I.

Der Beteiligte erließ unter dem 13. April 1978 nachstehende Verfügung an die Vorsteher der nachgeordneten Hauptzollämter, des Zollfahndungsamtes F., der Zollehranstalt F. und der Bundesvermögensämter:

1)
Nach den Feststellungen des Bundesdisziplinaranwaltes liegt das Schwergewicht der Dienstvergehen eindeutig bei Alkoholverfehlungen.

Im Bereich der Oberfinanzdirektion F. hat es in den letzten Jahren Alkoholverfehlungen gegeben, die zu vorzeitiger Pensionierung, zu tödlichen Unfällen und zu anderen weitreichenden Folgen geführt haben.

2)
Nach § 54 BBG hat sich der Beamte mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen. Sein Verhalten muß der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden, die sein Beruf erfordert. Hieraus folgt u.a., daß sich der Beamte während des Dienstes beim Genuß alkoholischer Getränke größte Zurückhaltung aufzuerlegen hat.

Besonders diejenigen Beamten, die regelmäßig mit dem Publikum in Berührung kommen, sollten während des Dienstes den Genuß alkoholischer Getränke meiden. Die Disziplinargerichte haben in ständiger Rechtsprechung die Grenze, von der ab auch ohne Ausfallserscheinungen regelmäßig eine Pflichtverletzung vorliegt, bei 0,5 Promille angesetzt.

3)
An die Verläßlichkeit der Fahrer von Dienstkraftwagen und Beamten, die Waffenträger sind, werden besonders hohe Anforderungen gestellt. Deshalb haben sich diese Beschäftigten während einer angemessenen Zeit vor Dienstbeginn sowie während des Dienstes jeglichen Alkoholgenusses zu enthalten.

4)
Bei Alkoholverfehlungen bestehen folgende Aufklärungspflichten:
- Der Dienstvorgesetzte muß bei Verdacht einer Alkoholverfehlung nach der zwingenden Vorschrift des § 26 BDO Vorermittlungen durchführen. Selbst wenn der Dienstvorgesetzte - etwa mit Rücksicht auf die Geringfügigkeit der Alkoholverfehlung - von vornherein die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme nicht in Betracht zieht und es bei einer Ermahnung, Zurechtweisung oder Mißbilligung bewenden lassen will, muß er den in der BDO vorgeschriebenen Verfahrensweg beschreiten und den Sachverhalt aufklären.
- Entdeckt ein Vorgesetzter (z.B. aufsichtführender Beamter oder Schichtleiter) eine Alkoholverfehlung, ist er aufgrund seiner Unterstützungspflicht nach § 55 Satz 1 BBG gehalten, dem Dienstvorgesetzten seine Beobachtungen mitzuteilen. Unterläßt er eine Meldung, handelt er selbst pflichtwidrig.

5)
Die vorstehenden Hinweise gelten sinngemäß für Angestellte und Arbeiter (zu vgl. § 8 Abs. 1 BAT, § 9 Abs. 9 MTB II).

Ich bitte, diese Verfügung allen Beschäftigten bekanntzugeben und in die Sammlung der jährlich bekanntzugebenden Erlasse und Verfügungen bzw. in das Verordnungsbuch aufzunehmen.

Der Entwurf dieser Verfügung war dem Antragsteller zugeleitet und in der folgenden gemeinsamen monatlichen Besprechung mit ihm erörtert worden. Der Antragsteller schlug eine andere Fassung der Verfügung vor, die der Beteiligte jedoch nicht akzeptierte.

Der Antragsteller hat daraufhin ein Beschlußverfahren eingeleitet und geltend gemacht, die Verfügung sei eine "Regelung des Verhaltens der Beschäftigten" im Sinne von § 75 Abs. 3 Nr. 15 des Bundespersonalvertretungsgesetzes - BPersVG - und unterliege daher seiner Mitbestimmung. Für Kraftfahrer sei das absolute Alkoholverbot nur ein Hinweis auf eine bereits bestehende Pflicht. Demgegenüber habe bisher für Waffenträger kein absolutes Alkoholverbot bestanden. Die hierzu ergangenen anderen Regelungen blieben hinter der Verfügung des Beteiligten deutlich zurück. Diese greife in das Privatleben der unter 2.600 Beschäftigten vorhandenen 1.500 Waffenträger erheblich ein, zumal diese im Rahmen der Rufbereitschaft zur Verfügung stehen müßten.

Der Antragsteller hat beantragt, festzustellen, daß er zuständig war, bei den für den Bereich der Oberfinanzdirektion F. am 13. April 1978 verfügten Alkoholverbot mitzubestimmen, soweit darin den Waffenträgern aufgegeben worden ist, sich während einer angemessenen Zeit vor Dienstbeginn sowie während des Dienstes jeglichen Alkoholgenusses zu enthalten.

