Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.11.1982, Az.: BVerwG 3 C 89.81

I.

Der Kläger ist gelernter Landwirt, jedoch seit 25 Jahren als Kaufmann tätig. Seit Mitte 1977 betreibt er nebenberuflich eine Schweinezucht. Von der am 2. Dezember 1977 von der Stadt R. durchgeführten Viehzählung wurde sein landwirtschaftliches Anwesen wegen eines behördlichen Versehens nicht erfaßt. Der Kläger wurde auch nicht zu Beitragszahlungen zur Tierseuchenkasse herangezogen.

Im Frühjahr 1978 erkundigte sich der Kläger beim Kreisveterinäramt K. nach einer eventuellen Beitragspflicht bei der Tierseuchenkasse. Nach Erweiterung seines Viehbestandes am 19. April 1978 um einige Jungsauen traten am 5. Mai 1978 bei 11 dieser Tiere Krankheitserscheinungen der Schweinepest auf, die sodann auch auf andere Tiergruppen übergriffen.

Mit Schreiben vom 9. Mai 1978 bat der Kläger unter Hinweis auf die Aufnahme einer Schweinezucht um Veranlagung zur Tierseuchenkasse. Nach erfolgloser Eigenbehandlung der erkrankten Tiere zog er am 15. Mai 1978 einen Tierarzt zu Rate, der am 16. Mai 1978 Pestverdacht anzeigte. Noch am selben Tag sprach der Kläger beim Beklagten vor, wurde aber von dort zur Nachmeldung seines Tierbestandes und sofortigen Zahlung der Beiträge an die Stadt R. als zuständige Behörde verwiesen. Dort meldete der Kläger am 17. Mai 1978 einen Tierbestand von 219 Schweinen an und beglich noch am selben Tag nach Erhalt eines entsprechenden Beitragsbescheides die Tierseuchenkassen-Beiträge von 219,- DM.

Mit Verfügung vom 18. Mai 1978 ordnete der Oberkreisdirektor des Kreises K. wegen amtstierärztlich festgestellter Schweinepest die Tötung des gesamten Schweinebestandes des Klägers (203 Tiere) an. Noch am selben Tag stellte der Kläger einen Antrag auf Entschädigung nach dem Viehseuchengesetz - ViehSG - (jetzt geltend als Tierseuchengesetz in der Fassung vom 28. März 1980).

Mit Bescheid vom 3. Oktober 1978 lehnte der Beklagte eine Entschädigung ab, da der Kläger seinen Tierbestand nicht ohne schuldhafte Verzögerung bei der zuständigen Gemeinde nachgemeldet habe, gewährte jedoch aus Billigkeitsgründen gemäß § 70 ViehSG eine Teilentschädigung von 51.390,18 DM. Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch und beanspruchte eine Entschädigung seines Gesamtverlustes mit etwa 71.000,- DM.

Nach Vorlage von Belegen über die durch die Tötung entstandenen Kosten erhöhte der Beklagte mit Bescheid vom 27. Dezember 1978 die Entschädigung auf 54.489,30 DM (etwa 80 % des Gesamt Schadens), die dem Kläger - einschließlich einer Überzahlung von 72,- DM - auch zugingen.

Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Bescheid vom 23. April 1979 zurück, da der Kläger unter Verletzung der ihn treffenden Sorgfaltspflichten schuldhaft seiner Anmeldepflicht nicht nachgekommen sei.

Die vom Kläger erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf mit der Begründung abgewiesen, die Gewährung einer Entschädigung sei dem Kläger zu Recht nach § 69 Abs. 3 Nr. 1 ViehSG versagt worden.

Mit seiner Berufung hat sich der Kläger insbesondere gegen eine extensive Auslegung des Versagungstatbestandes des § 69 Abs. 3 Nr. 1 ViehSG gewandt.

Er hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Berufung mit Urteil vom 12. Dezember 1980 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt:

Dem Kläger stehe wegen der Ausschlußbestimmung des § 69 Abs. 3 Nr. 1 Tierseuchengesetz - TierSG - ein Entschädigungsanspruch nicht zu. Zwar habe er keine Falschangaben durch aktives Handeln gemacht; dem stehe jedoch das Unterlassen jeglicher Angabe über seinen Viehbestand gleich. Sein Verhalten erfülle daher die objektiven Voraussetzungen für den Verlust des Entschädigungsanspruchs. Dies ergebe sich aus den vom Gesetzgeber mit der Entschädigungsregelung verfolgten Intentionen. Die Pflicht zur selbständigen Meldung folge aus § 1 Abs. 3 Satz 2 der Beitragssatzung. Diese Regelung sei ermächtigungsgedeckt und sachgerecht, da sie im Einklang mit dem gesetzgeberischen Zweck stehe, den Tierhalter zu einer, wenn auch nur mittelbaren, aktiven Mitwirkung bei der Seuchenbekämpfung anzuhalten.

