I.

Der Kläger betreibt im Rahmen seiner Vereinstätigkeit als Projektgruppe die "Aktion zur Wiedereinbürgerung des Uhu". Ziel dieser im Jahre 1963 begonnenen, zunächst selbständig betriebenen und seit 1978 dem Kläger unterstellten Aktion ist die Wiedereinbürgerung des Uhus, der noch bis zum Jahre 1960 in der Nordeifel freilebend vorgekommen war. Die Wiedereinbürgerung des Uhus, die in Nordrhein-Westfalen seit 1974 stattfindet, geschieht zum einen durch Zusetzen noch nicht selbständiger Jungvögel zu den Jungen freibrütenden bereits wiedereingebürgerten Paaren, zum anderen durch das Zugesellen entsprechender Partner zu einzelnen, freilebenden Altvögeln und schließlich durch das Freilassen flügger Junguhus nach Schulung auf Lebendnahrung in geeigneten Lebensräumen. Die Aktion wird durch die Landesanstalt für Ökologie, Landschaftsentwicklung und Forstplanung wissenschaftlich betreut und mit Mitteln des Landes Nordrhein-Westfalen finanziell gefördert.

Mit Schreiben vom Februar 1981 vertraten der Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Nordrhein-Westfalen sowie der Beklagte die Auffassung, daß für das Aussetzen von Uhus in der freien Wildbahn eine schriftliche Genehmigung des Beklagten nach § 31 Abs. 3 des Landesjagdgesetzes Nordrhein-Westfalen i.d.F. der Bekanntmachung vom 11. Juli 1978 (GV.NW. S. 318) - LJG-NW - erforderlich sei.

Mit seiner Klage begehrt der Kläger festzustellen, daß das Aussetzen von Uhus in der freien Wildbahn in Nordrheim-Westfalen einer Gemehmigung nach § 31 Abs. 3 LJG-KW durch den Beklagten nicht bedarf. Er hat die Ansicht vertreten, § 31 LJG-NW erfasse ausschließlich jagdbare Tiere. Der Uhu als geschütztes Tier unterliege nicht dem Jagdrecht. Das Aussetzen nichtjagdbarer Tiere beurteile sich allein nach naturschutzrechtlichen Regelungen. Im übrigen führe ein Genehmigungsverfahren, wie es § 31 Abs. 3 LJG-NW vorsehe und in einem Fall durchgeführt worden sei, dazu, daß das Aussetzen der Uhus nahezu blockiert werde; denn die verschiedenen Methoden der Ausbürgerung erforderten ein flexibles Handeln innerhalb kürzester Zeit.

Das Verwaltungsgericht Köln hat durch Urteil vom 26. Oktober 1982 der Klage stattgegeben.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Berufung eingelegt und u.a. vorgetragen: Das Verwaltungsgericht habe den Begriff der "weiteren Tierarten" in § 31 Abs. 3 LJG-NV verkannt. Dieser umfasse auch nichtjagdbare Tiere. Diese Auslegung habe auch ihre sachliche Berechtigung; denn der Jagdausübungsberechtigte könne seine gesetzliche Pflicht zur Hege des Wildes nicht ordnungsgemäß erfüllen, wenn jedermann unkontrolliert Tiere aussetzen dürfe, deren Vorhandensein in einem Revier sich auf den dortigen Wildbestand auswirken könne.

