Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 05.09.1985, Az.: BVerwG 7 C 85.84

I.

Die beklagte Fachhochschule verlieh dem Kläger nach bestandener Abschlußprüfung in der Fachrichtung Maschinenbau mit Diplomurkunde vom 14. Oktober 1981 den Grad "Diplom-Ingenieur (FH)" mit der Kurzfassung "Dipl.-Ing. (FH)". Dem Verlangen des Klägers, den Zusatz "(FH)" zu streichen, kam die Beklagte nicht nach. Die nach erfolglosem Vorverfahren erhobene Klage, mit der der Kläger geltend macht, daß der Zusatz "(FH)" nur auf einen - von ihm nicht gestellten - Antrag des Absolventen beigefügt werden dürfe, wies das Verwaltungsgericht ab: Der Zusatz sei nach dem Bayerischen Hochschulgesetz zwingend vorgesehen, ohne daß dies gegen Bundesrecht verstoße; die Regelung der Hochschulgrade in § 18 des Hochschulrahmengesetzes - HRG - lasse dem Landesgesetzgeber noch einen ausfüllungsfähigen Raum, der einen Zusatz mit dem Hinweis darauf erlaube, ob der Grad an einer wissenschaftlichen Hochschule oder an einer Fachhochschule erworben worden sei.

Die Berufung des Klägers wies der Verwaltungsgerichtshof zurück und führte zur Begründung aus: Unmittelbar aus § 18 Satz 1 HRG könne ein Rechtsanspruch auf Diplomierung nicht abgeleitet werden, die Vorschrift begründe nur eine Regelungsverpflichtung des Landesgesetzgebers. Einer landesrechtlichen Bestimmung, die den Zusatz "(FH)" vorschreibe, stehe § 18 Satz 1 HRG nicht entgegen. Schon der Wortlaut im zweiten Halbsatz von § 18 Satz 1 HRG ermögliche diese Auslegung. Wenn dort eine Antragsberechtigung vorgesehen sei, schließe das die Beifügung des Studiengangs von Amts wegen nicht aus. Der zweite Halbsatz von § 18 Satz 1 HRG besage gerade nicht, daß der Diplomgrad nur auf Antrag beigefügt werden dürfe. Selbst wenn dem Landesgesetzgeber aber im zweiten Halbsatz kein Regelungsspielraum eingeräumt wäre, seien Art. 103 c Abs. 1 und Art. 73 Abs. 1 des Bayerischen Hochschulgesetzes - BayHSchG - nicht unvereinbar mit § 18 HRG, weil der Begriff Studiengang in dieser Vorschrift nicht im Sinne einer Unterscheidung der verschiedenartigen Ausbildungsgänge an Fachhochschulen und wissenschaftlichen Hochschulen zu verstehen sei. Zur Unterscheidung zwischen Fachhochschulen und wissenschaftlichen Hochschulen erweise sich der Begriff des Studiengangs als ungeeignet. Der Zusatz "(FH)" zum Diplomgrad sei als Hochschulgattungs- oder Herkunftsbezeichnung keine Sache des Studiengangs. Aus der Entstehungsgeschichte des Hochschulrahmengesetzes sei eine abschließende Vollregelung in § 18 HRG nicht herzuleiten. Die in der Begründung des Regierungsentwurfs zum Ausdruck kommende Auffassung, die differenzierende Kennzeichnungen des Diplomgrads als Ausdruck von Prestigegesichtspunkten verworfen habe, sei im weiteren Verlauf des Rechtssetzungsverfahrens nicht durchgehalten worden. Der zweite Halbsatz von Satz 1 in § 18 HRG sei durch den Vermittlungsausschuß als Ausdruck eines politischen Kompromisses in das Gesetz gekommen, das sich nicht klar entschieden habe. Im Hinblick auf diese Unklarheit sei es wesentlich, daß das Hochschulrahmengesetz Rahmenrecht sei, das dem Landesgesetzgeber Raum zu weiterer Rechtsgestaltung belasse. Art. 75 Nr. 1 a GG, der die Rahmenkompetenz des Bundes auf die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens beschränke, erlaube einzelne abschließende Regelungen nur bei einem besonders starken und dringenden Interesse an Bundeseinheitlichkeit, an dem es hier fehle. Die Ungleichheit der Nachdiplomierungsregelungen der Länder sei eine Folge ihrer Kulturhoheit. Sie knüpfe an die unterschiedliche - hier wissenschaftliche, dort praxisbezogene - Ausbildung in wissenschaftlichen Hochschulen und Fachhochschulen an und gehe damit auf sachlich gerechtfertigte Unterschiede zurück. Als Berufsausübungsregelung sei die Vorschrift über die Diplomzusätze gerechtfertigt, weil sie einem anzuerkennenden Bedürfnis der Öffentlichkeit Rechnung trage, allgemein und nicht nur auf Nachfrage oder Antrag darüber informiert zu werden, ob die Ausbildung des Diplominhabers mehr wissenschaftlich oder mehr praktisch orientiert sei. Eine in den Schutzbereich der Eigentumsgewährleistung fallende Berechtigung werde dem Kläger nicht entzogen.

