I.

Die Beteiligten streiten um die Länge der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 8 im Gebiet der Stadt Regensburg.

Mit Planfeststellungsbeschluß vom 3. Juni 1975 stellte die Regierung der Oberpfalz den Plan für den Ausbau der Bundesstraße 8 westlich von Regensburg von Straßenkilometer 6.670 bis 2.899 fest und bestimmte die Ortsdurchfahrtsgrenze bei Baukilometer 2+861 (Abschnitt III A Nr. 2 des Beschlusses). Die Klägerin erstrebt die Aufhebung dieser Festsetzung.

Die Bundesstraße 8 führt am westlichen Ortsausgang von Regensburg nahe am Nordufer der Donau entlang und ist deshalb dort über eine längere Strecke hinweg nur einseitig bebaut. Etwa bei Straßenkilometer 2,6 tritt die alte Trasse vom Ufer zurück und verläuft durch die Ortsteile Winzer und Niederwinzer. Die neue Trasse führt unmittelbar am Donauufer entlang. Sie ist mit der alten Bundesstraße 8 nur über ein Verbindungsstück verknüpft. An der stadtauswärts gelegenen Seite dieses Verbindungsstücks verläuft die angefochtene Begrenzung der Ortsdurchfahrt.

Die Klägerin hat vorgetragen, die geschlossene Ortslage von Regensburg reiche nur bis etwa zum Pfaffensteiner Knoten. Westlich davon könne von einer zusammenhängenden Bebauung nicht mehr die Rede sein. Die neue Bundesstraße 8 nehme dort nur in geringem umfang innerörtliche Verkehrsaufgaben wahr und diene auch nicht der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit folgender Begründung abgewiesen: Die Bundesstraße 8 liege bis zu der festgesetzten Grenze der Ortsdurchfahrt innerhalb der geschlossenen Ortslage. Bis dorthin erstrecke sich eine zwar lückenhafte, jedoch im Gesetzessinn zusammenhängende offene Bebauung. Die fragliche Strecke der neuen Bundesstraße diene zwar nicht der Erschließung der angrenzenden Grundstücke, wohl aber der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes der Stadt Regensburg.

Das Berufungsgericht hat auf die Berufung der Klägerin das erstinstanzliche Urteil geändert und nach Durchführung einer Augenscheinseinnahme der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt:

