I.

Die Beteiligten streiten über die Frage, wer die E.-M.-Straßenbrücke in H. zu erhalten hat.

Diese Brücke ist etwa im Jahre 1902 errichtet worden. Sieüberspannt nordwestlich des H. Hauptbahnhofs die Gleise der Fern- und S-Bahn. Die Unterhaltung der Brücke oblag Jedenfalls bis zum 31. Dezember 1963 aufgrund eines Vertrages aus den Jahre 1895 der Deutschen Bundesbahn (Klägerin), mit Ausnahme von nicht ins Gewicht fallenden Teilen der Überführung.

In den Jahren 1968/69 wurde die lichte Weite der E.-M.-Straßenbrücke aus Anlaß des Baues der City-S-Bahn um etwa 31 m vergrößert. Die zwischen den Beteiligten geführten Verhandlungen über die Frage, ob die Klägerin oder die Stadt Hamburg (Beklagte) die Brücke nach deren Erweiterung zu erhalten habe, führten zu keinem Ergebnis. Die Beteiligten kamen schließlich dahin überein, daß die Klägerin bis zu einer gerichtlichen Klärung der Frage die Erhaltung des Brückenbauwerks übernimmt. Die Beklagte verpflichtete sich, im Falle eines ihr ungünstigen Urteils der Klägerin die entstandenen Aufwendungen zu erstatten.

Mit der daraufhin erhobenen Klage hat die Klägerin die Feststellung begehrt, daß die Beklagte die genannte Brücke seit dem 1. Januar 1964, zumindest aber seit dem 9. Oktober 1969 zu erhalten habe. Die Klage war in beiden Vorinstanzen erfolgreich. Das Berufungsgericht begründet seine Auffassung mit folgenden Erwägungen:

Die Feststellungsklage sei gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO stehe nicht entgegen. Diese Vorschrift sei nicht anwendbar, wenn zwei Öffentliche Rechtsträger miteinander stritten, weil von ihnen erwartet werden könne, daß sie ein zwischen ihnen ergehendes Feststellungsurteil respektieren würden, so daß eine anschließende Anfechtungsklage nicht erforderlich wäre.

In der Sache sei die begehrte Feststellung zu treffen. Die Beklagte trage seit dem 1. Januar 1964 die Straßenbaulast für die E.-M.-Straßenbrücke. Dies folge aus § 19 Abs. 1 des Eisenbahnkreuzungsgesetzes vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) - EkrG -, Bei der E.-M.-Straßenbrücke handele es sich um eine Straßenanlage, die am 1. Januar 1964 in der Baulast eines Landes - der Freien und Hansestadt Hamburg - gestanden habe. Zwar stehe die E.-M.-Straße nicht ausschließlich in der Baulast des Landes Hamburg, sondern zugleich auch in der Baulast der Gemeinde Hamburg. Nach § 12 Abs. 1 des Hamburgischen Wegegesetzes - HWG - sei Träger der Straßenbaulast die Freie und Hansestadt Hamburg, ohne daß dabei zwischen staatlichen und kommunalen Straßen unterschieden werde. Ob nach dem 1. Januar 1964 eine solche Unterscheidung getroffen worden sei, könne auf sich beruhen, da ihr keine rückwirkende Kraft zukäme, der am 1. Januar 1964 eingetretene Wechsel der Erhaltungslast mithin irreversibel wäre.

Dem Eisenbahnkreuzungsgesetz lasse sich nicht unmittelbar entnehmen, welche Rechtsfolge eintreten solle, wenn eine Straße zugleich in der Baulast eines Landes und in derjenigen einer Gemeinde stehe. Lies sei ein Fall, der sich sowohl unter § 19 Abs. 1 Satz 1 als auch unter § 19 Abs. 1 Satz 2 EkrG subsumieren lasse. Denn§ 19 Abs. 1 Satz 2 EkrG beziehe sich insbesondere auf Straßen in der Baulast der Gemeinden. Hier sei § 19 Abs. 1 Satz 1 EkrG anwendbar. Denn jedenfalls ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift, daß die Erhaltung der bestehenden Überführungen von Straßen sich auch dann seit dem 1. Januar 1964 nach § 14 EkrG regele, wenn die Baulast für eine Straße nicht ausschließlich einem Lande, sondern zugleich einer Gemeinde obliege. Der spätere § 19 Abs. 1 EkrG sei im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens auf Vorschlag des 23. Bundestagsausschusses mit der Begründung abgeändert worden, daß sich die Erhaltungslast hinsichtlich der Überführungen von Straßen in der Baulast von Kreisen und Gemeinden mit Rücksicht auf die finanziellen Auswirkungen erst nach einer wesentlichen Änderung oder Ergänzung der Kreuzungen nach § 13 (heute § 14) EkrG richten solle. Die Einführung des § 19 Abs. 1 Satz 2 EkrG habe danach der Schonung von Kreisen und Gemeinden vor einer finanziellen Überforderung gedient. Daraus folge, daß nach dem Willen des Gesetzgebers § 19 Abs. 1 Satz 1 EkrG auch dann anzuwenden sei, wenn eine Gemeinde zwar an der Baulast einer Straße beteiligt, jedoch eine unzumutbare Inanspruchnahme des Gemeindehaushaltes durch den Wechsel der Erhaltungslast nicht zu erwarten sei. Die Freie und Hansestadt Hamburg verfüge, anders als vergleichbare Großstädte, neben den Einkünften, die ihr in ihrer Eigenschaft als Gemeinde zuflössen, auchüber die Einnahmen, die ihr als Bundesland zustünden. Zwar würde die Beklagte hierdurch gegenüber den Flächenstaaten benachteiligt. Dies sei jedoch kein entscheidender Einwand gegen die Anwendung des § 19 Abs. 1 Satz 1 EkrG. Denn die Alternative hierzu wäre, jede Straße im Staatsgebiet Hamburg der Regelung des§ 19 Abs. 1 Satz 2 EkrG zu unterwerfen. Dadurch wäre Hamburg wiederum, wie offenbar auch die Beklagte nicht verkenne, gegenüber den Flächenstaaten bevorzugt.

