Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.11.1983, Az.: BVerwG 7 C 35.82

I.

Die Klägerin, die die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt, nach ihren Angaben am 1. November 1978 in B... zugezogen ist und auf dem in B... registrierten Binnenschiff ihres Ehemanns wohnt, wendet sich gegen die Ablehnung des Antrages, ihr aufgrund ihres niederländischen Führerscheins die deutsche Fahrerlaubnis der Klasse 3 zu erteilen, ohne eine Prüfung ablegen zu müssen.

Die Klägerin unterzog sich im Zuge der Bearbeitung ihres schriftlichen Antrages vom 28. März 1980 der theoretischen Fahrerlaubnisprüfung, die am 19. Mai 1980 beim Technischen Überwachungsverein mündlich anhand eines Fragebogens durchgeführt wurde. Die Klägerin bestand die Prüfung nicht. Der Prüfer bewertete den ausgefüllten Prüfungsbogen mit 26 Fehlerpunkten. Als die Klägerin daraufhin geltend machte, sie habe Anspruch auf die deutsche Fahrerlaubnis, ohne daß es der Prüfung bedürfe, lehnte das Stadt- und Polizeiamt der Beklagten den Antrag mit Bescheid vom 22. Juli 1980 ab. Den Widerspruch der Klägerin wies der Senator für Inneres mit Bescheid vom 5. Februar 1981 zurück. In den Gründen heißt es: Gemäß § 15 Abs. 1 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung - StVZO - könne die Klägerin die deutsche Fahrerlaubnis nicht ohne zuvor bestandene theoretische Prüfung erhalten. Es bestünden wegen des negativen Ergebnisses der bereits durchgeführten theoretischen Prüfung im Hinblick auf die ausreichenden Kenntnisse der Verkehrsvorschriften Bedenken gegen die Eignung der Klägerin zum Führen von Kraftfahrzeugen. Außerdem habe die Klägerin den Antrag erst nach Ablauf der Jahresfrist ihrer inländischen Fahrberechtigung gestellt.

Die Klage, mit der die Klägerin beantragt hat, die ablehnenden Bescheide aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr ohne Ablegung einer Prüfung die deutsche Fahrerlaubnis der Klasse 3 zu erteilen, hatte in den Vorinstanzen Erfolg. Das Berufungsgericht hat im wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin könne gemäß § 15 Abs. 1 StVZO als Inhaberin einer ausländischen Fahrerlaubnis die prüfungsfreie Erteilung der deutschen Fahrerlaubnis verlangen. Gegen ihre Eignung bestünden keine Bedenken (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 StVZO). Das Nichtbestehen der theoretischen Prüfung begründe keinen Eignungsmangel. Es betreffe lediglich den Nachweis der Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen. Dieser Nachweis sei gemäß § 15 Abs. 2 StVZO nicht zu fordern, wenn die Klägerin die Voraussetzungen des Absatzes 1 Nr. 2 bis 4 der Vorschrift erfülle. Letzteres sei - wie das Berufungsgericht im einzelnen ausgeführt hat - der Fall.

Mit der zugelassenen Revision rügt die Beklagte vor allem die Verletzung des § 15 Abs. 1 Nr. 1 StVZO. Das Berufungsgericht verkenne den Rechtsbegriff der Eignung des Kraftfahrers. Die Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen, zu der die Kenntnis der Verkehrsregeln und Verkehrsvorschriften gehöre, sei ein Teil der notwendigen Fahreignung. Das Ergebnis der durchgeführten theoretischen Prüfung der Klägerin zeige, daß die Klägerin die zum Führen eines Kraftfahrzeuges maßgebenden Verkehrsregeln nicht ausreichend beherrsche.

Die Klägerin beantragt,

Sie wiederholt und ergänzt die Rechtsausführungen des Berufungsgerichts.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile und zur Abweisung der Klage.

1.

