Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 31.01.1986, Az.: BVerwG 6 P 5.83

I.

Im Juli 1981 forderte die Flugsicherungsstelle H. auf Weisung der Bundesanstalt für Flugsicherung - Zentrale - den Regierungsoberinspektor N. und die Regierungshauptsekretärin J. auf, sich zur Klärung ihrer Diensttauglichkeit amtsärztlich untersuchen zu lassen. Der Antragsteller, der Gesamtpersonalrat der Bundesanstalt für Flugsicherung, meint, ihm stehe bei diesen Anordnungen gemäß § 75 Abs. 3 Ziff. 11 und 15 BPersVG ein Mitbestimmungsrecht zu. Demgegenüber vertrat der Beteiligte, der Präsident der Bundesanstalt für Flugsicherung, die Auffassung, die Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung sei nicht mitbestimmungspflichtig.

Der Antragsteller hat das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet mit dem Antrag,

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit der Begründung abgelehnt, daß ein Mitbestimmungsrecht bei der Anordnung dienstärztlicher Untersuchungen schon deshalb ausscheide, weil insoweit eine ausschließende gesetzliche Regelung im Sinne des § 75 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz BPersVG bestehe. Die von dem Antragsteller gegen diesen Beschluß eingelegte Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Das Verwaltungsgericht habe den Antrag im Ergebnis zu Recht zurückgewiesen. Der - zulässige - Antrag sei unbegründet. Der Antragsteller sei zwar aktivlegitimiert, da er, wenn das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht bestehen würde, als Gesamtpersonalrat bei der Anordnung amtsärztlicher Untersuchungen zu beteiligen wäre. Denn nur der Beteiligte sei befugt, die amtsärztliche Untersuchung von Beamten der Außenstellen der Bundesanstalt für Flugsicherung anzuordnen, wie dies auch im vorliegenden Fall geschehen sei. Auch seien das Verwaltungsgericht und die Verfahrensbeteiligten zutreffend davon ausgegangen, daß für ein Mitbestimmungsrecht lediglich die Vorschriften in § 75 Abs. 3 Nrn. 11 und 15 BPersVG in Betracht kämen. Das Verwaltungsgericht habe jedoch den Begriff der gesetzlichen Regelung in § 75 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz BPersVG verkannt. Die als Grundlage für die Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung in Betracht kommenden beamtenrechtlichen Vorschriften schlössen eine Mitbestimmung nicht aus. Der in § 75 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz BPersVG genannte Vorbehalt einer gesetzlichen Regelung sei nur dann gegeben, wenn ein Sachverhalt unmittelbar durch das Gesetz selbst geregelt sei, ohne daß es dazu noch weiterer Ausführungsakte bedürfe. Davon könne im vorliegenden Fall keine Rede sein, da die Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung im Ermessen des Dienstvorgesetzten liege.

Komme somit eine Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Satz 1 BPersVG prinzipiell in Betracht, so sei jedoch der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG nicht gegeben, weil diese Vorschrift eine Regelung für die Ordnung in der Dienststelle oder für das Verhalten der Beschäftigten voraussetze, die von allen Beschäftigten zu beachten sei. Eine derartige allgemeinverbindliche Regelung über die Anordnung und Durchführung dienst- oder amtsärztlicher Untersuchungen habe der Beteiligte jedoch nicht erlassen; vielmehr habe er die Untersuchung nur in Einzelfällen angeordnet. Wenn der Antragsteller behaupte, die Verfahrensweise der Zentrale sei nicht auf die namentlich genannten Beschäftigten beschränkt, sie betreffe praktisch alle Beschäftigten der Außenstelle, so wolle er damit zur Darlegung seines Rechtsschutzbedürfnisses lediglich hervorheben, daß entsprechende Anordnungen jederzeit auch gegen andere Beschäftigte ergehen könnten. Hiervon abgesehen entspreche es der herrschenden Auffassung, daß solche Maßnahmen nicht der Mitbestimmung unterlägen, die sich lediglich auf die von den einzelnen Beschäftigten zu erbringenden Dienstleistungen bezögen und keine Auswirkungen auf die kollektive Ordnung hätten.

Der Antragsteller könne schließlich kein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG herleiten, da es sich bei der Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung nicht um eine Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen im Sinne dieser Vorschrift handele. Die Anordnungen des Beteiligten seien vielmehr ausschließlich auf die Feststellung gerichtet, ob die betreffenden Beschäftigten, die dem Dienst ferngeblieben seien, zur Erfüllung ihrer Dienstpflichten in der Lage seien. Die Anordnungen dienten damit lediglich dem Schutz des Dienstherrn vor ungerechtfertigten Krankmeldungen und Dienstversäumnissen. Etwas anderes könne nur dann gelten, wenn der Dienstherr Zweifel hege, ob ein Beschäftigter trotz regelmäßiger Dienstverrichtung uneingeschränkt dienst- und verwendungsfähig sei.

