I.

Die Klägerin begehrt vom beklagten Land die Aufnahme einer psychiatrischen und einer geriatrischen Fachabteilung ihrer städtischen Krankenanstalten in die sog. "Zielplanliste" des Landeskrankenhausplanes 1977.

In dem im Jahre 1976 aufgestellten Entwurf des neuen Landeskrankenhausplanes hatte der Beklagte in einer Zielplanliste hinsichtlich des Krankenhauses der Klägerin eine psychiatrische Abteilung mit 181 Betten und eine Aufstockung der neurologischen Abteilung um 63 Betten, jedoch - entgegen dem Wunsch der Klägerin - keine geriatrische Abteilung vorgesehen.

Der dann am 7. Juni 1977 beschlossene Landeskrankenhausplan enthält neben der "Bestandsliste" eine "Zielplanliste". In der Bestandsliste ist das Krankenhaus der Klägerin mit 1160 Betten aufgeführt. Die Zielplanliste gibt "die Vorstellungen der Landesregierung zur Krankenhausversorgung in 10 bis 15 Jahren" wieder und ist als "Orientierungsrahmen für die weitere Entwicklung unseres Krankenhauswesens" zu verstehen. In sie wurde für das Krankenhaus der Klägerin weder eine psychiatrische noch eine geriatrische Abteilung aufgenommen.

Auf der Grundlage des Landeskrankenhausplanes 1977 erließ der Beklagte gegenüber der Klägerin den Feststellungsbescheid vom 23. August 1977. Darin wurde der Inhalt der Bestandsliste zum Bestandteil des Bescheides erklärt und im übrigen hinsichtlich der Angaben in der Zielplanliste auf die Zielvorstellungen des Planes hingewiesen.

Wegen dieser Maßnahme des Beklagten hat die Klägerin die vorliegende Verpflichtungsklage erhoben und sie im wesentlichen wie folgt begründet: Der Feststellungsbescheid des Beklagten vom 23. August 1977 sei schon in formeller Hinsicht rechtswidrig, weil er unter Verstoß gegen zwingende Verfahrens- und Formvorschriften erlassen worden sei. Materiell sei er insoweit rechtswidrig, wie nach der Zielplanung ihrem Krankenhaus eine psychiatrische und eine geriatrische Fachabteilung vorenthalten worden seien. Die Klägerin hat die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung beantragt.

Das beklagte Land hat Klageabweisung beantragt und im wesentlichen ausgeführt, daß die Verpflichtungsklage nicht zulässig sei, da es sich bei dem Feststellungsbescheid hinsichtlich der Ausweisungen in der Zielplanliste nicht um einen Verwaltungsakt handele. Auf alle Fälle sei die Klage aber unbegründet, weil der Bescheid in formeller und materieller Hinsicht nicht zu beanstanden sei.

Mit Urteil vom 2. April 1981 hat das Verwaltungsgericht die für zulässig gehaltene Klage als unbegründet abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, daß die Entscheidung des Beklagten nicht zu beanstanden sei. Die Entscheidung könne nur daraufhin überprüft werden, ob das beklagte Land sein Planungsermessen überschritten habe. Das sei nicht der Fall.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Berufung eingelegt und zur Begründung im wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft.

Die Klägerin hat beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt a.d. Weinstraße vom 2. April 1981 aufzuheben und den Beklagten unter Aufhebung seines Feststellungsbescheides vom 23. August 1977, soweit darin als Zielplanung weder eine psychiatrische noch eine geriatrische Fachabteilung vorgesehen ist, zu verpflichten, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Der Beklagte hat Zurückweisung der Berufung beantragt und im wesentlichen sein erstinstanzliches Vorbringen wiederholt.

Durch Urteil vom 13. April 1982 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung als unbegründet zurückgewiesen. Es hat ausgeführt, die Klage sei - entgegen der Auffassung des Beklagten - als Bescheidungsklage statthaft und zulässig. Denn bei dem Feststellungsbescheid des Beklagten über die Aufnahme einzelner Abteilungen eines Krankenhauses in die Zielplanliste des Landeskrankenhausplanes handele es sich um einen begünstigenden Verwaltungsakt. Das habe der Senat bereits für die Aufnahme eines gesamten Krankenhauses in die Zielplanliste entschieden. Dies müsse auch für die Aufnahme einzelner Abteilungen in die Zielplanliste gelten.