Die Bescheide der Beklagten, die den Antrag der Klägerin auf fahrprüfungsfreie Erteilung der deutschen Fahrerlaubnis abgelehnt haben, sind in Anwendung des § 15 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der damals geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 1974 (BGBl. I S. 3193) und der Verordnung vom 6. November 1979 (BGBl. I S. 1794) - StVZO - ergangen. Diese Regelung, die das Berufungsgericht ebenfalls zugrunde gelegt hat, ist auch für die Entscheidung über die Revision maßgebend, obwohl der § 15 StVZO während des Revisionsverfahrens durch die am 1. Januar 1983 in Kraft getretene Dritte Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 23. November 1982 (BGBl. I S. 1533) inhaltlich neu gefaßt worden ist. Denn die Verpflichtungsklage, mit der die Klägerin ihren Anspruch weiter verfolgt, ist nach dem materiellen Recht zu entscheiden, das sich im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung für diesen Anspruch Geltung beimisst (BVerwGE 51, 15 [25]; Urteil vom 4. April 1975 - BVerwG 4 C 55.74 - in Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 15). Das ist hier das alte Recht. Die Neufassung des § 15 StVZO knüpft den für Inhaber ausländischer Fahrausweise vorgesehenen erleichterten Erwerb der deutschen Fahrerlaubnis - im Gegensatz zur bisherigen Regelung - ausdrücklich an den Zeitpunkt des gestellten Antrages und an eine bestimmte Antragsfrist; sie gilt für neue Anträge und erfaßt nicht Ansprüche, die vor Inkrafttreten der neuen Regelung nach altem Recht geltend gemacht worden sind. Diese nach altem Recht begründeten, aber noch anhängigen Ansprüche bleiben nach Maßgabe der Voraussetzungen dieses Rechts unberührt, so daß der Verpflichtungsanspruch der Klägerin nach dem bisher geltenden § 15 StVZO zu beurteilen ist.

2.

Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts hat diese Vorschrift verkannt.

§ 15 StVZO ergänzt die §§ 4 und 5 der Verordnung über internationalen Kraftfahrzeugverkehr vom 12. November 1934 (RGBl I S. 1137) in der Fassung der Verordnung vom 18. April 1940 (RGBl. I S. 662) - IntVO -, die außerdeutschen Kraftfahrzeugführern allgemein gestatten, vorübergehend - nämlich bis zu einem Jahr, beginnend mit dem Tage des Grenzübertritts - mit ihrer ausländischen Fahrerlaubnis Kraftfahrzeuge im Inland zu führen. Nach § 15 Abs. 1 StVZO ist dem Inhaber einer ausländischen Fahrerlaubnis die deutsche Fahrerlaubnis für die entsprechende Klasse von Kraftfahrzeugen zu erteilen, wenn 1. keine Bedenken gegen seine Eignung bestehen, 2. er seinen Wohnsitz im Inland hat, 3. er sich seit einem Jahr überwiegend im Inland aufgehalten hat und 4. er während dieser Zeit ein Kraftfahrzeug der beantragten Fahrerlaubnisklasse geführt hat. Erfüllt der Antragsteller die Voraussetzungen des Absatzes 1 Nr. 2 bis 4 nicht, so ist nach Absatz 2 der Vorschrift die Fahrerlaubnis zu erteilen, wenn er ausreichende Kenntnisse der deutschen Verkehrsvorschriften in einer Prüfung nachweist.

Die Beklagte hat den Antrag der Klägerin vor allem deswegen abgelehnt, weil gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1 StVZO Bedenken gegen die Eignung der Klägerin zum Führen von Kraftfahrzeugen bestehen; die Beklagte hat diese Bedenken daraus hergeleitet, daß die Klägerin im Mai 1980 die sogenannte theoretische Prüfung beim Technischen Überwachungsverein nicht bestanden hat, durch die sie gemäß § 11 Abs. 2 StVZO ihre Fähigkeit zum Führen von Kraftfahrzeugen, nämlich ausreichende Kenntnisse der für die Führung eines Kraftfahrzeuges maßgebenden gesetzlichen Vorschriften nachweisen sollte. Die sich gegen diese Ablehnung wendende Auffassung des Berufungsgerichts, das Nichtbestehen der theoretischen Prüfung begründe keinen Eignungsmangel im Sinne des § 15 Abs. 1 Nr. 1 StVZO, sondern betreffe den von der Klägerin nicht zu fordernden Nachweis der Befähigung nach Absatz 2 der Vorschrift, trifft nicht zu.