Mit seiner vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung des Gleichheitssatzes in Art. 3 Abs. 1 GG und der Vorschrift über Hochschulgrade in § 18 HRG. Der Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liege darin, daß in den anderen Bundesländern mit Ausnahme von Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz der Zusatz nicht vorgeschrieben sei. Der Zusatz wirke diskriminierend. Die Auffassung, § 18 HRG müsse als rahmenrechtliche Regelung dem bayerischen Landesgesetzgeber einen entsprechenden Ausfüllungsspielraum belassen, könne nicht dazu führen, daß die Vorschrift gegen ihren eindeutigen Wortlaut auszulegen sei. Der Begriff Studiengang treffe im Gegensatz zu dem Begriff Fachrichtung (z.B. Architektur, Bergbau, Elektrotechnik usw.) eine Aussage darüber, ob der Hochschulabschluß an einer wissenschaftlichen Hochschule oder an einer Fachhochschule erworben worden sei. Wegen der Zusammenfassung von Hochschulen unterschiedlicher Aufgabenstellung unter einen einheitlichen Hochschulbegriff benötige das Hochschulrahmengesetz den Begriff des Studiengangs, um die verschiedenen Ausbildungsgänge gleicher Fachrichtung zu systematisieren, die zwar inhaltlich miteinander verwandt, nach ihrem wissenschaftlichen oder anwendungsbezogenen Schwerpunkt aber zu unterscheiden seien. Es widerspreche dem Zweck des Hochschulrahmengesetzes, wissenschaftliche und anwendungsbezogene Studiengänge auf ein gemeinsames Akzeptanzniveau zu heben, wenn bereits im Diplomtitel, der als solcher zunächst nur zur Groborientierung über das absolvierte Studium diene, von Amts wegen nach dem Studiengang differenziert werde. Die Entstehungsgeschichte des § 18 HRG zeige, daß sich der Bundesrat mit seiner Forderung, der Diplomgrad müsse den Studiengang näher kennzeichnen, nicht gegen den einheitlichen Diplomgrad des Regierungsentwurfs durchgesetzt habe. In der Gesetz gewordenen Formulierung des Vermittlungsausschusses sei der Studiengang allein auf Antrag des Absolventen anzugeben.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Berufungsurteil.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt nicht Bundesrecht.

Die Vorinstanzen haben zutreffend entschieden, daß Art. 73 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Hochschulgesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 6. August 1980 (GVBl. S. 445) - BayHSchG -, nach dem der von der Hochschule verliehene Diplomgrad bei Absolventen von Fachhochschulstudiengängen durch den Zusatz "(FH)" ergänzt wird, nicht gegen § 18 Satz 1 des Hochschulrahmengesetzes vom 26. Januar 1976 (BGBl. I S. 185) - HRG - (1.) und nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (2.) verstößt.

1.

Die den Ländern obliegende Verpflichtung, eine der Vorschrift des § 18 Satz 1 HRG entsprechende landesrechtliche Regelung zu treffen (vgl. § 72 Abs. 1 HRG), hindert den Landesgesetzgeber nicht zu bestimmen, daß dem Diplomgrad ein Zusatz beizufügen ist, der kenntlich macht, ob das Diplom von einer Fachhochschule oder von einer wissenschaftlichen Hochschule verliehen worden ist. Die Vorschrift über Hochschulgrade in § 18 Satz 1 HRG

"Auf Grund der Hochschulprüfung, mit der ein berufsqualifizierender Abschluß erworben wird, verleiht die Hochschule den Diplomgrad mit Angabe der Fachrichtung; auf Antrag des Absolventen ist der Studiengang anzugeben."