Unter den "vorgeschriebenen Erhebungen" i.S.d. § 69 Abs. 3 Nr. 1 TierSG sei nicht allein der Vorgang der Zählung des Viehbestandes zu verstehen; sie erfaßten auch die Anmeldungen nach § 1 Abs. 3 Satz 2 der Beitragssatzung und seien frühestens durch Veranlagung der Tierhalter mit Erlaß der Beitragsbescheide abgeschlossen. Ob das übergehen des Klägers bei der Viehzählung am 2. Dezember 1977 auf einem Verschulden der Stadt R. beruhe, könne offenbleiben, da der Kläger seiner Anmeldeverpflichtung erst am 17. Mai 1978, also eindeutig nach Abschluß der Erhebung, nachgekommen sei und daher bei der Erhebung zu machende Angaben objektiv versäumt habe. Dies sei auch schuldhaft geschehen. Der Kläger hätte seine Meldepflicht kennen müssen. Es gehöre zu den Sorgfaltspflichten eines Viehzucht betreibenden Landwirts, sich nach den Voraussetzungen einer Absicherung gegen Seuchenschäden zu erkundigen.

Eine über den gewährten Betrag hinausgehende Entschädigung könne auch nach § 70 TierSG nicht beansprucht werden. Eine fehlerhafte Ausübung des der Behörde zustehenden Ermessens sei nicht ersichtlich, zumal auch Beihilfen für Tierverluste nur bis zu 80 % des gemeinen Wertes gewährt würden.

Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts hat der Kläger die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts. § 69 Abs. 3 TierSG dürfe als Ausnahmetatbestand nicht erweiternd ausgelegt werden. Das Oberverwaltungsgericht habe zu Unrecht die versehentlich unterlassene Anmeldung des Tierbestandes mit einer schuldhaften Angabe einer zu geringen Tierzahl gleichgestellt. Dies lasse sich schon vom Gesetzeswortlaut her nicht rechtfertigen. Für einen über den Wortlaut des Gesetzes hinausgehenden Eingriff in die Rechte des Tierhalters fehle es an einer Ermächtungsgrundlage; es bestehe keine Regelungslücke. Schließlich sei die Ausdehnung des § 69 Abs. 3 TierSG auch nicht interessengerecht. Der Fall eines Tierhalters, der durch ein behördliches Versäumnis keine Kenntnis von der Viehzählung habe, könne nicht dem Fall gleichgestellt werden, in dem ein Tierhalter quasi betrügerisch (vorsätzlich) eine zu geringe Tierzahl angebe, um Beiträge zu sparen.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte ist nicht nach § 67 VwGO vertreten.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er verteidigt das angefochtene Urteil mit Rechtsausführungen.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet.

Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Es nimmt zu Recht an, daß dem Kläger wegen der behördlich angeordneten Tötung seines Schweinebestandes kein Rechtsanspruch auf Entschädigung nach § 66 Nr. 1 Tierseuchengesetz (TierSG) vom 28. März 1980 - BGBl. I S. 386 - zusteht, weil dem die Ausschlußvorschrift des § 69 Abs. 3 Nr. 1 TierSG entgegensteht.