Der vom Beklagten gewählte Grenzpunkt liege nicht innerhalb der geschlossenen Ortslage von Regensburg. Für den Begriff der "geschlossenen Ortslage" sei der Bebauungszusammenhang in seinem Gesamtbild entscheidend. Für diesen Bebauungszusammenhang biete das Gesetz eine Auslegungsstütze, indem es in § 5 Abs. 4 Satz 3 FStrG feststelle, daß einzelne unbebaute Grundstücke, zur Bebauung ungeeignetes oder ihr entzogenes Gelände oder einseitige Bebauung den Zusammenhang nicht unterbrächen. Aus dieser Regelung folge im Gegenschluß, daß das Gesetz vom Grundsatz der beidseitigen Bebauung ausgehe. Von einer für den Gesamtzusammenhang unschädlichen Unterbrechung könne aber dann nicht mehr gesprochen werden, wenn, wie vorliegend, auf die einseitige Bebauung keine beidseitige Bebauung mehr folge. Dies ergebe sich bereits aus einer grammatikalischen Auslegung des Wortes "unterbrechen", das nach gewöhnlichem deutschen Sprachgebrauch ein "Fortsetzen" einschließe. Auch die Rechtssprache verwende das Wort "Unterbrechung" im Sinne des anschließenden Beginns. Diese Auslegung werde durch eine wörtliche Interpretation des Begriffs der "Ortsdurchfahrt" bestätigt. Bei einseitiger Bebauung, die sich nicht als Lücke darstelle, "durchfahre" man nicht einen Ort, sondern fahre an diesem vorbei. § 5 Abs. 1 und Abs. 2 FStrG enthalte den Grundsatz der Straßenbaulast des Bundes und sehe die Straßenbaulast der Gemeinde als Ausnahme an. Für die Definition der Ortsdurchfahrt in ihrem Begriffsteil "geschlossene Ortslage" werde wiederum ein Grundsatz aufgestellt, nämlich der des Bebauungszusammenhangs, von dem § 5 Abs. 4 Satz 3 FStrG für bestimmte Flächen eine Ausnahmeregelung treffe. Dieser Rechtscharakter verbiete es nach allgemeinen Auslegungsgrundsätzen, die Ausnahmetatbestände erweiternd auszulegen und auch andere als Unterbrechungsfälle für unschädlich zu halten. Auch Sinn und Zweck der Regelung sprächen für eine enge Auslegung. Nach dem Willen des Gesetzgebers liege die innere Rechtfertigung dafür, den Gemeinden die Straßenbaulast an den Ortsdurchfahrten zu übertragen, darin, daß diese "vorzugsweise dem gemeindlichen Verkehr dienten, so daß die gemeindlichen Interessen vorwiegen (BT-Drucks. 4248/1. Wahlper. S. 17)". Von der Hauptfunktion einer Bundesfernstraße als innerörtlicher Verkehrsader könne aber grundsätzlich nur bei einer beidseitigen Bebauung die Rede sein. In diesem Fall nämlich diene die Straße auch der Verbindung der zu beiden Seiten gelegenen Ortsteile, so daß dem Querverkehr im Vergleich zum Durchgangsverkehr verstärkte Bedeutung zukomme. Dieser Querverkehr entfalle aber, wenn die Straße nur einseitig bebaut sei. Das könne hingenommen werden, wenn die einseitige Bebauung lediglich eine Lücke darstelle, weil der Querverkehr im Gesamtverlauf der Trasse noch vorhanden sei. Anders liege es aber, wenn allein einseitige Bebauung vorhanden sei, weil dann der Querverkehr entfalle und der Durchgangsverkehr klar in den Vordergrund trete. Damit sei das endgültige Ende der doppelseitigen Bebauung einer Bundesfernstraße zugleich Ende der Ortsdurchfahrt.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der er die Verletzung materiellen Rechts rügt und die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils begehrt. Die Klägerin beantragt Zurückweisung der Revision.

II.

Die Revision ist begründet und führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Das Berufungsurteil beruht auf einer unzutreffenden Auslegung des § 5 Abs. 4 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2414) - FStrG - und verletzt dadurch Bundesrecht.

Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG ist eine Ortsdurchfahrt "der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der angrenzenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient". Der Begriff "geschlossene Ortslage", auf den es hier in erster Linie ankommt, wird in Satz 2 a.a.O. als der "in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaute" Teil des Gemeindegebiets umschrieben. Einseitige Bebauung "unterbricht" gemäß Satz 3 a.a.O. der. Bebauungszusammenhang nicht.

Zu Unrecht entnimmt das Berufungsgericht dieser Regelung, daß einseitig bebaute Teile einer Bundesstraße nur dann der geschlossenen Ortslage zugeordnet werden können, wenn sich an die einseitige Bebauung wieder eine beidseitige Bebauung anschließt. Diese Auslegung ist weder mit dem Wortlaut noch mit dem Sinn des § 5 Abs. 4 FStrG zu vereinbaren. Schon der Ansatz des Berufungsgerichts, daß das Gesetz vom Grundsatz der beidseitigen Bebauung ausgehe, ist verfehlt. Ob ein Gebiet zusammenhängend bebaut ist, läßt sich nur anhand einer weiträumigen, an objektiven Kriterien ausgerichteten Betrachtung der gesamten durch die Bebauung geprägten Situation in der Umgebung der Bundesfernstraße (vgl.Urteil vom 3. April 1981 - BVerwG 4 C 41.77 - BVerwGE 62, 143 [145]), nicht aber aufgrund einer isolierten Würdigung einzelner Umstände, wie etwa der einseitigen Bebauung einer Straße, entscheiden. § 5 Abs. 4 Satz 3 FStrG enthält demgemäß auch keine festumrissenen und damit eng auszulegenden Ausnahmetatbestände, wie das Berufungsgericht meint, sondern will im Gegenteil einer großräumigen Sicht gerade für die dort genannten typischen Zweifelsfälle den Weg ebnen: Einseitige Bebauung, ein einzelnes unbebautes Grundstück oder der Bebauung entzogenes Gelände sollen aus einem sonst in der Gesamtsituation sich abzeichnenden Bebauungszusammenhang nicht herausfallen. Diese Auslegung steht auch mit dem Gesetzeswortlaut im Einklang. Mit den Worten "unterbrechen ... nicht" bezeichnet das Gesetz rechtliche Wirkungen, die in den genannten Fällen (nicht) eintreten sollen. Daraus ist eine Aussage über die rechtlichen Voraussetzungen der "geschlossenen Ortslage", insbesondere, ob sich an die einseitige Bebauung eine beidseitige Bebauung anschließen muß, nicht zu entnehmen.

