Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.12.1985, Az.: BVerwG 4 C 55.82

I.

Der Kläger ist ein eingetragener Verein mit Sitz in B.; Geschäftsstellen unterhält er in B. und H.. Sein in der Satzung festgelegter Zweck ist die Förderung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege; eine besondere Aufgabe ist "der Schutz freilebender Vögel allerorts und in ihrem gesamten Artenreichtum". Mit Schreiben vom 31. Dezember 1976 beantragte der Kläger seine Anerkennung gemäß § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG -. Durch Bescheid vom 12. September 1978 lehnte die Beklagte den Antrag mit der Begründung ab, daß der Kläger nach seiner Satzung von den umfassenden Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege nur einen kleinen Teilaspekt, und auch diesen nur selektiv abdecke und daß Zweifel bestünden, ob er eine sachgerechte Aufgabenerfüllung gewährleiste.

Die dagegen erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht Hamburg mit Urteil vom 22. Juni 1979 mit der Begründung abgewiesen, der Kläger erfülle nicht die Anforderungen des § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG, weil er den Eintritt nicht jedermann ermögliche, der seine Ziele unterstütze: Der Vorstand könne gemäß § 4 Abs. 2 der Satzung die Aufnahme eines Bewerbers ohne Angabe von Gründen ablehnen.

Nachdem der Kläger gegen dieses Urteil Berufung eingelegt hatte, änderte er durch Beschluß seiner Mitgliederversammlung vom 29. März 1980 den die "Mitgliedschaft" betreffenden § 4 seiner Satzung.

Mit Beschluß vom 22. März 1982 hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht gemäß Art. 2 § 5 des Entlastungsgesetzes die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht und mit einer Begründung abgewiesen, die auch für die Neufassung des § 4 der Satzung zutreffe. Es fehle an der Anerkennungsvoraussetzung des § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG, daß der klagende Verein den Eintritt jedermann ermögliche, der seine Ziele unterstütze. In der Satzung komme nämlich nicht zum Ausdruck, daß alle, die bereit seien, für Natur- und Lebensschutz einzutreten und auch im übrigen die Ziele des Vereins zu unterstützen, als Mitglieder auch aufgenommen werden müßten. Der Kläger habe sich selbst darauf berufen, daß ein Schutz gegen "Unterwanderung" unabweisbar sei.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Klägers, mit der dieser die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts rügt.

Der Beklagte verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Oberbundesanwalt meint, das Berufungsgericht habe § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG zu eng ausgelegt.

II.

Die Revision hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des Berufungsurteils und der Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz Erfolg; das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§§ 144 Abs. 2 Nr. 2, 137 Abs. 1 VwGO). Die berufungsgerichtliche Auslegung des § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege vom 20. Dezember 1976 (BGBl. I S. 3574) - BNatSchG - ist zu eng und verkennt Sinn und Zweck dieser Vorschrift:

§ 29 BNatSchG regelt die Mitwirkung von rechtsfähigen Vereinen an bestimmten für den Naturschutz relevanten behördlichen Maßnahmen (vgl. § 1 Nr. 1 bis 4 dieser Vorschrift). Voraussetzung für die Mitwirkung ist, daß der Verein nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannt ist. Nach dieser Vorschrift ist ein Verein anzuerkennen, wenn er bestimmte vom Gesetz geforderte Voraussetzungen erfüllt. Zu diesen Voraussetzungen gehört u.a., daß der Verein "den Eintritt jedermann ermöglicht, der die Ziele des Vereins unterstützt" (§ 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG). Diese Voraussetzung erfüllt die Satzung des Klägers: § 4 der Satzung lautet wie folgt:

Abs. I
Mitglied können Einzelpersonen, Firmen oder Organisationen werden, die bereit sind, für Natur- und Lebensschutz, insbesondere für Recht und Schutz der Vögel einzutreten und auch im übrigen die Bestimmung der Satzung des Vereins anzuerkennen.

Abs. II
Die Beitrittserklärung muß schriftlich erfolgen. Jeder Aufnahmeantrag gilt als genehmigt, wenn der Vorstand nicht innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags die Aufnahme schriftlich verweigert.

...

Abs. III
Das Mitglied ist aufgenommen, sobald ihm Satzung und Mitgliedskarte zugegangen sind.