Die Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen ist ein wesentlicher Bestandteil der Eignung des Kraftfahrers. Ungeeignet ist nicht nur der Kraftfahrer, der charakterliche, körperliche oder geistige Mängel aufweist, sondern auch derjenige, der zum Führen von Kraftfahrzeugen mangels Kenntnis der Verkehrsvorschriften nicht befähigt ist. Das hat der Senat zu § 4 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes - StVG - und zu § 15 b Abs. 2 StVZO, die die Entziehung der Fahrerlaubnis regeln, ausgesprochen (BVerwGE 65, 157 [158-160]). Er hat dabei auf die Klarstellung des Satzes 2 Halbsatz 2 der letztgenannten Vorschrift verwiesen, der die nach § 11 Abs. 2 StVZO erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten ausdrücklich als "Teilbereich der Eignung" bezeichnet. Für § 15 Abs. 1 Nr. 1 StVZO, der für die erleichterte Erteilung der Fahrerlaubnis an Inhaber ausländischer Fahrausweise das Fehlen von Eignungsbedenken voraussetzt, gilt nichts anderes. Zwar verlangt § 15 StVZO in seinem Absatz 2 den durch die theoretische Prüfung zu erbringenden Befähigungsnachweis nur dann, wenn der Antragsteller die weiteren Voraussetzungen des Absatzes 1 Nr. 2 bis 4 nicht erfüllt, wenn er also nicht ein Kraftfahrzeug der beantragten Fahrzeugklasse nach Wohnsitznahme im Inland während einjährigen überwiegenden Inlandaufenthalts geführt hat. Daraus ist aber nicht zu folgern, daß § 15 Abs. 1 StVZO in seinen Nummern 2 bis 4 die Befähigung abschließend regelt und damit aus dem Bereich der "Eignung", die der Absatz 1 Nr. 1 der Vorschrift voraussetzt, ausklammert. Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 StVZO wird die Befähigung des Antragstellers lediglich vermutet und deshalb als Regelfall von der besonderen Befähigungsprüfung abgesehen. Diese Vermutung gilt aber nicht ausnahmslos. Sie ist nicht unwiderlegbar, wie die Klägerin meint; sie steht vielmehr unter der Voraussetzung des § 15 Abs. 1 Nr. 1 StVZO, daß keine Bedenken gegen die Eignung bestehen, kann also durch Bedenken gegen das Eignungsmerkmal der Befähigung entkräftet werden, die bei Erfüllung oder außerhalb der Tatbestandsvoraussetzungen der Nr. 2 bis 4 der Vorschrift offenbar geworden sind. Das ist z.B. dann der Fall, wenn der Antragsteller durch auffälliges Verhalten im Straßenverkehr oder in anderer Weise erhebliche Kenntnismängel gezeigt hat. Andernfalls wäre die Behörde gezwungen, einem Antragsteller die Fahrerlaubnis zu erteilen, obwohl dieser die erforderliche Befähigung - nämlich Kenntnis der einschlägigen Verkehrsregeln - nicht besitzt. Die Neufassung des § 15 Abs. 1 StVZO geht insoweit von der gleichen Rechtslage aus. Der dort aufgeführte Katalog der Vorschriften, die von Bewerbern mit ausländischer Fahrerlaubnis nicht erfüllt zu werden brauchen, läßt die Voraussetzung der Eignung (§ 2 StVG, §§ 10 Abs. 1 und 12 Abs. 1 StVZO) unberührt. Dazu heißt es in der Begründung der Neufassung (BR-Drucksache 379/82 S. 4 und 5), daß zwar generell weder eine theoretische und praktische Fahrerlaubnisprüfung verlangt werden dürfe, im individuellen Fall aber der Umtausch des Führerscheins verweigert werden könne, wenn Tatsachen vorlägen, die die Annahme rechtfertigten, daß der Fahrerlaubnisinhaber zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet sei; bestehe Anlaß zu Zweifeln an der Eignung, so seien sie auszuräumen.

Unerheblich ist, ob die Ansicht des Berufungsgerichts zutrifft, daß die Klägerin die Befähigungsprüfung, die ihre Kenntnismängel offenbart hat, gemäß § 15 Abs. 2 StVZO nicht habe abzulegen brauchen, weil sie - was das Berufungsgericht im einzelnen dargetan hat - die übrigen Voraussetzungen des Absatzes 1 Nr. 2 bis 4 der Vorschrift erfülle. Auch das negative Ergebnis einer theoretischen Prüfung, die an sich nicht verlangt werden kann, schafft eine neue Tatsache, die selbständige Bedeutung hat und zu berücksichtigen ist. Das hat der Senat zu § 4 StVG und § 15 b Abs. 2 StVZO ebenfalls bereits ausgesprochen (BVerwGE 65, 157 [162, 163]). Ein Verbot, diese Tatsache zu verwerten, läßt sich auch aus § 15 Abs. 1 StVZO nicht entnehmen. Diese Vorschrift befreit den Antragsteller, der die Voraussetzungen des Absatzes 1 Nr. 2 bis 4 erfüllt, lediglich von der grundsätzlichen Pflicht (§ 2 Satz 2 StVG), seine Befähigung durch eine Prüfung darzutun; sie hindert aber nicht, Folgerungen aus einer tatsächlich durchgeführten Prüfung zu ziehen. Der Einwand, diese Folgerungen seien lediglich die, daß der Antragsteller einen Befähigungsnachweis nicht erbracht hat, der von ihm auch nicht zu fordern ist, wird der Bedeutung des Eignungsmerkmals der Befähigung (§ 11 Abs. 2 StVZO) nicht gerecht. Ihm steht das Interesse der Allgemeinheit entgegen, vor Kraftfahrern geschützt zu werden, die aufgrund festgestellter Tatsachen Befähigungs- und damit auch Eignungsmängel gezeigt haben.