Gegen diesen Beschluß hat der Antragsteller die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt mit dem Antrag,

Der Antragsteller macht geltend, die angefochtene Entscheidung verstoße gegen § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Bei der Anwendung dieser Vorschrift könne es nicht darauf ankommen, aus welchem Anlaß die amtsärztliche Untersuchung angeordnet worden sei. Ob der Dienstherr Zweifel an der Dienstfähigkeit eines Beschäftigten habe, sei hierfür ohne Belang. Insbesondere sei auch nicht erheblich, ob der Beschäftigte im Zeitpunkt der Anordnung der Untersuchung regelmäßig Dienst leiste oder dienstuntauglich erkrankt sei. Die Anordnung diene nicht nur dem Schutz des Dienstherrn vor ungerechtfertigten Krankmeldungen und Dienstversäumnissen, sondern auch dem Schutz der Beschäftigten vor Gesundheitsschädigungen.

Der Beteiligte beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

II.

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat seine Beschwerde gegen die erstinstanzliche Entscheidung zu Recht zurückgewiesen. Die Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung der beiden Beamten bei der Flugsicherungsstelle H. zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit bedurfte nicht der Zustimmung des Personalrats.

Dem Beschwerdegericht ist darin beizupflichten, daß der Antragsteller ein Rechtsschutzbedürfnis an der begehrten Feststellung hat. Bei der Auslegung seines Feststellungsantrages ist davon auszugehen, daß sich die Maßnahmen, deren Mitbestimmungsbedürftigkeit zwischen den Verfahrensbeteiligten strittig ist, bereits vor Einleitung des Beschlußverfahrens erledigt hatten. Denn der Antragsteller hat sich erst, nachdem sich die beiden Beamten weisungsgemäß der amtsärztlichen Untersuchung unterzogen hatten, darauf berufen, daß ihm bei diesen Maßnahmen ein Mitbestimmungsrecht zugestanden habe. Damit kann das Begehren des Antragstellers sachgerecht nur so verstanden werden, daß er - unabhängig von den konkreten, bereits abgeschlossenen Vorgängen - eine gerichtliche Entscheidung über die dahinterstehende allgemeine personalvertretungsrechtliche Frage herbeiführen will, ob der Personalrat bei der - jeweils individuellen - Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung von Beamten zur Überprüfung ihrer Dienstfähigkeit zu beteiligen ist. Bei dieser Sachlage bedurfte es zur Klärung der generellen Streitfrage keiner ausdrücklichen Antragshäufung in der Tatsacheninstanz (vgl. BAG, Beschluß vom 29. Juli 1982 - 6 ABR 51/79 - <AP Nr. 5 zu § 83 ArbGG 1979>). Da der Beteiligte weiterhin der Auffassung ist, daß die Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung von Beamten nicht der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, und da damit zu rechnen ist, daß diese Frage auch künftig auftreten wird, ist zur Klärung der Zuständigkeit der Personalvertretung und zur Vermeidung weiterer Streitigkeiten eine gerichtliche Entscheidung geboten (vgl. Beschluß vom 21. Juni 1982 - BVerwG 6 P 13.79 - <PersV 1983, 239> mit weiteren Nachweisen).