Das Berufungsgericht hat § 4 Abs. II der Satzung dahin ausgelegt, daß nicht jedermann, der die Ziele des Vereins unterstütze (§ 4 Abs. I der Satzung), als Mitglied aufgenommen werden müsse. Da nämlich der Verein nur dann anerkannt werden könne, wenn er selbst die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege fördere (§ 1 BNatSchG), sei die Bereitschaft eines Bewerbers, die Ziele des Vereins zu unterstützen, gleichbedeutend mit der Bereitschaft, für den Natur- und Landschaftsschutz einzutreten. Diejenigen, die diese Ziele unterstützten, müsse der Kläger als Mitglied aufnehmen. Der Natur der Sache entspreche es, daß er sich dabei im allgemeinen mit der Erklärung eines Bewerbers, gewillt zu sein, für diese Ziele einzutreten und sie zu fördern, begnügen müsse. Demgemäß dürfe ein Bewerber nur abgelehnt werden, wenn Tatsachen die Erwartung rechtfertigten, er werde entgegen seiner Versicherung doch nicht für die Ziele des Vereins eintreten. In der Satzung habe aber nicht Ausdruck gefunden, daß alle, die die Voraussetzungen des § 4 Abs. I der Satzung erfüllten, als Mitglieder auch aufgenommen werden müßten. Vielmehr wolle sich der Kläger nicht binden, jeden an Natur- und Landschaftsschutz Interessierten als Mitglied aufzunehmen; er habe nämlich ausgeführt, daß ein Schutz gegen Unterwanderung unabweisbar sei.

Diese Auslegung und zugleich rechtliche Würdigung des Inhalts der bezeichneten Satzungsregelung beruht auf einer Verkennung des Regelungsgehalts des § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG. § 29 BNatSchG stellt zwar an Vereine, welche die Anerkennung ihrer Mitwirkungsbefugnis gemäß § 29 Abs. 1 BNatSchG erstreben, bestimmte Anforderungen, die öffentlich-rechtlich ihre bürgerlich-rechtliche Vereinsautomonie in gewissem Maße einschränken. § 29 Abs. 2 BNatSchG stellt entsprechende Anforderungen an den Inhalt der Vereinssatzung. § 29 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG beläßt aber dem Verein einen weiteren Entscheidungsraum bezüglich der Aufnahme von Mitgliedern, als das Berufungsgericht meint. Er verlangt nicht von der Satzung einen ausdrücklichen Ausspruch, daß bestimmt gekennzeichnete Personen als Mitglieder aufgenommen werden müssen und welche Kennzeichen sie aufweisen müssen. Und er verlangt auch nicht, daß die Versagung der Mitgliedschaft - wie etwa ein Verwaltungsakt - mit einer Begründung versehen werden müsse. Die Satzung darf nur nicht einen Inhalt haben, der mit § 29 BNatSchG nicht vereinbar wäre.

Ziel des § 29 BNatSchG ist es, Mitwirkungsrechte auf dem Gebiet des Natur- und Landschaftsschutzes nicht solchen Vereinen einzuräumen, die sich nur einem eingeengten, einseitig zusammengesetzten Kreis von Interessenten öffnen. Der Gesetzgeber will erkennbar ein Mitwirkungsrecht an der Erfüllung der Naturschutzaufgaben nicht solchen Vereinen zugestehen, die einseitig an beruflichen, parteipolitischen oder vergleichbaren nicht auf den Naturschutz bezogenen Kriterien orientiert sind. Ebenso will der Gesetzgeber - schon um den Verwaltungsaufwand in vernünftigen Grenzen zu halten - die Mitwirkungsbefugnis nicht Vereinen gewähren, die nur aus wenigen Mitgliedern bestehen (vgl. hierzu auch § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 BNatSchG, der für die Prüfung der Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung auch auf den "Mitgliederkreis" sowie die "Leistungsfähigkeit des Vereins" abstellt).

Diesen Voraussetzungen genügt ein Verein, wenn er - wie es das Berufungsgericht hinsichtlich des klagenden Vereins festgestellt hat - in seiner Satzung als Vereinsziel die Förderung der Ziele des Naturschutzes festlegt, und zwar auch dann, wenn er über die Förderung dieses allgemeinen Ziels hinaus als zusätzliches Ziel den besonderen Schutz einer Tierart in seiner Satzung festlegt. Im Grundsatz muß der Verein - darin ist dem Oberverwaltungsgericht beizupflichten - jeden Bewerber aufnehmen, der diese an § 1 BNatSchG orientierten Ziele des Vereins unterstützt. Das bedeutet jedoch nicht, daß der Verein schlechterdings jedermann aufnehmen muß, der erklärt, diese Ziele unterstützen zu wollen oder der diese Ziele tatsächlich unterstützen will:

Daß allein die Erklärung der Bereitschaft, die Vereinsziele unterstützen zu wollen, nicht ausreicht, folgt bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes. § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG stellt nicht auf die Erklärung, sondern darauf ab, ob der um Aufnahme Nachsuchende tatsächlich "die Ziele des Vereins unterstützt"; insoweit ist also entscheidend, ob der Verein objektiv mit einer Förderung der Vereinsziele durch den Bewerber rechnen kann. Der Verein muß deshalb in der Lage sein, eine "Unterwanderung" z.B. durch solche Personen abzuwehren, die zwar vorgeben, den Naturschutz fördern zu wollen, letztlich jedoch - etwa auch durch Majorisierung des Vereins - andere Ziele erreichen wollen.