Auch der Sinn und Zweck der Ortsdurchfahrtsregelungen spricht für diese Auslegung des § 5 Abs. 4 Satz 3 FStrG: § 5 Abs. 4 FStrG will die Straßenbaulast zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Gemeinden danach verteilen, ob die Bundesfernstraße überwiegend dem Fernverkehr oder auch in beachtlichem Umfang dem innerörtlichen Verkehr dient. Dieser funktionale Bezugspunkt, der eine umfassende Gesamtwürdigung der Situation erfordert, würde jedoch bei einer an Einzelheiten hängenden Betrachtungsweise aus dem Blickfeld geraten. Ob einseitige Bebauung zu einem Bebauungszusammenhang gehört oder nicht, läßt sich nicht anhand einer starren Regel beurteilen; das macht gerade der vorliegende Fall deutlich, in dem die nur einseitige Bebauung eines verhältnismäßig langen Teilstücks der Bundesstraße 8 am westlichen Ortsausgang von Regensburg durch die Uferlage der Straße vorgegeben ist. Während die einseitige Bebauung am Ortsrand in vielen Fällen das Anzeichen für ein Ausdünnen der Bebauung und für das danach abzusehende Ende der geschlossenen Ortslage sein mag, kann in dem Fall, daß aufgrund der örtlichen Verhältnisse - wie hier - eine Straßenseite der Bebauung schlechthin entzogen ist, eine andere Beurteilung angemessen sein. Beispielsweise können Uferstraßen bis mitten in eine Stadt hineinführen und dann auf einer kilometerlangen Strecke auch bei einseitiger Bebauung eine Ortsdurchfahrt bilden. Eine ähnlich differenzierende Bewertung hat der Senat übrigens im Zusammenhang mit der Frage vorgenommen, inwieweit eine wegen natürlicher Bebauungshindernisse nur einseitig bebaubare Straße im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts "zum Anbau bestimmt" ist (BVerwGE 52, 364 [369]).

Der dargelegte Verstoß gegen Bundesrecht führt zur Aufhebung des Berufungsurteils. Der Senat kann anhand der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts die Rechtmäßigkeit der Ortsdurchfahrtsbestimmung selbst abschließend prüfen (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Insbesondere die vom Berufungsgericht beigezogenen und in Bezug genommenen Pläne und Karten ergeben ein hinreichend vollständiges Bild des Straßenverlaufs und der in der Umgebung vorhandenen Bebauung.

Die angefochtene Festsetzung der Ortsdurchfahrtsgrenze hält einer rechtlichen Überprüfung stand. Der Senat hat sich in seinem bereits angeführten Urteil vom 3. April 1981 (a.a.O.) mit dem Begriff der Ortsdurchfahrt im Sinne von § 5 Abs. 4 FStrG befaßt. Er gelangt darin zu dem Ergebnis, daß eine Anlehnung an den Begriff des "im Zusammenhang bebauten Ortsteils" in § 34 BBauG mit dem Sinn und Zweck des Bundesfernstraßengesetzes nicht im Einklang steht. An dieser Auffassung wird nach nochmaliger Überprüfung festgehalten.