Sofern aufgrund landesrechtlicher Vorschriften vom Tierbesitzer Beiträge zur Gewährung von Entschädigungen erhoben werden, entfällt nach § 69 Abs. 3 Nr. 1 TierSG der Entschädigungsanspruch, wenn der Tierbesitzer schuldhaft bei den hierzu vorgeschriebenen Erhebungen eine zu geringe Tierzahl angibt. Da diese Vorschrift auf landesrechtliche Vorschriften für die Erhebung von Beiträgen zur Gewährung von Entschädigungen verweist, bestimmen sich die Einzelheiten über die Verpflichtung des Tierbesitzers zur Anzeige seines Tierbestandes nach nordrhein-westfälischem Landesrecht und dem hieraus abgeleiteten Satzungsrecht des Landschaftsverbandes Rheinland. Das Berufungsgericht hat hierzu in Anwendung irrevisiblen Rechts, nämlich des § 13 des nordrheinwestfälischen Gesetzes zur Ausführung des Viehseuchengesetzes (AGVG-NV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Juli 1973 (GV.NW. S. 392) i.V.m. § 3 der Satzung der Tierseuchenkasse des Landschaftsverbandes Rheinland vom 18. Oktober 1973 (GV.NW. S. 548) und § 1 Abs. 3 der Beitragssatzung der Tierseuchenkasse des Landschaftsverbandes Rheinland für das Jahr 1978 (Beitragssatzung) vom 24. Oktober 1977 (GV.NW. S. 443), folgendes festgestellt: Für den Kläger bestand ungeachtet dessen, daß sein Schweinebestand bei der von der Stadt Rees am 2. Dezember 1977 durchgeführten amtlichen Viehzählung nicht erfaßt worden war, die Verpflichtung, seinen - nach der Viehzählung noch erweiterten - Schweinebestand ohne Verzögerung bei der zuständigen Gemeinde anzumelden. Das angefochtene Urteil hat ferner festgestellt, daß der Kläger dieser Anzeigepflicht mit seiner Anmeldung ("Nachmeldung") vom 17. Mai 1978 zwar "bei der Erhebung" nachgekommen ist, da der Erhebungszeitraum erst abgeschlossen ist, wenn die Tierzahlen um Anmeldungen nach § 1 Abs. 3 Satz 2 Beitragssatzung ergänzt und die Tierhalter durch Erlaß der Beitragsbescheide veranlagt worden sind. Das angefochtene Urteil hat jedoch darüber hinaus festgestellt, daß der Kläger seine Pflicht zur Anmeldung bei der Erhebung schuldhaft verzögert hat; denn es gehöre zu den Sorgfaltspflichten eines Viehzucht betreibenden Landwirts, sich im eigenen Interesse rechtzeitig nach den Voraussetzungen einer Absicherung gegen Seuchenschäden zu erkundigen und der Kläger hätte diese Pflicht bei Berücksichtigung seiner persönlichen Verhältnisse erkennen müssen. Gegen die vorstehenden Feststellungen sind vom Kläger keine zulässigen und begründeten Revisionsrügen erhoben worden, so daß sie für das Revisionsgericht bindend sind (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Der erkennende Senat teilt die Auffassung des Berufungsgerichts, daß der Kläger, indem er pflichtwidrig seinen Schweinebestand schuldhaft verzögert anzeigte, den Ausschlußtatbestand des § 69 Abs. 3 Nr. 1 TierSG verwirklicht hat. Der in der Vorschrift angewandte Begriff "bei den hierzu vorgeschriebenen Erhebungen" umfaßt bei Berücksichtigung des im angefochtenen Urteil festgestellten Landes- und Satzungsrechts sowohl die Erhebung der Tierzahlen anläßlich der amtlichen Viehzählung als auch die für die Zeit danach für den Tierbesitzer vorgeschriebene Verpflichtung zur Anmeldung (Nachmeldung) seines (erweiterten) Tierbestandes bis zum Ende des Erhebungszeitraumes. Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist auch die gesetzliche Sanktion für denjenigen, der eine "zu geringe Tierzahl angibt" dahin auszulegen, daß sie sowohl die Angabe der Tierzahl aufgrund einer Nachfrage anläßlich der Viehzählung als auch die Angabe der Tierzahl ohne Nachfrage im Rahmen der Anmeldepflicht des Tierbesitzers erfaßt. Demnach steht das schuldhaft-pflichtwidrige Verschweigen des Tierbestandes der schuldhaften (aktiven) Angabe einer unrichtigen Tierzahl gleich. Denn eine zu geringe (und damit unrichtige) Tierzahl gibt auch derjenige an, der pflichtwidrig während des Erhebungszeitraumes überhaupt keine Tiere anmeldet.

Mit Recht weist das Berufungsgericht darauf hin, daß eine solche Auslegung des § 69 Abs. 3 Nr. 1 TierSG durch die Zweckbestimmung der gesetzlichen Regelung geboten ist. Die Entschädigungsregelung des Tierseuchengesetzes vereinigt in sich Elemente einer öffentlich-rechtlichen Entschädigung, Katastrophenhilfe, Prämierung viehseuchenpolizeilich korrekten Verhaltens und schließlich eines versicherungsähnlichen Schadensausgleichs. Soweit die Mittel für Entschädigungsleistungen der Tierseuchenkasse von denjenigen aufgebracht werden, zu deren Gunsten der Seuchenschutz dient, erlangt die Entschädigung den Charakter einer auf gegenseitiger Versicherung gegen die Seuchengefahr beruhenden Leistung (vgl. Urteil vom 14. Oktober 1958 - BVerwG 1 C 59.57 - [BVerwGE 7, 257 [263]]).

