nämlich beim Ausfüllen der Beihilfeanträge die im Rechtsleben erforderliche und auch ihm zuzumutende Sorgfalt außer acht gelassen hat. Der Senat meint allerdings, innerhalb der hiernach feststehenden Schuldform differenzieren zu müssen und nicht in jedem einzelnen Antragsfall von grober Fahrlässigkeit des Beamten ausgehen zu können.

Bei dem Antrag vom 27. September 1982 kommt dem Beamten zugute, daß die Nummer 2 des Antragsvordrucks, die in unübersichtlicher Aufeinanderfolge ein ganzes Bündel voneinander nicht abhängiger Fragen mit nur einheitlicher Beantwortungsmöglichkeit enthält, den Leser durch die erste Frage, in der nach Einkünften des Ehegatten von mehr als 25.000,- DM gefragt wird, zu der Annahme verleiten kann, hier komme es insgesamt allein oder doch vorrangig auf Einkommens-, Versicherungs- oder sonstige Rechtsverhältnisse des Ehegatten des Antragstellers an. Vor allem aber fällt ins Gewicht, daß der Beamte nach den Feststellungen des Bundesdisziplinargerichts in dem Bestreben, beim Ausfüllen seiner Anträge keine Fehler zu machen, eine Schablone verwendet hat, was naturgemäß davon ablenkt, sich mit dem Inhalt der einzelnen Fragen genau zu befassen und sich ausschließlich auf diese und deren Bedeutung zu konzentrieren. Daß der Beamte bei Gebrauch der Schablone übersehen hat, daß diese noch auf die Schulausbildung des Sohnes abgestimmt war und demzufolge die erst seit kurzem bestehende Pflichtmitgliedschaft in der AOK nicht erfaßte, kann nicht ohne weiteres als grobe Fahrlässigkeit, als besonders schwere Verletzung der gebotenen Sorgfalt gewertet werden.

Der am 27. September 1982 benutzten Schablone kann sich der Beamte bei den weiteren sieben Anträgen dann aber nicht mehr bedient haben. Denn unterdessen war ein neuer Antragsvordruck herausgegeben worden, mit dessen Einführung die noch auf die Schulzeit des Sohnes und damit das alte Formular abgestellte Schablone ihre Bedeutung als Hilfsmittel für das Ausfüllen von Beihilfeanträgen schon deshalb verloren hatte, weil das zuvor unter der Nummer 2 zusammengefaßte Fragenbündel nun in mehrere verschiedene Fragen mit variierbarer Möglichkeit der Beantwortung aufgeteilt worden war. Mit einer Schablone für den alten Antragsvordruck konnten diese verschiedenen Möglichkeiten einer Antwort nun nicht mehr ausgeschöpft werden.

Indes war auch die Fragestellung unter der Nummer 2, Buchstaben a) bis c) des neuen Vordrucks in seiner Bedeutung nicht über jeden Zweifel erhaben. Zu Schwierigkeiten in der Auslegung konnte schon das Wort "berücksichtigungsfähig" führen, weil unklar bleibt, welche Angehörigen mit dieser Formulierung gemeint sind, wozu sie berücksichtigungsfähig sein sollen, ob etwa für Beihilfen schlechthin oder für die konkret beantragte Beihilfe, ob sie lediglich als Berechnungsfaktor für Beihilfen gemeint oder als konkret beihilfeberechtigte Personen aufzufassen seien (vgl. Urteil vom 14. Januar 1982 - BVerwG 1 D 15.81 -). Daß der Beamte die Pflichtversicherung seines Sohnes, für den er Aufwendungen in keinem der einzelnen Anträge mehr geltend machte, auch in seinem Antrag vom 26. Januar 1983 und den demnächst folgenden weiteren Beihilfeanträgen verschwiegen hat, kann deshalb auch nicht ohne weiteres als grobe Fahrlässigkeit gewertet werden. Denn Beweisanzeichen dafür, daß der Beamte über die Verletzung der gebotenen und ihm zuzumutenden Sorgfalt hinaus in besonderer Weise versagt hätte, gibt es nicht.

Die Situation änderte sich jedoch spätestens zu der Zeit, als in Dienstbesprechungen und Rundverfügungen auf Fehlerquellen beim Ausfüllen der Antragsvordrucke aufmerksam gemacht wurde, insbesondere aber auch Hinweise für die vollständige und richtige Beantwortung der Fragen zu Nummer 2 des Beihilfeformulars gegeben wurden. Das war nach Beginn der Pflichtversicherung des Sohnes zumindest in der Dienstbesprechung am 6. Mai 1983 der Fall. Von da an, d.h. für die letzten fünf Beihilfeanträge mit unrichtigen Angaben über die Mitgliedschaft des Sohnes in der AOK, trifft den Beamten der Vorwurf grober Fahrlässigkeit, wie dies das Bundesdisziplinargericht zutreffend festgestellt hat.

Das Dienstvergehen des Beamten geht in seinem Gewicht über den Rahmen einer sog. dienstlichen Ordnungswidrigkeit, die noch durch Disziplinarverfügung des Dienstvorgesetzten disziplinarrechtlich angemessen zu ahnden wäre (vgl. §§ 29 Abs. 1, 5 Abs. 1 BDO), hinaus.