schließt eine solche Regelung über Herkunftszusätze zum Diplomgrad nicht aus. Der Regelungsauftrag des § 18 Satz 1 zweiter Halbsatz HRG zielt auf den Erlaß hochschulrechtlicher Bestimmungen, nach denen der Absolvent die Angabe des Studiengangs als Zusatz zum Diplomgrad beantragen kann, beläßt aber dem Landesgesetzgeber die Regelungsmacht, einen Zusatz zur Kennzeichnung der den Diplomgrad verleihenden Hochschule auch ohne Antrag vorzuschreiben. Denn es ist weder aus ihrem Wortlaut (a) noch aus ihrer - der Ermittlung des Gesetzeszwecks dienenden - Entstehungsgeschichte im Gesetzgebungsverfahren (b) hinreichende Sicherheit darüber zu gewinnen, ob die Vorschrift als abschließende oder als landesrechtlich ergänzungsfähige Regelung des Diplomgrads gedacht ist. Das führt dazu, daß § 18 Satz 1 HRG als rahmenrechtliche Vorschrift zur Regelung der allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens nicht als abschließende Vollregelung wirkt (c).

a)

Der Wortlaut von § 18 Satz 1 HRG läßt offen, welchen Regelungsspielraum die Vorschrift den landesrechtlichen Hochschulgesetzen einräumt. Die Worte "auf Antrag des Absolventen ist der Studiengang anzugeben" können ebensogut im Sinne eines "nur" wie auch im Sinne eines "zumindest" gelesen werden. Beides ist gleichermaßen möglich. Es geht daher - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - nicht an, im Wege des Umkehrschlusses zu folgern, daß die den Landesgesetzgeber nicht beschränkende Lesweise den Vorzug verdiene, weil die Regelung nicht zum Ausdruck bringe, daß sie abschließend gelte.

Auch der Begriff des Studiengangs in § 18 Satz 1 HRG gibt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs kein Argument für die Auffassung her, daß die Gestaltungsfreiheit des Landesgesetzgebers hinsichtlich der Regelung von Herkunftszusätzen zum Diplomgrad unangetastet bleiben sollte. Der Verwaltungsgerichtshof nimmt an, daß der Begriff des Studiengangs in § 18 Satz 1 HRG den Ablauf des Studiums in einer Weise konkretisiere, die nicht offenlege, ob es sich im Einzelfall um den Studiengang an einer Fachhochschule oder um den Studiengang an einer wissenschaftlichen Hochschule handele; darum schließe § 18 Satz 1 HRG eine weitergehende Kennzeichnung des Diploms nicht aus. Diese Bestimmung des Studiengangbegriffs ist nicht zwingend. Der Begriff kann vielmehr - worauf unten noch näher einzugehen ist - in dem Sinne verstanden werden, daß er auch den Hochschultyp bezeichnet, an dem das Studium absolviert worden ist. Auch ein so verstandener Studiengangbegriff schließt allerdings einen Regelungsspielraum des Landesnormgebers nicht aus. Denn auch ein die Herkunft des Diploms kennzeichnender Begriff des Studiengangs läßt es zu, die Vorschrift in § 18 Satz 1 HRG als Mindestbestimmung mit weiteren Normierungsmöglichkeiten zu begreifen. Sie kann nämlich zwanglos dahin verstanden werden, daß sie den Ländern eine Regelung mit obligatorischer Angabe des Studiengangs freistellt, und, sollte eine solche Regelung nicht getroffen werden, auf alle Fälle die Angabe des Studiengangs auf Antrag des Absolventen gebietet.

b)

Den gesetzgeberischen Intentionen ist, soweit sie in den Materialien der Entstehungsgeschichte des Hochschulrahmengesetzes ihren Niederschlag gefunden haben, gleichfalls nicht sicher zu entnehmen, ob § 18 Satz 1 HRG trotz seiner kompetenzrechtlichen Natur als Rahmenregelung im Sinne einer abschließenden, landesrechtliche Normierungen sperrenden Vollregelung von Diplomzusätzen gedacht ist.

Die Vorschrift des § 18 Satz 1 HRG ist nach ihrem Werdegang im Gesetzgebungsverfahren, den das Berufungsurteil nachgezeichnet hat, eine Kompromißlösung gewesen. Ob als Ergebnis dieses hochschulpolitischen Kompromisses Diplomzusätze rahmenrechtlich abschließend oder mit landesrechtlichen Ergänzungsmöglichkeiten geregelt werden sollten, ist auf der Grundlage der Drucksachen von Bundestag und Bundesrat nicht entscheidbar. Beide Auffassungen stützen sich auf Argumente, die sich letztlich nicht als durchschlagend erweisen. So kann sich die Seite, die der Regelung abschließende Bedeutung beimißt, zwar darauf berufen, daß die Zielsetzung der vom Bundestag im ersten Gesetzesdurchgang beschlossenen Fassung des Regierungsentwurfs (BT-Drucks. 7/1328 S. 11, 49; BT-7.Wp./136. Sitzung) eines von allen Hochschulen zu verleihenden Diplomgrads nur durch die im Vermittlungsausschuß angefügte fakultative Angabe des Studiengangs durchbrochen worden und es im übrigen bei der Entscheidung des Bundestags geblieben ist (vgl. insbesondere den Bericht des Abgeordneten Jahn, BT-7.Wp./210. Sitzung). Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß der Grundsatz des einheitlichen Diplomgrads nicht nur nicht durchgehalten, sondern in seiner Substanz durch die Ausnahme des zweiten Halbsatzes von § 18 Satz 1 HRG erheblich beeinträchtigt worden ist.