Eine solchen Vorstellungen entsprechende Entschädigungsregelung liegt dem vorliegenden Fall zugrunde. Nach § 71 Abs. 1 TierSG i.V.m. § 9 AGVG-NW trägt das Land die Hälfte der für getötete Schweine zu gewährenden Entschädigung und tragen entsprechend die Tierhalter durch ihre an die Tierseuchenkasse des Landschaftsverbandes zu leistenden Beiträge die andere Hälfte des Entschädigungsrisikos. Insoweit hat die zu gewährende Entschädigung daher den Charakter einer auf Gegenseitigkeit beruhenden Entschädigungsleistung aller Tierhalter. Da die in § 69 Abs. 3 TierSG normierten Auschlußgründe gerade an die landesrechtlich geregelten Beitragspflichten anknüpfen, ergibt sich hieraus die Betonung des versicherungsrechtlichen Aspektes bei der Versagung der Entschädigungsleistung. Dies vorausgesetzt, kann es keinen Unterschied machen, ob eine zu niedrige Tierzahl durch aktives Handeln oder durch pflichtwidriges Verschweigen angegeben wird. Die sich aus dem versicherungsrechtlichen Gedanken ergebende Forderung nach gleichmäßiger Risikoverteilung wird gestört, wenn ein Tierhalter eine zu geringe Tierzahl angibt und er infolgedessen einen zu geringen Beitrag zahlt. Erst recht ist dieses Gleichgewicht gestört, wenn der Tierbesitzer seinen Tierbestand überhaupt nicht angibt, daher keinerlei Beiträge zahlt und dann Bit Hilfe einer verspäteten Anmeldung dennoch von den Vorteilen der Solidargemeinschaft profitieren will. Die Entstehung eines ungedeckten Risikos wird in beiden Fällen vom Gesetzgeber mißbilligt; es macht keinen Unterschied, ob der mißbilligte Erfolg durch aktives Handeln oder durch pflichtwidriges Verschweigen des gesamten Tierbestandes herbeigeführt wird. Dementsprechend wird in der Regierungsbegründung zur Neufassung des § 69 Viehseuchengesetz 1977 (BT-Drucks. VI/3017 S. 12) im Anschluß an den Hinweis, daß von den Tierseuchenkassen zur Durchführung ihrer Aufgaben Beiträge erhoben werden, ausgeführt: "Damit die Funktionsfähigkeit dieser Institution, aber auch der Gleichheitsgrundsatz zwischen allen Beitragspflichtigen gewahrt bleibt, kann derjenige, der hierbei seinen Verpflichtungen schuldhaft zum Nachteil der anderen Beitragspflichtigen nicht nachkommt, keinen Anspruch auf Entschädigung für Tierverluste erheben".

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel wird durch die Anwendung der Ausschlußvorschrift des § 69 Abs. 3 Nr. 1 TierSG auf den Kläger wegen der Nichtangabe seines Schweinebestandes bei der Erhebung nicht verletzt. Der Gesetzgeber würde möglicherweise gegen diesen Grundsatz verstoßen, wenn die Anwendung der Ausschlußvorschrift auch bei Bagatellfällen zwingend zu einem vollen Ausschluß von der Entschädigung führen müßte. Der Gesetzgeber hat aber für solche Fälle das Korrektiv der Billigkeitsvorschrift des § 70 TierSG geschaffen. Nach dieser Vorschrift kann die Entschädigung in den Fällen des § 69 Abs. 3 teilweise gewährt werden, wenn die Schuld gering ist oder die Versagung der Entschädigung für den Besitzer eine unbillige Härte bedeuten würde.

Diese Härteregelung gibt dem Beklagten die rechtliche Möglichkeit, nach den Umständen des Einzelfalles Billigkeitsgesichtspunkte walten zu lassen und eine Teilentschädigung zu leisten. Dies hat der Beklagte im Falle des Klägers auch getan. Der Kläger ist seiner Anmelde- und Beitragszahlungspflicht zwar noch vor Ablauf des Erhebungszeitraumes, aber verspätet und erst einen Tag vor Erlaß der Tötungsanordnung vom 18. Mai 1978 nachgekommen. Wenn der Beklagte ihm angesichts dieser Umstände etwa 80 Prozent des Gesamt Schadens erstattet hat, so kann darin keine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung zum Nachteil des Klägers gesehen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.