Der Feststellungsbescheid des Beklagten sei in formeller Hinsicht rechtmäßig. Die Rügen der Klägerin hinsichtlich der im Verwaltungsverfahren unterbliebenen Anhörung und der fehlenden Begründung des Feststellungsbescheides seien nicht begründet. Er sei aber auch materiellrechtlich nicht zu beanstanden. Bei dieser Beurteilung sei das Verwaltungsgericht zutreffend von einer eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung ausgegangen. Diese Einschränkung folge aus der Rechtsnatur des Landeskrankenhausplanes als einer Planungsentscheidung. Dies ergebe sich aus § 8 Abs. 1 Sätze 4 und 5 KHG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetz) vom 22. Dezember 1981, das insoweit bereits am 1. Januar 1982 in Kraft getreten sei. Diese Neufassung des Gesetzes sei hier maßgeblich, weil die Klägerin ihr Begehren im Wege einer Verpflichtungsklage verfolge und für diese Klageart aus materiellrechtlichen Erwägungen auf die Gegebenheiten zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen sei. Der gegenteiligen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung der alten Fassung des § 8 Abs. 1 KHG (vgl. Urteil vom 26. März 1981, DVBl. 1981, S. 975), die zu der Einfügung der Sätze 4 und 5 in die Neufassung des § 8 Abs. 1 KHG geführt habe, sei nicht zu folgen. Die hiernach anzunehmende Einräumung eines Planungsermessens bewirke, daß die von dem. Beklagten getroffene und auch jetzt noch aufrecht erhaltene Planungsentscheidung, in dem Krankenhaus der Klägerin keine psychiatrische und keine geriatrische Fachabteilung vorzusehen, nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Sie sei nur daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde von dem ihr eingeräumten Ermessen rechtsfehlerhaft Gebrauch gemacht hat. Dies treffe nicht zu, da die von der Klägerin angegriffene Planungsentscheidung der Nachprüfung standhalte.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie die Verletzung des § 28 VwVfG/Rheinland-Pfalz sowie der §§ 1, 4, 6 und 8 KHG rügt.

Das Oberverwaltungsgericht habe zu Unrecht in Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angenommen, daß es sich bei dem Feststellungsbescheid des Beklagten vom 23. August 1977 um eine Planungsentscheidung handele, bei deren Erlaß der Beklagte ein Planungsermessen gehabt habe. Infolge seiner unrichtigen Rechtsauffassung habe das Oberverwaltungsgericht die erforderliche eigene Würdigung des Sachverhalts unterlassen. Eine solche Würdigung hätte ergeben, daß der Feststellungsbescheid rechtswidrig ist, soweit die ihm zugrundeliegende Zielplanliste des Krankenhausplanes für ihr Krankenhaus weder eine psychiatrische noch eine geriatrische Abteilung vorsieht.

Die Klägerin beantragt (sinngemäß),

Der Beklagte beantragt;

Er hält nach wie vor an seiner Auffassung fest, daß die Verpflichtungsklage unzulässig sei. Der Feststellungsbescheid sei hinsichtlich der Angaben in der Zielplanliste kein Verwaltungsakt.

In Falle ihrer Zulässigkeit wäre die Klage unbegründet. Nach der hier anzuwendenden Neufassung des § 8 Abs. 1 KHG stehe der Klägerin kein Rechtsanspruch auf Aufnahme einer bestimmten Abteilung ihres Krankenhauses in den Krankenhausplan zu. Dies müsse erst recht für die Aufnahme in die Zielplanliste gelten. Ob dies auch bereits für die außer Kraft getretene Fassung des § 8 Abs. 1 KHG gegolten hat, sei unerheblich. Das umfangreiche obiter die tun des Oberverwaltungsgerichts zu dieser Frage müsse ausgeklammert werden.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich nicht am Verfahren beteiligt.

II.

Die Revision der Klägerin erweist sich im Ergebnis als unbegründet.

Das angefochtene Berufungsurteil beruht zwar auf der Verletzung des § 8 Abs. 1 KHG (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Dennoch stellt sich die Entscheidung selbst insoweit als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO), wie die Berufung zurückgewiesen worden ist. Allerdings hätte die Zurückweisung mit der Maßgabe erfolgen müssen, daß die Klage als unzulässig - anstatt als unbegründet - abgewiesen wird.