Der Begriff des Studiengangs kann nämlich nicht oder jedenfalls nicht nur als eine herkunftsneutrale Gattungsbezeichnung verstanden werden. Die Kennzeichnung des Diplomgrads nach Studiengängen ist vielmehr imstande, die Intention des einheitlichen Diplomgrads zu durchkreuzen, erfolgreiche Studienabschlüsse mittels eines für Fachhochschulen und wissenschaftliche Hochschulen gemeinsamen Diplomgrads ununterscheidbar zu dokumentieren.

Der im Hochschulrahmengesetz vorausgesetzte Begriff des Studiengangs (vgl. § 10 HRG), der ein durch Studien- und Prüfungsordnung geregeltes, in der Regel auf einen berufsqualifizierenden Abschluß ausgerichtetes Studium bedeutet (vgl. Bode in Dallinger/Bode/Dellian, Hochschulrahmengesetz, Kommentar, 1978, RdNr. 1 zu § 10), wird im Hochschulrecht in unterschiedlichem Sinne verwendet. Er dient dazu, die Fachrichtungsangabe näher zu präzisieren, wie es insbesondere beim Diplomgrad des Diplom-Ingenieurs durch eine Zuordnung zu den Fachrichtungen Architektur, Bauingenieurwesen usw. geschieht. Mittels des Begriffs Studiengang läßt sich ein Studium aber auch in der Weise klassifizieren, daß der Angabe des Studiengangs entnommen werden kann, an welchem Hochschultyp das Studium eingerichtet ist. Das tritt vor allem in den technisch-naturwissenschaftlichen Fächern zutage, die ihrer Fachrichtung nach sowohl an Fachhochschulen als auch an wissenschaftlichen Hochschulen vertreten sind und die als Studiengänge deshalb durch den Studienabschluß an dieser oder jener Hochschule unterscheidungskräftig gekennzeichnet werden können. Dieser Zusammenhang zwischen Bezeichnung des Studiengangs und Herkunft des Diploms kommt beispielhaft in dem von der Bayerischen Staatsregierung eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Hochschulgesetzes (Bayerischer Landtag, Drucks. 8/6645 S. 23) zum Ausdruck, nach dem Art. 73 Abs. 1 BayHSchG ursprünglich wie folgt neu gefaßt werden sollte:

"Auf Grund der Hochschulprüfung, mit der ein berufsqualifizierender Abschluß erworben wird, verleiht die Hochschule den Diplomgrad mit Angabe der Fachrichtung; der Studiengang (wissenschaftlicher oder künstlerischer Studiengang oder Fachhochschulstudiengang) kann angegeben werden."

Ein solcher herkunftsbezogener Zusatz zum Diplomgrad steht - auch wenn er nur auf Antrag des Absolventen anzugeben sein sollte - im Widerspruch zu dem tragenden Gedanken der Reform der Hochschulgrade, durch einen von allen Hochschulen zu verleihenden und nicht nach der Hochschulherkunft abgestuften Diplomgrad Prestigegesichtspunkte der Titelführung im Verhältnis zwischen Fachhochschulen und wissenschaftlichen Hochschulen zu überwinden. Denn dieses Ziel wird auch dann nicht erreicht, wenn der Absolvent die Wahl hat, seinen Diplomgrad mit dem Hinweis auf einen tatsächlich oder vermeintlich "höherwertigen" Studiengang zu etikettieren. Andererseits zwingt diese Überlegung allerdings auch nicht zu dem Schluß, daß der Landesgesetzgeber über den zweiten Halbsatz von § 18 Satz 1 HRG hinaus die obligatorische Angabe des Studiengangs oder - entsprechend Art. 73 Abs. 1 BayHSchG - Zusätze in der Form der Herkunftsbezeichnung vorschreiben dürfte. Vom Grundsatz des einheitlichen Diplomgrads entfernen sich solche Regelungen immerhin noch weiter fort als die des zweiten Halbsatzes von § 18 Satz 1 HRG, wenn dieser als abschließende Regelung verstanden würde.