Mit Urteil vom 8. Juli 1983 hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die Berufung zurückgewiesen und ausgeführt: Die Klage sei, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt habe, als Feststellungsklage zulässig. Etwas anderes gelte auch nicht deswegen, weil, wie der Beklagte vortrage, die weitere finanzielle Förderung der Aktion "Wiedereinbürgerung des Uhu" nummehr von der Einholung einer Genehmigung nach § 31 Abs. 3 LJG-NW abhängig gemacht werde. Selbst wenn dem Kläger damit die Möglichkeit eröffnet sein sollte, in Fahren eines gegen den Subventionsbescheid gerichteten Klageverfahrens die Frage der Genehmigungsfreiheit bzw. -pflicht nach § 31 Abs. 3 LJG-NW zur Überprüfung zu stellen, schließe dies die Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht gemäß § 43 Abs. 2 VwGO aus. Die im vorliegenden Verfahren allein streitige Frage würde in einen solchen verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur einen Teilaspekt darstellen. Zudem wäre das Klageverfahren wegen des subventionsrechtlichen Bescheides gegen einen anderen Beklagten zu richten. Es erscheine zudem nicht ohne weiteres gesichert, daß auch der Beklagte des vorliegenden Verfahrens die in einen subventionsrechtlichen Verwaltungsstreitverfahren etwa vertretene Auffassung einer Genehmigungsfreiheit nach § 31 Abs. 3 LJG-NV zu beachten hätte oder beachten würde.

Die Klage habe auch in der Sache Erfolg. Das Verwaltungsgericht habe in seinen Urteil anknüpfend an den Wortlaut des § 31 Abs. 3 LJG-NW und unter Berücksichtigung des Sinns und Zwecks dieser Vorschrift sowie rechtssystematischer Gesichtspunkte den Begriff "weitere Tierarten" in § 31 Abs. 3 LJG-KW zutreffend dahin ausgelegt, daß hiermit nur solche Tierarten gemeint seien, die "Wild" im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 des Bundesjagdgesetzes (BJagdG) seien. Für die Richtigkeit dieser Auslegung spreche nach Überzeugung des Senats auch der Umstand, daß - wie sich aus dem Zusammenhang der Regelungen in § 31 LJG-NW ergebe - Abs. 3 dieser Vorschrift an § 28 Abs. 4 BJagdG anknüpfe, diese Bestimmung aber nur solche wildlebenden Tiere erfasse, die des Jagdrecht unterlägen. Dies ergebe sich aus dem Aufbau des § 28 BJagdG, der Stellung dieser Vorschrift im Bundesjagdgesetz und schließlich dem Regelungsinhalt und -zweck des Bundesjagdgesetzes.

Mit der vom erkennenden Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen und vom Beklagten eingelegten Revision wird die Verletzung formellen und materiellen Rechts gerügt. Der Beklagte beharrt auf seinem Standpunkt, daß die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig sei. Auch habe der Regierungspräsident Köln im vorliegenden Verfahren notwendig beigeladen werden müssen.

In materieller Einsicht greift der Beklagte die Auslegung des in § 31 Abs. 3 LJG-NV und § 28 Abs. 4 BJagdG enthaltenen Begriffs der "weiteren Tierarten" durch die Vorinstanzen an. Auch unter Berücksichtigung des § 2 Abs. 2 BJagdG müßten die genannten Bestimmungen unter dem Aspekt gesehen werden, daß auch das Aussetzen anderer Tiere, die nicht als Wild dem Jagdrecht unterlägen, sich auf die Hege und Jagdnutzung des in einem Jagdbezirk vorhandenen Wildbestandes auswirken könne. Insbesondere an der Ermächtigung für die Länder, weitere Tierarten dem Jagdrecht zu unterstellen, werde zwingend deutlich, daß damit nur nichtjagdbare Tiere gemeint sein könnten.

Der Beklagte beantragt,

hilfsweise,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil in formeller und materieller Hinsicht.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er hat eine Stellungnahme zur Auslegung des Begriffs der "weiteren Tierarten" abgegeben und wendet sich in ihr gegen die Gesetzesauslegung der Vorinstanzen. Er weist u.a. darauf hin, daß - wie das Beispiel des Uhus zeige - das Aussetzen auch nichtjagdbarer Tiere unter jagdlichen Gesichtspunkten durchaus Bedeutung haben könne und es daher verständlich sei, daß das Jagdrecht traditionell Vorschriften auch über das Aussetzen nichtjagdbarer Tiere treffe.