Mit ihrem in der Berufungsinstanz formulierten Verpflichtungsantrag wendet sich die Klägerin dagegen, daß in der Zielplanliste des Landeskrankenhausplanes 1977 des beklagten Landes, auf welche der Beklagte in seinem - hier maßgeblichen - Feststellungsbescheid vom 23. August 1977 hingewiesen hat, für ihr Krankenhaus weder eine psychiatrische noch eine geriatrische Fachabteilung vorgesehen sind. Damit begehrt die Klägerin im Ergebnis den Erlaß eines entsprechenden weitergehenden Feststellungsbescheides, der dann zu einer Änderung der Zielplanliste des Landeskrankenhausplanes führen wurde. Dieses auf die Zielplanliste beschränkte Begehren ließ sich aus dem Inhalt der urpsprünglichen Klageschrift nicht ohne weiteres entnehmen. Denn nach dem Inhalt ihrer Klagebegründung wollte die Klägerin an sich einen Anspruch auf öffentliche Förderung der Einrichtung einer psychiatrischen und einer geriatrischen Fachabteilung verfolgen. Demgemäß wollte sie möglicherweise ursprünglich - jedenfalls sinngemäß - einen Anspruch auf eine Änderung der Bestandsliste des Landeskrankenhausplanes geltend machen. Der erkennende Senat ist jedoch als Revisionsgericht an den in der letzten Tatsacheninstanz gestellten Klageantrag gebunden. Eine Klageänderung ist nach § 142 VwGO im Revisionsverfahren nicht mehr zulässig.

In der Sache selbst hängt die Entscheidung zuvörderst von der Beantwortung der zwischen den Beteiligten streitigen Frage ab, ob der Feststellungsbescheid des Beklagten vom 23. August 1977 hinsichtlich der darin mitgeteilten Angaben in der Zielplanliste des Landeskrankenhausplanes 1977 des Beklagten vom 7. Juni 1977 als ein Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Der Landeskrankenhausplan 1977 enthält in seinem Abschnitt IV über den Bestand an Krankenhäusern und Krankenhausbetten eine Liste der nach § 8 Abs. 1 KHG förderungswürdigen Krankenhäuser. Diese Förderungsliste ist als "Bestandsliste" bezeichnet. Darin ist in der Tabelle 7 unter der Nr. 6 das Krankenhaus der Klägerin mit 1160 Betten aufgeführt. Darüber hinaus enthält der Landeskrankenhausplan in Abschnitt V über den zukünftigen Bettenbedarf eine sog. "Zielplanliste". Darin ist das Krankenhaus der Klägerin unverändert aufgeführt. Eine psychiatrische und eine geriatrische Fachabteilung sind nicht vorgesehen.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts stellt die Weigerung des Beklagten, einen Feststellungsbescheid über die Aufnahme einer psychiatrischen und einer geriatrischen Abteilung im Krankenhaus der Klägerin in die Zielplanliste des Landeskrankenhausplanes zu erlassen, keinen Verwaltungsakt im Sinne von § 42 Abs. 1 VwGO und § 35 VwVfG dar. Hiernach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Ein wesentliches Merkmal eines Verwaltungsakts besteht also darin, daß er eine "Regelung" zum Inhalt haben muß. Von einer solchen Regelung kann nur gesprochen werden, wenn die Maßnahme der Behörde hinsichtlich der Rechtsbeziehungen zwischen ihr und dem von der Maßnahme Betroffenen unmittelbare Rechtswirkungen hat. Dies erfordert, daß durch die Maßnahme entweder subjektive Rechte des Betroffenen begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich festgestellt werden oder die Begründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung solcher Rechte verbindlich abgelehnt wird. An einer solchen Regelung mit unmittelbarer Außenwirkung fehlt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls im Grundsatz immer dann, wenn die handelnde Behörde lediglich eine Maßnahme trifft, die den zukünftigen Erlaß eines Verwaltungsakts in Aussicht stellen oder vorbereiten soll (vgl. dazu die Beschlüsse vom 10. November 1953 - BVerwG 1 B 55.53 -, vom 15. Dezember 1955 - BVerwG 1 B 159.54 -, vom 8. Februar 1956 - BVerwG 1 B 70.54 - in NJW 1956 S. 684; vom 7. Mai 1957 - BVerwG 1 ER 300.57 in DÖV 1957 S. 786 und vom 12. Mai 1961 - BVerwG 7 B 29.59 in DVBl. 1961 S. 735). In derartigen Fällen kann in der vorberritenden Maßnahme noch kein Verwaltungsakt gesehen werden.