Die mit der Anwendung des § 19 Abs. 1 Satz 1 EkrG verbundene Benachteiligung Hamburgs verstoße nicht gegen Art. 3 GG, da diese Benachteiligung auf einer besonderen landesrechtlichen Regelung der Wegebaulast beruhe. § 19 Abs. 1 Satz 1 EkrG behandele alle Länder gleich, da die Vorschrift in jedem Bundesland für sämtliche Überführungen von Straßen in der Baulast des jeweiligen Landes gelte. Daß das Verhältnis von Straßen in der Baulast des Landes zu den Straßen in der Baulast von Gemeinden und Landkreisen von Land zu Land verschieden sei, bedeute nicht, daß der Bundesgesetzgeber die Länder ungleich behandelt hätte. Sofern die Länder durch § 19 Abs. 1 Satz 1 EkrG in ungleicher Weise belastet würden, sei dies lediglich die Folge einer von ihnen selbst herbeigeführten Ungleichheit, die sich letztlich aus der föderalistischen Struktur der Bundesrepublik ergebe.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt die Beklagte eine Verletzung materiellen Rechts. Sie vertritt die Auffassung, daß weder § 19 Abs. 1 Satz 1 noch § 19 Abs. 1 Satz 2 EkrG anwendbar sei, da Hamburg zugleich Land und Gemeinde sei. Der Wille des Gesetzgebers gehe aber eindeutig dahin, daß Straßenbrücken innerhalb der geschlossenen Ortslage von Städten in der Größenordnung von Hamburg erst nach einer wesentlichenÄnderung in die Baulast der Gemeinde fallen, alle übrigen Straßen aber mit dem Inkrafttreten des Gesetzes der Regelung des§ 14 EkrG unterfallen sollten. Die Tatsache, daß in Hamburg die Aufgaben des Landes und die der Gemeinde aus dem selben Haushalt bezahlt würden, bedeute nicht, daß für kommunale Aufgaben mehr Geld als in anderen Ländern zur Verfügung stünde. Die Anwendung des § 19 Abs. 1 Satz 1 EkrG führe damit zu einer unvertretbaren Benachteiligung gegenüber allen anderen Bundesländern.

Die Klägerin ist diesem Vorbringen entgegengetreten. Sie verteidigt das angefochtene Berufungsurteil.

II.

Die Revision ist zulässig, aber nicht begründet.

Das Berufungsgericht hat die Zulässigkeit der Feststellungsklage zutreffend bejaht. Wenn wie hier Hoheitsträgerüber streitige Rechtsbeziehungen eine Vereinbarung getroffen und dabei vorgesehen haben, daß eine wesentliche Rechtsfrage im gerichtlichen Verfahren geklärt werden solle, so kann einer daraufhin erhobenen Feststellungsklage der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht entgegengehalten werden (vgl. Urteil vom 12. März 1982 - BVerwG 4 C 80.80 - Buchholz 310§ 43 VwGO Nr. 67).

In der Sache hat das Berufungsgericht mit Recht § 19 Abs. 1 Satz 1 des Eisenbahnkreuzungsgesetzes vom 14. August 1963 (BGBl. 1 S. 681) - EkrG - angewendet. Die E.-M.-Brücke gehört zu einer Straße, die in der Baulast eines Bundeslandes, der Freien und Hansestadt Hamburg, steht. Daran ändert auch die Tatsache nichts, daß Hamburg zugleich Gemeinde ist. § 19 Abs. 1 Satz 1 EkrG erfaßt nach Wortlaut und Sinn auch den Fall, daß der Straßenbaulastträger nicht nur Land, sondern zugleich auch Gemeinde ist. § 19 Abs. 1 Satz 2 EkrG regelt hingegen den Übergang der Erhaltungslast nur für die nicht unter Satz 1 fallenden Straßenbrücken. Das läßt sich bereits den Eingangsworten ("im übrigen") entnehmen, entspricht aber auch, wie im folgenden zu zeigen ist, dem Sinn und Zweck des Gesetzes.