II.

Die Revision des Beklagten führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht zur erneuten Verhandlung und Entscheidung; das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 und § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

1.

Von der Zulässigkeit der Feststellungsklage sind die Vorinstanzen zu Recht ausgegangen. Gegenüber der hierzu im Berufungsurteil gegebenen Begründung geht insbesondere der Einwand des Beklagten fehl, es könne der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage zum Zuge (§ 43 Abs. 2 VwGO), weil der Kläger die "Auflage" im Bewilligungsbescheid des Regierungspräsidenten Köln (betr. Förderungsmittel), nach welcher vor dem Aussetzen der aufgezogenen Junguhus die Genehmigung der oberen Jagdbehörde gemäß § 31 Abs. 3 LJG-NW einzuholen sei, hätte anfechten können. Abgesehen davon, daß es sich bei dieser "Auflage" wohl nicht, wie der Beklagte meint, um eine selbständig anfechtbare "vollziehbare Auflage" im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG handelt, könnte der Kläger mit einer erfolgreichen Anfechtungsklage gegen den Regierungspräsidenten auch nicht den gleichen, hier verfolgten Zweck erreichen. Nur im vorliegenden Rechtsstreit kann er eine gegenüber dem Beklagten mit Rechtskraftwirkung ausgestattete negative Feststellung erlangen, daß er keiner Genehmigung der Landesjagdbehörde bedarf. Das Rechtsschutzinteresse für dieses Feststellungsbegehren wird für den jetzigen Zeitpunkt auch nicht dadurch beeinträchtigt, daß nach dem Vortrag des Beklagten von 1985 an vorläufig keine Uhus mehr ausgesetzt werden sollen.

Das angefochtene Urteil beruht im Gegensatz zur Auffassung des Beklagten auch nicht deshalb auf einem Verfahrensmangel, weil es das Beiladungsgebot des § 65 VwGO mißachtet hätte. Zwar kann das Unterbleiben einer notwendigen Beiladung einen Verfahrensmangel darstellen, der in der Revisionsinstanz zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache führt (vgl. Kopp, Komm, zur VwGO, 6. Auflage, § 65 Rdnr. 28; Eyermann/Fröhler, Komm, zur VwGO, 8. Auflage, § 65 Rdnr. 39 m.w.Hinw.). Der Regierungspräsident Köln ist indessen an dem hier zwischen dem Kläger und dem beklagten Landesjagdamt anhängigen Genehmigungsstreit nicht derart beteiligt, daß die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen könnte. Da es vorliegend nicht unmittelbar darum geht, ob der Regierungspräsident die Genehmigung zu erteilen hat, sondern allein darum, ob die Jagdbehörde zur Genehmigung berufen ist, braucht schon aus diesen Gründe eine einheitliche Entscheidung des streitigen Rechtsverhältnisses gegenüber beiden Behörden nicht zu ergehen. Hieran ändert auch der Umstand nichts, daß der Regierungspräsident seine Subventionsbewilligung davon abhängig nacht, der Kläger solle vor dem Aussetzen der Uhus die Genehmigung des Landesjagdamtes einholen. In einen Rechtstreit um die Subventionsbewilligung würde die vorliegend streitige Rechtsfrage möglicherweise auch nicht incidenter entschieden werden.

2.

In materieller Hinsicht geht es um die Anwendung der landesrechtlichen Vorschrift des § 31 Abs. 3 LJG-NW, nach welcher das Aussetzen "weiterer Tierarten" in der freien Wildbahn zum Zwecke der Einbürgerung in Jagdbezirken nur mit schriftlicher Genehmigung der oberen Jagdbehörde zulässig ist. Die Vorschrift ist, wie sich aus ihrer Überschrift ergibt, aufgrund der rahmengesetzlichen Ermächtigung in § 28 Abs. 4 BJagdG ergangen, nach welcher das Hegen oder Aussetzen "weiterer Tierarten" durch die Länder beschränkt oder verboten werden kann.