3.

Das Urteil des Berufungsgerichts, nach dem das Nichtbestehen der theoretischen Prüfung von vornherein keine Eignungsbedenken im Sinne von § 15 Abs. 1 Nr. 1 StVZO zu begründen vermag, kann mithin keinen Bestand haben. Entscheidend ist vielmehr die Würdigung des Prüfungsergebnisses und die Frage, welche Folgerungen daraus im Hinblick auf die Befähigung und damit Eignung der Klägerin zum Führen von Kraftfahrzeugen zu ziehen sind. Diese Entscheidung kann der Senat selbst treffen (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO); die Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts und die dort in Bezug genommenen Aktenunterlagen geben dazu die ausreichende Grundlage. Danach hat die Beklagte zu Recht Bedenken gegen die Eignung der Klägerin erhoben.

Zwar läßt es § 15 Abs. 2 StVZO für den Nachweis der Befähigung generell genügen, daß der Antragsteller gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 StVZO während seines im Anschluß an die Wohnsitznahme begründeten einjährigen überwiegenden Inlandaufenthalts ein Kraftfahrzeug (gemäß §§ 4 und 5 IntVO legal) geführt hat, was das Berufungsgericht im Fall der Klägerin für die Zeit vom 1. November 1978 bis 31. Oktober 1979 angenommen hat; der durch die Prüfung zu erbringende Befähigungsnachweis wird in Absatz 2 der Vorschrift nur verlangt, wenn diese vorausgesetzte Fahrpraxis nicht oder - wie zu ergänzen ist - unter auffälligem verkehrswidrigen Verhalten erbracht worden ist. Auch zu § 15 b Abs. 2 StVZO hat der Senat ausgeführt, daß ein negatives Ergebnis der theoretischen Prüfung für sich allein nur in besonders schwerwiegenden Fällen, sonst nur in Verbindung mit im Straßenverkehr begangenen Verkehrsverstößen ausreicht, um den Wegfall der nach § 11 Abs. 2 StVZO erforderlichen Grundkenntnisse und Fähigkeiten darzutun (BVerwGE 65, 157 [ 163]). Im Fall der Klägerin hat der Senat das Vorliegen eines solchen besonders schwerwiegenden Falls bejaht.

Die Klägerin hat in der am 19. Mai 1980 von der Technischen Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr des Technischen Überwachungsvereins - Außenstelle B... - anhand eines Fragebogens mündlich durchgeführten Prüfung von insgesamt 25 Fragen oder Fragengruppen (Bild- und Textfragen) neun unrichtig beantwortet. Der Prüfer hat dies mit 26 - statt nach der Prüfungspraxis noch zulässigen 7 - Fehlerpunkten bewertet. Gegenstand aller unrichtig beantworteten Prüfungsfragen war die Kenntnis der Vorschriften und Verhaltensweisen, die für eine gefahrlose Teilnahme am Straßenverkehr notwendig sind. Die damit von der Klägerin gezeigten Kenntnislücken sind so erheblich, daß sie trotz der unauffällig gebliebenen Teilnahme der Klägerin am inländischen Straßenverkehr nicht übergangen werden können. Sie begründen bereits für sich allein durchgreifende Bedenken gegen das Vorliegen der zur sicheren Führung von Kraftfahrzeugen im Straßenverkehr unerläßlichen Kenntnisse. Diese Bedenken gegen die Befähigung und damit Eignung der Klägerin zum Führen von Kraftfahrzeugen stehen gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1 StVZO ihrem Antrag entgegen. Sie erlauben die begehrte Erteilung der deutschen Fahrerlaubnis erst dann, wenn die Klägerin die dafür erforderlichen Kenntnisse (§ 11 Abs. 2 StVZO) in einer erneuten Prüfung dargetan hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.