Das Eisenbahnkreuzungsgesetz trifft mit § 14 eine bewußt einfache Regelung der Erhaltungslast für Eisenbahnkreuzungen, die vor allem klare Rechtsverhältnisse schaffen soll. Sie beruht auf dem sogenannten Funktionsprinzip, nach dem jeder der an einer Kreuzung beteiligten Aufgabenträger für seine Anlage verantwortlich ist. Der Vorteil dieses Prinzips liegt in seiner einfachen Handhabbarkeit. Es führt zu eindeutigen Zuständigkeiten und Lastenverteilungen und dient damit nicht zuletzt auch der Sicherheit der Kreuzungsbauwerke. Diese gesetzgeberische Entscheidung, die eine bewußte Vernachlässigung differenzierender Zurechnungsprinzipien einschließt (vgl. dazu Marschall/Schroeter/Bosch, Eisenbahnkreuzungsgesetz 3. Aufl. S. 16 ff. [21]), ist auch bei der Auslegung der Übergangsvorschriften des § 19 Abs. 1 EkrG zu beachten. Diese Übergangsvorschrift verfolgt ersichtlich den Zweck, die Grundregel des § 14 EkrG in möglichst weitem Umfang alsbald in Kraft zu setzen. Das leuchtet nicht zuletzt deswegen ein, weil § 14 EkrG nicht zu einer einseitigen Belastung der Straßenbaulastträger, sondern vielmehr zu einer Umschichtung euch zu Lasten der Deutschen Bundesbahn führt.

Von dieser Grundkonzeption des Eisenbahnkreuzungsgesetzes her wäre es verfehlt, für die Beklagte wegen ihrer Doppelrolle als Land und Gemeinde im Wege der Auslegung eine differenzierende Regelung zu entwickeln, wie sie sich für die Flächenländer aus der dort vorgesehenen Verteilung der Straßenbaulast ergibt. Mit der gebotenen Einfachheit und Praktikabilität wäre eine solche Lösung, die sich zudem recht weit vom Gesetzestext entfernen würde, nicht zu gewinnen. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz enthält zudem keine greifbaren Anhaltspunkte für eine Verteilungsregelung, die nicht an eine landesrechtliche Straßenbaulastverteilung anknüpft. Auch insoweit sind einer Rechtsfortbildung, wie sie die Beklagte erstrebt, enge Grenzen gesetzt.

Daß die Straßenüberführungen in Hamburg von§ 19 Abs. 1 Satz 2 EkrG nicht erfaßt werden (und somit § 19 Abs. 1 Satz 1 EkrG unmittelbar anwendbar bleibt), folgt schließlich auch aus dem Ausnahmecharakter dieser Vorschrift. § 19 Abs. 1 Satz 1 EkrG bringt den Geltungswillen des Gesetzes zum Ausdruck und entspricht damit zugleich dem Bestreben des Gesetzgebers nach möglichst rascher und umfassender Bereinigung der Rechtsverhältnisse an Eisenbahnkreuzungen. Die Bestimmung enthält damit den für das Übergangsrecht maßgeblichen Grundsatz, was übrigens auch durch die sprachliche Fassung des Absatzes 1 erkennbar wird. Satz 2 durchbricht diesen Grundsatz zugunsten der von Setz 1 nicht erfaßten Fälle. Von der Sache und auch vom Willen des Gesetzgebers her betrifft diese Ausnahme zwar die Straßenüberführung in der Baulast der Landkreise und Gemeinden. Dies kann aber eine erweiternde Auslegung im Sinne einer Anwendung auf eine Gemeinde, die zugleich den Charakter eines Bundeslandes hat, nicht rechtfertigen.

Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen gegen dieses Ergebnis nicht. Die in diesem Zusammenhang vom Berufungsgericht angestellten Erwägungen lassen einen Rechtsverstoß nicht erkennen. Weder der Gleichbehandlungsgrundsatz noch der Grundsatz der Bundestreue werden verletzt, wenn ein Bundesgesetz bei der Verteilung finanzieller Lasten an bestehende landesrechtliche Regelungen anknüpft, die zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Der Landesgesetzgeber selbst hätte es in der Hand gehabt, durch entsprechende Rechtssetzung die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme der durch das Bundesgesetz gewährten Vorteile zu schaffen. Auch aus der Tatsache, daß Hamburg bei der Handhabung des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes wie ein Flächenstaat behandelt wird, läßt sich zugunsten der Beklagten nichts herleiten. Einmal werden mit dem Eisenbahnkreuzungsgesetz, wie dargelegt worden ist, Zielsetzungen verfolgt, die von denen des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes wesentlich verschieden sind. Zum anderen kann aber auch eine in anderem Zusammenhang übliche Verwaltungspraxis nicht Maßstab für die Auslegung von Bundesgesetzen sein.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.