An die Auslegung der landesrechtlichen Vorschrift durch das Berufungsgericht dahin, daß unter dem Begriff der "weiteren Tierarten" nur solche Tierarten zu verstehen sind, die Wild im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 BJagdG sind, also Tiere, die dem Jagdrecht unterliegen, ist das Revisionsgericht insoweit gebunden, als bei der Auslegung ausschließlich landesrechtlicher Erwägungen eine Rolle gespielt haben. Es kann jedoch überprüfen, ob das Berufungsgericht bei der Auslegung der Vorschrift Bundesrecht verletzt hat (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Letzteres kommt hier in Betracht, weil das Berufungsgericht seine Auslegung des § 31 Abs. 3 LJG-NW wesentlich vom Verständnis der bundesrechtlichen Vorschrift des § 28 Abs. 4 BJagdG abhängig gemacht hat. Es führt hierzu aus, für die Richtigkeit seiner Auslegung spreche, daß § 31 Abs. 3 LJG-NW an § 28 Abs. 4 BJagdG anknüpfe, diese letztere Bestimmung aber nur solche wildlebenden Tiere erfasse, die dem Jagdrecht unterlägen; dies ergebe sich aus dem Aufbau des § 28 BJagdG, der Stellung dieser Vorschrift in Bundesjagdgesetz und schließlich dem Regelungsinhalt und -zweck des Bundesjagdgesetzes.

Dieser Auslegung des § 28 Abs. 4 BJagdG vermag der erkennende Senat nicht zu folgen. Dazu ist zunächst festzustellen, daß der Wortlaut der Gesetzesvorschrift mit dem unbestimmten Gesetzesbegriff "weitere Tierarten" die einengende Interpretation durch das Berufungsgericht nicht stützt. Sie ist auch nicht durch die systematische Stellung dieser Vorschrift im Bundesjagdgesetz und ihren inneren Aufbau gerechtfertigt. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Zwar befindet sich § 28 BJagdG im VII. Abschnitt des Bundesjagdgesetzes unter der Hauptüberschrift "Wild- und Jagdschaden" im Unterabschnitt "1. Wildschadensverhütung" und trägt selbst die Überschrift "Sonstige Beschränkungen in der Hege". Unbeschadet seiner Überschrift enthält § 28 BJagdG aber nicht nur Vorschriften über die Hege, sondern wesentlich auch solche über die Aussetzung von Tieren. Die Schlußfolgerung des angefochtenen Urteils, daß, weil die Hege sich nur auf wildlebende (jagdbare) Tiere erstrecke, auch der Begriff der "weiteren Tierarten" in § 28 Abs. 4 BJagdG nur jagdbare Tiere umfassen könne, ist daher nicht zwingend. Den Ländern wird - da sie in § 2 Abs. 2 BJagdG ermächtigt werden, "weitere Tierarten" dem Jagdrecht zu unterstellen - auch durch § 28 Abs. 4 BJagdG gerade freigestellt, das Hegen oder Aussetzen "weiterer Tierarten" zu beschränken oder zu verbieten.

Daß mit dem Begriff der "weiteren Tierarten" nicht nur jagdbare Tiere gemeint sind, ergibt sich auch aus der systematischen Stellung des umstrittenen Absatzes 4 des § 28 BJagdG innerhalb seiner weiteren Hege- und Aussetzungsbestimmungen. Zwar beschränken sich die Bestimmungen über die Hege in Abs. 1 (Schwarzwild darf nur in Einfriedungen gehegt werden) und Abs. 4 (die Länder werden ermächtigt, das Hegen weiterer Tierarten zu regeln) systemgerecht auf jagdbare Tiere. Gleiches gilt jedoch nicht für die Aussetzungsbestimmungen. Während in Abs. 2 des § 28 der Bundesgesetzgeber das Aussetzen von Schwarzwild und Wildkaninchen verbietet (also eine Regelung nur für jagdbare Tiere trifft), stellt er in Abs. 3 das Ansiedeln (als einer besonderen Form des Aussetzens) "fremder. Tiere" in der freien Natur unter den Genehmigungsvorbehalt der Landesbehörden und ermächtigt in Abs. 4 die Länder, das Aussetzen "weiterer Tierarten" zu beschränken oder zu verbieten.