Die öffentliche Verwaltung, die besonders in personalintensiven Unternehmen nicht jeden ihrer Bediensteten sorgfältig überwachen kann und die aus dem ihr im Interesse der Allgemeinheit auferlegten Sparsamkeitsprinzip gehalten ist, auch bei der personalen und fürsorgerischen Betreuung ihrer Bediensteten den personellen und materiellen Aufwand so gering wie nur eben möglich zu halten, ist, um diesen Voraussetzungen genügen und ihre Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit sinnvoll und auftragsgerecht wahrnehmen zu können, auch bei ihren Entscheidungen im personellen und fürsorgerischen Bereich gegenüber ihren Beamten auf deren Zuverlässigkeit und Ehrlichkeit sowie darauf unbedingt angewiesen, daß sie bei der Wahrnehmung ihrer Angelegenheiten und vor allem auch dann, wenn sie Ansprüche gegenüber dem Dienstherrn geltend machen, die ihnen zumutbare Sorgfalt aufwenden. Deshalb läßt sie sich die Vollständigkeit und Richtigkeit der Antragsangaben auch ausdrücklich nach bestem Wissen versichern. Ein Beamter, der trotz dieser Versicherung seine Sorgfaltspflicht schuldhaft verletzt, offenbart damit ein nicht unerhebliches Maß von Pflichtvergessenheit. Der erkennende Senat hat im Bewußtsein der dienstrechtlichen Bedeutung unzutreffender Angaben zum Nachteil des Dienstherrn insbesondere in Beihilfe- und sonstigen Anträgen, die auf vergleichbare Leistungen gerichtet sind, grundsätzlich bei vorsätzlichem Handeln auf Dienstgradherabsetzung und, wenn erschwerende Umstände, so insbesondere die Fälschung von Unterlagen, gegeben waren, die mit den Anträgen vorgelegt wurden, auf Entfernung aus dem Dienst erkannt. Auch bei nur fahrlässigem Verhalten ist in aller Regel eine nur im förmlichen Disziplinarverfahren zulässige Maßnahme für geboten gehalten und in aller Regel auf eine Gehaltskürzung erkannt worden, wenngleich die Umstände des Einzelfalles so vielfältig sein können, daß eine generalisierende Betrachtung kaum möglich erscheint (vgl. hierzu zuletzt Urteil vom 23. Juli 1986 - BVerwG 1 D 16.85 -; Urteil vom 21. Juli 1986 - BVerwG 1 D 143.85 -; Urteil vom 15. Januar 1986 - BVerwG 1 D 121.85 -; Urteil vom 12. Dezember 1985 - BVerwG 1 D 106.85 - <BVerwG Dok.Ber. B 1986, 67> mit Rechtsprechungsübersicht). Diese Rechtsprechung, an der der Senat festhält, gebietet auch hier in Form der Gehaltskürzung eine allein im förmlichen Verfahren zulässige Disziplinarmaßnahme. Eine unterhalb dieser Maßnahme liegende disziplinare Reaktion würde weder dem objektiven noch dem subjektiven Gewicht des Dienstvergehens gerecht.

Bei der Bemessung der Gehaltskürzung berücksichtigt der Senat, daß der als offen und anständig, pflichtbewußt und zuverlässig charakterisierte Beamte, der sich in sechzehnjähriger Dienstzeit in der Bundeszollverwaltung im übrigen ohne jeden Tadel geführt und sich dienstlich bewährt hat, straf- wie disziplinarrechtlich nicht belastet ist. Er läßt sich außerdem seiner ständigen Rechtsprechung gemäß mit von der Erwägung leiten, daß auch ein noch nicht abgeschlossenes Disziplinarverfahren wegen der Ungewißheit seines Ausgangs eine psychische Belastung für den beschuldigten Beamten bedeutet und schon für sich genommen eine erzieherische Wirkung ausübt. Er meint daher, mit einer relativ kurz bemessenen Gehaltskürzung auskommen zu können, da insbesondere die Dauer des von dem Beamten nicht veranlaßten Berufungsverfahrens nicht zu seinen Lasten gehen kann. Unter diesen Umständen hält der Senat eine Gehaltskürzung von fünf Monaten für ausreichend, um den Beamten in Zukunft von schuldhafter Verletzung seiner beamtenrechtlichen Pflichten abzuhalten, auch wenn die wirtschaftlichen Auswirkungen kaum über diejenigen hinausgehen, die mit der vom Bundesdisziplinargericht verhängten Geldbuße verbunden wären.

Daß sich der Beamte durch zutreffende Angaben im Beihilfeantrag vom 25. August 1984 schließlich selbst offenbart hat, kann ihm allerdings nicht besonders zugute gehalten werden. Denn es handelt sich hierbei nicht um eine Selbstanzeige in dem Sinne, daß der Beamte auf unrichtige Angaben in der Vergangenheit ausdrücklich aufmerksam gemacht oder auch nur auf ihm inzwischen gekommene Bedenken hingewiesen und so den Dienstherrn zur Prüfung und Berichtigung früherer Entscheidungen von sich aus veranlaßt hätte. Er hat vielmehr lediglich sein Fehlverhalten nicht weiter fortgesetzt, ohne damit rechnen zu müssen, daß sein Dienstherr die Antragsangaben vom 25. August 1984 auch zum Anlaß für Rückfragen nach der Vergangenheit nehmen und bereits Erledigtes nochmals neu aufrollen würde.

Die Entscheidung über die Kosten ergibt sich aus §§ 113 ff. BDO.