Der Beteiligte hat die Zurückweisung des Antrages begehrt und vorgetragen: Die besorgniserregende Zunahme von Alkoholverfehlungen im Dienst und außerhalb des Dienstes in seinem Bezirk hätten diesen Hinweis auf die bestehenden gesetzlichen Pflichten und auf eventuelle disziplinare Folgen verlangt. Selbst im Betriebsverfassungsrecht sei ein absolutes Alkoholverbot zulässig, wenn der Arbeitgeber damit die Arbeitspflicht der Arbeitnehmer näher bestimme. Es sei aber ein zwingendes und selbstverständliches Sicherheitserfordernis, daß Beamte, die mit einer geladenen Pistole oder gar mit einer Maschinenpistole Dienst verrichteten, völlig nüchtern sein müßten. Sie müßten u.a. wegen der Möglichkeit des Auftretens von Terroristen den höchsten Anforderungen an Reaktionsgeschwindigkeit, Konzentrationsfähigkeit und Treffsicherheit gerecht werden. Imübrigen beziehe sich die Verfügung nur auf die Dienstverrichtungen nach Plan. Bei den Oberfinanzdirektionen B., B., D., F., K., M. und S. bestünden vergleichbare Regelungen für Waffenträger. Der Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 15. November 1977 enthalte ebenfalls ein absolutes Alkoholverbot für Waffenträger. Die dort genannte Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit beziehe sich nur auf Medikamente und andere Stoffe. Es erscheine grotesk, daß der Antragsteller das absolute Alkoholverbot für Fahrer von Dienstwagen anerkenne, obwohl deren Tätigkeit ein geringeres Sicherheitsrisiko bedeute.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zurückgewiesen. Die Beschwerde des Antragstellers hatte keinen Erfolg.

Der Verwaltungsgerichtshof hat zur Begründung seiner Entscheidung ausgeführt: § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG habe allein die äußere Ordnung in der Dienststelle und dabei das (rücksichtsvolle) Verhalten der Beschäftigten gegenüber anderen Beschäftigten und gegenüber dem der dienstlichen Tätigkeit dienenden Vermögen des Dienstherrn im Auge. Das im vorliegenden Falle erlassene absolute Alkoholverbot für Waffenträger stehe in unmittelbarem, untrennbaren Zusammenhang mit den Dienstaufgaben der waffentragenden Beschäftigten des Zolldienstes. Dadurch werde die Art und Weise festgelegt, in welcher die dienstlichen Aufgaben zu erfüllen seien. Selbst wenn das Verbot auch das Verhalten der Beschäftigten in der Dienststelle betreffe, sei ein Mitbestimmungsrecht entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht gegeben, weil es nicht angehe, eine Regelung gleichzeitig einem mitbestimmungspflichtigen und einem mitbestimmungsfreien Bereich zuzuordnen.

Der Antragsteller verfolgt mit der zugelassenen Rechtsbeschwerde sein Feststellungsbegehren weiter.

Er rügt Verletzung materiellen Rechts.

Der Beteiligte beantragt,

Der Oberbundesanwalt stimmt der Auffassung des Beschwerdegerichts zu.

II.

Die Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Der angefochtene Beschluß beruht entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG, § 93 Abs. 1 ArbGG).

Der Verwaltungsgerichtshof hat vielmehr § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG richtig ausgelegt und zutreffend auf den von ihm festgestellten Sachverhalt angewandt. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat über die Regelung der Ordnung in der Dienststelle und das Verhalten der Beschäftigten mitzubestimmen. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen jedoch nicht vor; die Verfügung des Beteiligten regelt, soweit sie das vom Antragsteller beanstandete absolute Alkoholverbot für Waffenträger im Grenzzolldienst enthält, nicht das Verhalten der Beschäftigten, sondern betrifft, wie der Verwaltungsgerichtshof mit Recht ausgeführt hat, unmittelbar die Dienstausübung, die dem Weisungsrecht des Dienstherrn (Arbeitgeber) unterliegt und einer Mitbestimmung nicht zugänglich ist.

Die Rechtsbeschwerde tritt dieser Auffassung mit der Begründung entgegen, sie lasse bei der Auslegung der Vorschrift anerkannte Auslegungsregeln außer Betracht. Dem kann nicht zugestimmt werden. Der Wortlaut der Vorschrift mag es zwar nahelegen, daß der Beteiligte durch den Erlaß eines Alkoholverbotes das Verhalten der dadurch betroffenen Beschäftigten geregelt hat. Der Begriff "Verhalten der Beschäftigten" kann, für sich allein betrachtet, nach dem Sprachgebrauch auch die Dienstausübung umfassen. Es steht nämlich mit dem Sprachgebrauch durchaus im Einklang, wenn man sagt, die Verfügung regele, wie sich die waffentragenden Beamten hinsichtlich des Alkoholgenusses zu verhalten hätten.