Der Senat ist mit dem Oberbundesanwalt der Auffassung, daß unter den Begriff "fremde Tiere" in Abs. 3 des § 28 BJagdG auch nichtjagdbare Tiere fallen. Diese Auffassung wird auch im Schrifttum nahezu einhellig vertreten (vgl. Hinweis Behr/Ott/Nöth, Die deutsche Reichsjagdgesetzgebung, § 2 RJagdG Anm. 313, § 43 BJagdG Anm. C; Mitzschke/Schäfer, Komm. zum BJagdG, 4. Aufl., § 28 Rdnr. 3; Lorz, Komm, zum BJagdG, 1980, § 28 BJagdG Anm. b). Hinzu kommt, daß der Begriff "Tiere" im Sinne des § 28 Abs. 3 entsprechend seinem Regelungsinhalt nichts anderes bedeutet, als der Begriff "Tierarten" im Sinne des § 28 Abs. 4 (vgl. zum Begriff der "Tierarten" auch § 2 der Bundesartenschutzverordnung vom 25. August 1980 - BGBl. I S. 1565 -). Deshalb liegt der Schluß nahe, daß in Abs. 4 nichts anderes gemeint ist, als in Abs. 3 bestimmt ist. Von beiden Vorschriften werden - was das Aussetzen (Ansiedeln) angeht - jagdbare und nichtjagdbare Tiere erfaßt.

Dieses Ergebnis wird durch folgende Erwägungen erhärtet: Die Regelungen des § 23 Abs. 3 und Abs. 4 BJagdG in der vom Senat für zutreffend erachteten Auslegung sind sinnvoll und entsprechen am ehesten den verfassungsrechtlichen Kompetenzen. Das Ansiedeln (Aussetzen) fremder Tiere kann ohne Berücksichtigung der unterschiedlichen Biotope innerhalb der Bundesländer zu einer Belastung der ökologischen Verhältnisse und insbesondere der landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen sowie der jagdlichen Nutzung führen. Deshalb hat der Bundesgesetzgeber eine generelle Genehmigungspflicht für das Ansiedeln fremder Tiere eingeführt. Dazu war er gemäß Art. 75 Nr. 3 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG befugt. Bei eines Aussetzen einheimischer Tiere ist hingegen aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu erwarten, daß dies generell zu einer Belastung im vorgenannten Sinne führen kann. Deshalb hat der Bundesgesetzgeber verfassungsrechtlich zu Recht (Art. 72 Abs. 2 GG) die Frage, ob das Aussetzen einheimischer Tiere regelungsbedürftig ist, den Ländern überlassen. Entsprechend den unterschiedlichen Biotopen und den nicht einheitlichen Nutzungsverhältnissen von Grund und Boden kann die Ansicht darüber, welche Tiere ohne Belastung der landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen sowie der jagdlichen Nutzung ausgesetzt werden können, sehr unterschiedlich sein. Dieser unterschiedlichen Interessenlage der Länder würde der Bundesgesetzgeber nicht gerecht geworden sein, wenn er davon abgesehen hätte, die nichtjagdbaren Tiere in die Ermächtigungsnorm des § 28 Abs. 4 BJagdG einzubeziehen. Auf jagdbare Tiere hätte sich die Ermächtigungsnorm nur beschränken dürfen, wenn das Aussetzen nichtjagdbarer Tiere überhaupt keine Beziehung zum Jagdwesen haben könnte. Solche Beziehungen sind aber unübersehbar. Es gerügt, in diesen Zusammenhang auf § 2 Abs. 2 BJagdG hinzuweisen, nach dem die Länder weitere Tierarten bestimmen können, die des Jagdrecht unterliegen.