Im Lichte des das Gesetzgebungsverfahren beherrschenden Gegensatzes zwischen einem bundesweit von allen Hochschulen einheitlich zu verleihenden Hochschulgrad in der Form des Diplomgrads ohne Zusätze und einem von den Ländern frei zu gestaltenden Recht der Hochschulgrade kann § 18 Satz 1 zweiter Halbsatz HRG nach alledem als eine abschließende, ebensogut aber auch als eine weiteren landesrechtlichen Ergänzungen des Diplomgrads zugängliche Vorschrift zu verstehen sein. Der Intention eines bundesweit einheitlichen Hochschulgrades in der Form des Diplomgrads ohne Zusätze stünde sie als eine abschließende, der Intention, den Ländern die volle Regelungsfreiheit zu erhalten, als eine ergänzungsfähig gedachte Rahmenregelung näher.

c)

Da weder der Gesetzeswortlaut noch die vorliegenden Gesetzesmaterialien des Hochschulrahmengesetzes den Regelungswillen des Gesetzgebers eindeutig zum Ausdruck bringen, ist die Frage, ob § 18 Satz 1 zweiter Halbsatz HRG eine Vollregelung trifft oder landesrechtlich ergänzt werden kann, nach Maßgabe des im Verfassungsrecht wurzelnden Auslegungsgrundsatzes zu entscheiden, daß Rahmenvorschriften im Zweifel auf Ausfüllung hin angelegt sind (BVerfGE 25, 142 <152>[BVerfG 21.01.1969 - 2 BvL 11/64]). Dieser auf der Beschränkung rahmenrechtlicher Gesetzgebungskompetenzen des Bundes beruhende Grundsatz beansprucht auch für die nach Art. 75 Nr. 1 a GG erlassenen Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes Geltung (BVerfGE 66, 270 <285>[BVerfG 28.03.1984 - 2 BvL 2/82]). Aus seiner Anwendung folgt, daß das Antragsrecht des Absolventen im zweiten Halbsatz von § 18 Satz 1 HRG eine Mindestregelung ist, die die Regelung der hochschulbezogenen Zusätze in Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BayHSchG nicht ausschließt.

Daß § 18 Satz 1 zweiter Halbsatz HRG keine den Landesgesetzgeber beschneidende Vollregelung darstellt, ist im übrigen - freilich nur andeutungsweise und nicht entscheidungstragend - auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu entnehmen, nach der die Verleihung des Hochschulgrades "Diplom-Ingenieur" an Absolventen von Fachhochschulen keine Grundrechte der an wissenschaftlichen Hochschulen ausgebildeten Diplom-Ingenieure verletzt (BVerfGE 55, 261). Das Bundesverfassungsgericht greift dort ausdrücklich eine dem Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BayHSchG entsprechende Verordnungsregelung des Landes Rheinland-Pfalz auf, um den Rechts Standpunkt zu untermauern, daß die mit der Vereinheitlichung von Diplomgraden verfolgte Zielsetzung des Gesetzgebers nicht als willkürlich oder sachwidrig angesehen werden kann (a.a.O. S. 272); diese Bezugnahme auf die Regelung des Landes Rheinland-Pfalz überzeugt nur dann, wenn ihr die Auffassung zugrunde liegt, jene Regelung verstoße nicht gegen § 18 Satz 1 HRG und sei daher gültig.

2.

Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) wird durch die Verleihung des Diplomgrads mit dem Zusatz "(FH)" an den Fachhochschulen des Freistaats Bayern nicht verletzt. Der diplomierte Absolvent bayerischer Fachhochschulen erleidet gegenüber Absolventen der Fachhochschulen anderer Länder, deren Diplom diesen oder einen ähnlichen Zusatz nur auf Antrag des Absolventen aufweist, keine mit dem Willkürverbot unvereinbare "Diskriminierung". Die Kennzeichnung des Diplomgrads durch den Zusatz "(FH)" hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend als sachlich gerechtfertigte, weil an die unterschiedlichen Hochschultypen mit ihren unterschiedlichen Aufgabenstellungen anknüpfende Unterscheidung gewürdigt (vgl. auch BAGE 45, 111 <118 f.>[BAG 08.02.1984 - 5 AZR 501/81] = KMKHSchR 1985, 375). Auf diese Wertung hat es keinen Einfluß, daß durch Fachhochschulen anderer Bundesländer - ausgenommen diejenigen der Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz - ein die Fachhochschulherkunft offenlegender Zusatz zum Diplomgrad nicht ohne den Antrag des Absolventen beigefügt wird.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.