Das Vorliegen eines Bebauungszusammenhanges im Sinne von § 5 Abs. 4 FStrG ergibt sich nach dem angeführten Urteil im allgemeinen schon aus der einfachen Gegenüberstellung des örtlichen Bereichs baulicher und gewerblicher Nutzung und des davon freien zumeist der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung dienenden Geländes. Typisch dafür ist nicht nur die Situation, daß die bisher auf freier Strecke verlaufende Bundesstraße auf die örtliche (Anlieger-)Bebauung stößt, von ihr im Ortsbereich durchgehend begleitet wird und am Ende des Ortes wieder in das freie Gelände hinaustritt. "Innerhalb der geschlossenen Ortslage" verläuft die Bundesstraße vielmehr auch dann, wenn sie nach bisher freier Strecke in einem weitläufigeren Rahmen von der örtlichen Bebauung umschlossen wird, sofern nur der Unterschied zum Verlauf im freien unbebauten Gelände deutlich wird. In solchen Fällen sind die Grenzen der Ortsdurchfahrt regelmäßig nach den gröberen Umrissen des örtlichen Bebauungsbereichs zu bestimmen, wo er sich gegenüber dem "freien Gelände" absetzt.

Legt man diese Maßstäbe zugrunde, so ergibt sich, daß die Bundesstraße 8 jedenfalls bis zu der hier umstrittenen Ortsdurchfahrtsgrenze noch innerhalb der geschlossenen Ortslage von Regensburg verläuft. Die zusammenhängende Bebauung von Regensburg springt in diesem Bereich südlich der Donau noch erheblich weiter nach Westen vor. Ihre Grenze führt dann etwa an der Westgrenze von Niederwinzer entlang, um von dort aus in weitem Bogen nach Osten zurückweichend schließlich in nordsüdlicher Richtung weiterzuführen. Bei dieser groben Umrißbeschreibung kann die durch das unbebaubare Ufergelände und die Donau selbst gebildete Ausbuchtung außer Betracht bleiben, weil diese Landschaftsteile in die sie umgebende Bebauung so eingebettet sind, daß sie bei einer großräumigen Betrachtung das Bild der geschlossenen Ortslage nicht durchbrechen. Die Zulässigkeit einer Einbeziehung unbebaubaren Geländes in einen Bebauungszusammenhang wird durch § 5 Abs. 4 Satz 3 FStrG ausdrücklich klargestellt.

Die mit der angefochtenen Festsetzung abgegrenzte Ortsdurchfahrt genügt auch dem Merkmal der "mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes" (§ 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG). Die mit diesem Tatbestandsmerkmal verbundenen Zweifelsfragen hat der Senat mit seinem o.a. Urteil vom 3. April 1981 wie folgt geklärt: Mehrfache Verknüpfung des Ortsstraßennetzes setzt voraus, daß der von der Bundesstraße über einen Verknüpfungspunkt im Ortsbereich aufgenommene Verkehr überhaupt ein innerörtliches Ziel haben kann und nicht etwa nur - wie z.B. bei einer Autobahnauffahrt - lediglich Zugangs- und Abgangsverkehr zu einer den Ortsbereich durchlaufenden Fernstraße ist. Eine einzige Verknüpfung würde in der Regel nur den Zugang zum Fernverkehr ermöglichen. Aber jede weitere Verknüpfung - sei es durch eine Kreuzung oder durch eine weitere Einmündung - schafft regelmäßig schon die Vorbedingung für den innerörtlichen Verkehr.

Diese Voraussetzungen sind nicht für bestimmte begrenzbare Straßenabschnitte, sondern grundsätzlich in einer großflächigen Betrachtungsweise, die das gesamte Gemeindegebiet einschließt, zu ermitteln (a.a.O. S. 148). Auf den Anteil des innerörtlichen Verkehrs am Gesamtverkehrsaufkommen auf der fraglichen Strecke der Bundesstraße kommt es nicht an. Es genügt, daß der Bundesstraße bei summarischer Betrachtung nach den äußeren Umständen auch eine - nicht nur ganz unwesentliche - innerörtliche Verkehrsbedeutung zukommt.

So liegt es hier. Die Bundesstraße 8 verbindet bis zur Einmündung nach Winzer/Niederwinzer diese Ortsteile und die weitere an der alten Bundesstraße 8 gelegene Bebauung mit dem inneren Bereich der Stadt Regensburg. Der dadurch hervorgerufene innerörtliche Verkehr hat offensichtlich nicht nur untergeordnete Bedeutung. Daß die Bundesstraße 8, die durch Regensburg in westöstlicher Richtung hindurchführt, mehrfach mit dem Ortsstraßennetz verknüpft ist, steht ebenfalls außer Frage.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.