Das Ergebnis, zu den der Senat in Auslegung des § 28 Abs. 4 BJagdG gekommen ist, steht auch nicht in Widerspruch zu den Belangen und Bestimmungen des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Jagdrecht und Naturschutzrecht ergänzen und überschneiden sich. Gemeinsam ist das Anliegen, wildlebende Tiere zu hegen (BJagdG) und zu pflegen (BNatSchG). Soweit Überschneidungen verkommen, hat der Bundesgesetzgeber Vorsorge getragen, daß tunlichst keine Widersprüche eintreten. In § 1 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 BJagdG ist ausdrücklich bestimmt, daß gleichartige Verpflichtungen, die aufgrund anderer Vorschriften bestehen - gemeint sind insbesondere die des Naturschutzrechts - unberührt bleiben. Korrespondierend hierzu läßt des Bundesnaturschutzgesetz u.a. die Vorschriften des Jagdrechtes gegenüber seinen Bestimmungen über den Schutz und die Pflege wildlebender Tierarten unberührt (vgl. §§ 20 ff., insbesondere § 20 Abs. 3 BNatSchG) und damit auch die in § 23 Abs. 4 BJagdG getroffene Regelungsermächtigung, soweit sie sich auf wildlebende richtjagdbare Tiere erstreckt.

Nach allem hat der Bundesgesetzgeber die Länder in § 28 Abs. 4 BJagdG ermächtigt, darüber zu entscheiden, ob sie das Aussetzen von jagdbaren oder nichtjagdbaren Tieren (soweit es sich nicht um Schwarzwild und Wildkaninchen sowie um fremde Tiere im Sinne des § 23 Abs. 3 BJagdG handelt) beschränken oder verbieten wollen. Nur aus dem Landesrecht ist deshalb zu entnehmen, ob heimische Tiere (im Gegensatz zu fremden Tieren) ausgesetzt werden dürfen, enthält das Landesrecht keine Bestimmungen, so gibt es für das Aussetzen heimischer Tierarten im Rahmen des Jagdrechtes keine anderen Beschränkungen als die im § 28 Abs. 2 BJagdG. Deshalb ist auch die Frage, ob Beschränkungen oder Verbote bestehen, den Uhu auszusetzen, allein nach dem Landesrecht zu entscheiden.

Würde es sich bei dem Begriff der "weiteren Tierarten" in § 28 Abs. 4 BJagdG um einen "bestimmten" Gesetzesbegriff handeln, müßte allerdings, wenn der Landesgesetzgeber ihn unverändert aus der Ermächtigungsvorschrift in das Landesrecht übernimmt, im Zweifel angenommen werden, daß das Landesrecht ihn genauso verstanden wissen will, wie das ermächtigende Bundesgesetz. Indessen ist der Begriff der "weiteren Tierarten" in § 28 Abs. 4 BJagdG kein bestimmter, sondern ein "unbestimmter" Gesetzesbegriff. Da das Berufungsgericht sich aber bei seiner Auslegung und Anwendung des § 31 Abs. 3 LJG-NW weitgehend von seinem Verständnis der Auslegung der bundesrechtlichen Ermächtigungsvorschrift des § 28 Abs. 4 BJagdG hat leiten lassen, läßt es sich nicht ausschließen, daß es zu einem anderen Urteilsergebnis gelangt wäre, wenn es den Begriff der "weiteren Tierarten" in § 28 Abs. 4 BJagdG nicht einengend interpretiert hätte, sondern davon ausgegangen wäre, daß diese Vorschrift die Länder ermächtigt, auch das Aussetzen nichtjagdbarer Tiere zu regeln und von einer Genehmigung der Landesjagdbehörde abhängig zu machen. Deshalb ist die Sache an das Berufungsgericht zur erneuten Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.