Indessen werden dabei wesentliche Auslegungsregeln, die neben einer reinen Wortinterpretation in Betracht kommen, außer acht gelassen. Die Rechtsbeschwerde stellt selbst nicht in Abrede, daß der Wortlaut allein nicht maßgebend sein kann, sondern daß auch der Sinnzusammenhang zu beachten ist. Dieser ergibt entgegen der Auffassung des Antragstellers, daß § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG nicht zwei getrennte Tatbestände enthält, sondern die Gesamtheit der Regelungen erfaßt, die den einwandfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle sicherstellen sollen. Das enge Zusammenleben und Zusammenwirken in der Dienststelle erfordert gewisse Verhaltensregeln, die das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der ihnen zur Verfügung gestellten Sachen zum Gegenstand haben. Deshalb schafft jede Regelung des Verhaltens der Beschäftigten eine bestimmte Ordnung in der Dienststelle, wie umgekehrt jede Regelung der Ordnung in der Dienststelle ein bestimmtes Verhalten der Beschäftigten verlangt. Es handelt sich also um einen einheitlichen Tatbestand, der nicht in zwei unterschiedliche Begriffe auseinandergerissen werden kann. Um diese innerdienstliche Ordnung und dieses innerdienstliche Verhalten geht es jedoch im vorliegenden Fall nicht. Hier handelt es sich um die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben.

Darüber hinaus dürfen Sinn und Zweck der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung nicht außer acht gelassen werden. Daraus ergibt sich nämlich, daß eine Regelung, die sich - wie die vorliegende - mit der Erfüllung der nach außen gerichteten Aufgaben der Dienststelle befaßt, nicht der Mitbestimmung des Personalrats unterliegen kann.

Das Personalvertretungsrecht dient dazu, die Beschäftigten an den sie berührenden personellen und sozialen Angelegenheiten über die von ihnen gewählte Vertretung zu beteiligen, damit sie ihre Belange zur Geltung bringen und ggf. auch, soweit die volle Mitbestimmung gegeben ist, durchsetzen können. Diese Beteiligung kann aber nicht so weit gehen, daß die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle - insbesondere die reine Dienstausübung - auch hinsichtlich ihrer Art und Weise von der Mitbestimmung des Personalrats abhängen kann. Diese Aufgaben der Dienststelle sind durch den Gesetzgeber und den von diesem ermächtigten Verordnungsgeber festgelegt und stehen, auch hinsichtlich der Art und Weise ihrer Erledigung, nicht zur Disposition von Stellen, die nicht der Volksvertretung für ihr Handeln verantwortlich sind.

Das zeigen sowohl die einzelnen Mitbestimmungstatbestände, bei denen die Belange der Beschäftigten im Vordergrund stehen, weil es sich um die sie betreffenden personellen und sozialen Angelegenheiten handelt, wie auch die im Rahmenrecht enthaltene Vorschrift des § 104 Satz 1 Halbsatz 1 BPersVG, die von innerdienstlichen Angelegenheiten spricht und damit zum Ausdruck bringt, daß die personalvertretungsrechtliche Beteiligung sich auf diesen Bereich beschränkt. Angelegenheiten hingegen, die über diesen Bereich hinauswirken, sind der Mitbestimmung entzogen, weil es in diesen Fällen um die Aufgabenerfüllung und damit auch um die Dienstausübung geht, für die die Verwaltung allein die Verantwortung trägt. Deshalb gilt auch hier das in § 104 Satz 3 BPersVG enthaltene Verbot, daß Entscheidungen, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, nicht den Stellen entzogen werden dürfen, die der Volksvertretung verantwortlich sind. Die in dieser Vorschrift genannten Angelegenheiten sind, wie das ihnen vorangestellte Wort "insbesondere" zeigt, nicht abschließend aufgezählte Tatbestände, sondern stellen nur die häufig vorkommenden Fälle dar.

Das absolute Alkoholverbot, das die Verfügung des Beteiligten für die waffentragenden Zollbeamten enthält, bezieht sich unmittelbar und ausschließlich auf die Ausübung der ihnenübertragenen dienstlichen Funktionen, die eindeutig über den innerdienstlichen Bereich hinausgehen und nach außen wirken. Die Mitbestimmung, die nach § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG als volle Mitbestimmung im Nichteinigungsfall zu einer verbindlichen Entscheidung der Einigungsstelle führen kann, würde in den parlamentarisch zu verantwortenden Aufgabenbereich der Verwaltung eingreifen und ist nicht zulässig.

Damit erweist sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs als zutreffend.