Es ist hier nicht zweifelhaft, daß der Feststellungsbescheid des Beklagten vom 23. August 1977 hinsichtlich der mitgeteilten Angaben in der Bestandsliste des Landeskrankenhausplanes 1977 als ein Verwaltungsakt im vorgenannten Sinne zu qualifizieren ist. Dies wird auch durch § 8 Abs. 1 Satz 6 KHG bestätigt. Allerdings läßt die Revisionsbegründung der Klägerin erkennen, daß sie die rechtliche Bedeutung des Begriffs der "Bestandsliste" verkannt hat. Nach Abschnitt I Nr. 6 des Landeskrankenhausplanes 1977 gibt die Bestandsliste "die bestehende Aufgabenstellung" der darin aufgeführten Krankenhäuser wieder. Sie ist die Grundlage für den an die einzelnen Krankenhausträger zu richtenden Feststellungsbescheid, der "Voraussetzung für die Förderung nach den KHG" ist. Die ausgewiesene Struktur und Bettenzahl eines Krankenhauses bieten "die Grundlage für die Förderung von Investitionen nach § 9 KHG und für die Bemessung der Bettenpauschale nach § 10 KHG". Diese Erläuterungen im Landeskrankenhausplan zeigen, daß die Bestandsliste im Sinne des Landeskrankenhausplanes zugleich den Krankenhausbedarfsplan im Sinne des § 6 KHG darstellt (vgl. auch § 3 Abs. 2 Satz 1 Krankenhausreformgesetz Rheinland-Pfalz - KHG -). Das bedeutet, daß sie als die Liste der zu fördernden Krankenhäuser aufzufassen ist. Sie könnte darum auch als "Förderungsliste" bezeichnet werden. Ohne Aufnahme in die Bestandsliste können Krankenhäuser weder nach § 9 KHG noch nach § 10 KHG gefördert werden.

Demgegenüber handelt es sich bei dem Feststellungsbescheid des Beklagten, soweit er Angaben in der Zielplanliste des Krankenhausplanes 1977 wiedergibt, nicht um einen Verwaltungsakt im vorgenannten Sinne. Dies läßt sich eindeutig der rechtlichen Ausgestaltung der Zielplanliste entnehmen. Nach Abschnitt I Nr. 6 des Landeskrankenhausplanes 1977 gibt die Zielplanliste die Vorstellungen der Landesregierung zur Krankenhausversorgung in 10 bis 15 Jahren wieder. Sie soll als Orientierungsrahmen für die weitere Entwicklung des Krankenhauswasens verstanden werden. Es heißt dann weiter, daß die in ihr enthaltenen Vorstellungen innerhalb dieser Zeit Schritt für Schritt verwirklicht werden sollen. Wann es zur Verwirklichung kommen wird, hänge wesentlich von den Besonderheiten des Einzelfalles ab. Die Landesregierung werde daher bei der Verwirklichung des Zielplanes flexibel vorgehen.

Diese rechtliche Ausgestaltung der Zielplanliste zeigt deutlich, daß der Feststellungsbescheid, soweit er auf die in ihr enthaltenen Angaben hinweist, noch keine Regelungen mit unmittelbaren Rechtswirkungen enthält. Denn diese Angaben sind lediglich unverbindliche Absichtserklärungen über Vorhaben, deren Verwirklichung in 10 bis 15 Jahren in Betracht gezogen werden soll. Sie haben für die betreffenden Krankenhausträger im gegenwärtigen Zeitpunkt keinerlei Außenwirkungen. Eine positive Aufnahme in die Zielplanliste begründet keine Rechtsposition des betreffenden Krankenhaustragers hinsichtlich der späteren Aufnahme in die Bestandsliste des Krankenhausplanes. Ebensowenig kann die Nichtaufnahme in die Zielplanliste ein Recht des Krankenhausträgers auf spätere Aufnahme in die Bestandsliste des Krankenhausplanes beeinträchtigen. Erst durch die Aufnahme oder Nichtaufnahme in die Bestandsliste werden Rechte des Krankenhausträgers - insbesondere auf öffentliche Förderung - begründet oder verbindlich festgestellt bzw. verbindlich verneint.

Hiernach ist die Verpflichtungsklage der Klägerin auf Neubescheidung ihres Begehrens und damit im Ergebnis auf Aufnahme einer psychiatrischen und einer geriatrischen Abteilung ihres Krankenhauses in die Zielplanliste des Landeskrankenhausplanes 1977 unzulässig, weil sie nicht auf den Erlaß eines Verwaltungsakts gerichtet ist.

Mithin ergibt sich, daß die Revision der Klägerin gegen das ihre Klage als unbegründet abweisende Berufungsurteil mit der Maßgabe zurückgewiesen werden muß, daß die Klage als unzulässig abgewiesen wird.

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.