Weiter ist das Beschwerdegericht zu Recht davon ausgegangen, daß als Rechtsgrundlage für das vom Antragsteller geltend gemachte Mitbestimmungsrecht lediglich die Mitbestimmungstatbestände des § 75 Abs. 3 Nrn. 11 und 15 BPersVG in Betracht kommen. Der Anwendung dieser Vorschriften steht nicht schon entgegen, daß die Verpflichtung von Beamten, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, gemäß dem in § 75 Abs. 3 BPersVG enthaltenen Vorbehalt durch gesetzliche Regelung vorgeschrieben wäre. Eine die Mitbestimmung des Personalrats ausschließende gesetzliche Regelung besteht nur dann, wenn ein Sachverhalt unmittelbar durch Gesetz geregelt ist, es also zum Vollzug der Regelung keines besonderen Ausführungsaktes bedarf. Soweit jedoch das Gesetz keine erschöpfende Regelung des Einzelfalles enthält und damit die Ausgestaltung der Einzelmaßnahme dem Dienststellenleiter überlassen ist, unterliegt dessen Entscheidung der Richtigkeitskontrolle des Personalrats im Wege der Mitbestimmung (vgl. BVerwGE 50, 186 <189>[BVerwG 13.02.1976 - VII P 4/75] unter Bezugnahme auf BAG, Beschluß vom 9. Oktober 1970 - 1 ABR 18/69 - <AP Nr. 4 zu § 63 BetrVG> und Beschluß vom 27. Juli 1979 - BVerwG 6 P 92.78 - <PersV 1981, 168>). Im vorliegenden Fall ist den Verfügungen, mit denen die amtsärztliche Untersuchung der beiden Beamten angeordnet wurde, keine Rechtsgrundlage zu entnehmen. In Betracht kommen hierfür einerseits § 73 Abs. 1 Satz 2 BBG, wonach der Beamte bei vorübergehender Dienstunfähigkeit wegen Krankheit auf Verlangen ärztliche Bescheinigungen vorlegen und sich notfalls auch auf Anordnung des Dienstvorgesetzten von einem beamteten Arzt untersuchen lassen muß, andererseits die allgemeine Gehorsamspflicht des Beamten nach § 55 Satz 2 BBG, die ihn verpflichtet, an der für die Durchführung eines ordnungsgemäßen Dienstbetriebes erforderlichen Klärung seines eigenen Gesundheitszustandes mitzuwirken (vgl. Urteil vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - <DVBl. 1981, 502>). Welche dieser Rechtsgrundlagen hier anwendbar war, kann jedoch offenbleiben, da die Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung in jedem Fall nicht unmittelbar durch gesetzliche Vorschrift geregelt ist, sondern jeweils eine Ermessensentscheidung des Dienstvorgesetzten erfordert, die die besonderen Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen hat.

Der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG, wonach der Personalrat gegebenenfalls durch Abschluß von Dienstvereinbarungen über die "Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten" mitzubestimmen hat, ist nicht erfüllt. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt eine Regelung im Sinne dieser Vorschrift begrifflich nur vor, wenn für die Ordnung in der Dienststelle oder für das Verhalten der Beschäftigten Vorschriften aufgestellt werden, die von allen Beschäftigten zu beachten sind. Diese Allgemeinverbindlichkeit kommt durch die Verwendung des Begriffs "Regelung" in Verbindung mit "Ordnung in der Dienststelle" und "Verhalten der Beschäftigten" deutlich zum Ausdruck (vgl. Beschluß vom 6. Februar 1979 - BVerwG 6 P 20.78 - <Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 9> mit Nachweisen). Der Beteiligte hat aber keine allgemein verbindlichen Bestimmungen über die Anordnung und Durchführung amtsärztlicher Untersuchungen erlassen, sondern lediglich die Untersuchung einzelner Beamter angeordnet.

Entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde folgt bereits aus dem Wortlaut des § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG, daß sich dieser Mitbestimmungstatbestand nicht auf die Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung zur Klärung der Dienstfähigkeit bezieht. Die getroffene Anordnung stellt keine "Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen" dar. Dieser Mitbestimmungstatbestand setzt, wie die Formulierung "zur Verhütung" erkennen läßt, voraus, daß die Maßnahme maßgeblich zu dem Zweck erlassen worden ist, in der Dienststelle einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten (vgl. OVG Münster, Beschluß vom 25. März 1980 <PersV 1981, 371>; BayVGH, Beschluß vom 31. Juli 1985 - Nr. 17 C 85 A. 1646 -). Damit unterliegen Maßnahmen des Dienststellenleiters, die in erster Linie andere Zwecke verfolgen und sich nur mittelbar auf den Arbeits- oder Gesundheitsschutz der Beschäftigten auswirken können, nicht dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats. Das Beschwerdegericht hat daher zu Recht entschieden, daß der Antragsteller bei der Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung der beiden Beamten nicht beteiligt werden mußte. Die Anordnung diente dazu, worauf in den an die Beamten gerichteten Verfügungen ausdrücklich hingewiesen wurde, Feststellungen über ihre Dienstfähigkeit zu treffen. Durch die Untersuchung sollten Zweifel ausgeräumt werden, ob die Krankmeldungen der Beamten und ihre Dienstversäumnisse gerechtfertigt waren. Es handelte sich demnach nicht um eine Vorbeugungsmaßnahme zur Vermeidung von Gesundheitsschädigungen. Ob ausnahmsweise ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG dann gegeben ist, wenn der Beschäftigte behauptet, dienstfähig zu sein, der Dienstherr ihn jedoch für dienstunfähig hält und davon ausgeht, daß eine weitere Dienstausübung die gesundheitliche Situation verschlechtert, braucht hier nicht entschieden zu werden.