Darüber hinaus kann es im Einzelfall gerechtfertigt sein, auch solchen Personen die Aufnahme zu versagen, die zwar ernsthaft gewillt sein mögen, die Vereinsziele zu fördern, die aber aus bestimmten, in ihrer Person liegenden Gründen objektiv eine Störung des Vereinsbetriebes, eine Behinderung seiner Aufgabenerfüllung oder eine Schädigung des Ansehens oder der Glaubwürdigkeit des Vereins befürchten lassen. Auch bei solchen Bewerbern kann es im Sinne des § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG objektiv an der notwendigen Unterstützung der Vereinsziele fehlen. § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG will mithin von der Mitwirkung an Naturschutzmaßnahmen einen Verein nicht deshalb ausschließen, weil er im Interesse einer effektiven Vereinsarbeit die Mitgliedschaft z.B. Querulanten oder anderen Personen versagt, die - bei allem subjektiven Engagement für den Umweltschutz - dennoch erwarten lassen, daß sie letztlich zu einer Behinderung der Erfüllung der Vereinsziele beitragen werden. Die verschiedenartigen Gründe, aus denen - bei Wahrung des eingangs bezeichneten Grundsatzes - zulässigerweise die Mitgliedschaft versagt werden darf, ohne die Anerkennung des Vereins auszuschließen, lassen sich nicht in einer Norm kasuistisch aufführen. Deshalb kann auch nicht durch eine Norm abschließend der Kreis der Bewerber bezeichnet werden, die auf Antrag aufgenommen werden müssen. Das Fehlen einer solchen Satzungsbestimmung verstößt hiernach nicht gegen § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG.

Der Oberbundesanwalt hat übrigens in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hingewiesen, daß ein derartiges Verständnis des § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG nicht befürchten läßt, anerkannte Vereine würden ihre Mitglieder in einer von den Zielen des Gesetzes nicht mehr gedeckten Weise auslesen und damit letztlich ihren vom Gesetzgeber vorausgesetzten Charakter verlieren; denn nach § 29 Abs. 5 Satz 2 BNatSchG kann die Anerkennung eines Vereins widerrufen werden, wenn eine der Voraussetzungen nachträglich entfallen ist. Lehnt ein Verein ohne sachliche Gründe, die an §§ 1, 29 Abs. 2 BNatSchG sowie an dem Vereinsziel zu messen sind, die Aufnahme von Mitgliedern ab, so kann dies gemäß § 29 Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG ein Grund für den Widerruf sein. Für die Anerkennung nach § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG ist auch nicht erforderlich, daß die Satzung vorschreibt, die Ablehnung eines Aufnahmeantrags sei schriftlich zu begründen. Ein solches gesetzliches Begründungsgebot würde den Verein und seine Arbeitskraft unnötig belasten, ohne zur Erreichung des Gesetzeswerks des § 29 BNatSchG erforderlich zu sein. Da, wie ausgeführt, eine Ablehnung nicht in das freie Belieben des Vorstandes gestellt ist, sondern sich an den Zielen des Bundesnaturschutzgesetzes und der Vereinssatzung zu orientieren hat, kann es dem Abgelehnten überlassen bleiben, gegebenenfalls gegen seine Ablehnung den Zivilrechtsweg zu beschreiten. Der Verein wird dann die Gründe, die die Ablehnung rechtfertigen sollen, offenlegen müssen. Eine in der Satzung selbst verankerte Begründungspflicht verlangt das Gesetz weder ausdrücklich noch nach seinem Sinn und Zweck. Das entspricht übrigens auch der bisherigen Praxis des Bundes; denn der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten hat - worauf der Oberbundesanwalt hingewiesen hat - bereits mehrfach Vereine nach § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 BNatSchG anerkannt, in deren Satzung festgelegt war, daß die Ablehnung der Aufnahme eines Bewerbers einer Begründung nicht bedürfe.

Hiernach kann das Berufungsurteil keinen Bestand haben. Ob die übrigen Voraussetzungen des § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis 4 BNatSchG vorliegen, kann der Senat nicht abschließend entscheiden, weil das Berufungsgericht insoweit keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat.

Da das Berufungsurteil aufzuheben und die Sache in die Vorinstanz zurückzuverweisen ist, braucht der Senat den vom Kläger erhobenen Verfahrensrügen nicht nachzugehen. Bemerkt sei lediglich, daß die Mitwirkung des Oberbundesanwalts in dem vorliegenden Revisionsverfahren entgegen der Ansicht des Klägers keinen Anlaß zu rechtlichen Bedenken gibt. Daß der Oberbundesanwalt gemäß § 35 VwGO das öffentliche Interesse vertritt und dabei an Weisungen (nur) der Bundesregierung gebunden ist, wirft - auch unter den Gesichtspunkten des "fairen Verfahrens" und der Waffengleichheit der am Verwaltungsstreitverfahren Beteiligten - verfassungsrechtliche Zweifel nicht auf.