Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 18.08.1982, Az.: BVerwG 4 N 1/81

I.

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist der Bebauungsplan Nr. 21 "H... dem Z...", den der Rat der Gemeinde S... (Antragsgegnerin) am 4. Juli 1979 beschlossen hat, den die Bezirksregierung H... am 28. August 1979 genehmigt und dessen Genehmigung die Gemeinde am 4. Oktober 1979 bekanntgemacht hat. Während des Bebauungsplanverfahrens hat der Rat der Gemeinde einen Flächennutzungsplan am 19. September 1979 beschlossen; er wurde am 19. Februar 1980 von der Bezirksregierung genehmigt, und die Genehmigung wurde am 2. April 1980 bekanntgemacht.

Das Oberverwaltungsgericht hat gegen die Gültigkeit des Bebauungsplans in materiellrechtlicher Hinsicht keine Bedenken. Es hält ihn jedoch wegen eines Verstoßes gegen das Gebot des § 8 Abs. 2 BBauG 1960, den Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln und nur aus zwingenden Gründen vor dem Flächennutzungsplan aufzustellen, für ungültig; zwingende Gründe hätten für dieses Verfahren nicht vorgelegen, wie näher dargelegt wird. Die unrichtige Beurteilung der Anforderungen an die Aufstellung eines solchen "vorzeitigen" Bebauungsplans sei nicht gemäß § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unbeachtlich. Denn diese Vorschrift sei nicht auf einen Bebauungsplan anwendbar, der vor ihrem Inkrafttreten am 1. August 1979 beschlossen worden sei mit der Folge, daß der Rat auch die Anforderungen an einen "vorzeitigen" Bebauungsplan nach dem im Zeitpunkt der Beschlußfassung noch geltenden Recht habe beurteilen müssen. Auch die Überleitungsvorschrift § 183 f. Abs. 2 BBauG 1979 rechtfertige nicht die "rückwirkende" Anwendung des § 155 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979. weil diese Vorschrift sich ausdrücklich auf "§ 8 Abs. 4" und die darin bezeichneten "dringenden Gründe" für die Aufstellung eines vorzeitigen Bebauungsplans beziehe, also auf eine Regelung, die es im Zeitpunkt der Beschlußfassung am 4. Juli 1979 noch nicht gegeben habe.

An der Absicht, den Bebauungsplan mit dieser Begründung für ungültig zu erklären, sieht sich das Oberverwaltungsgericht durch die anderslautenden Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 26. Oktober 1979 - II N 1/79 -(BauR 1980, 44) und vom 29. Februar 1980 - II R 82/79 - (BauR 1980, 441) sowie des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 5. Februar 1980 - 10 C 5/79 - (ZfBR 1980, 206) gehindert. Deshalb hat es durch Beschluß vom 9. Februar 1981 (DVBl. 1981, 413) dem Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur Entscheidung die Frage vorgelegt, ob "§ 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 anwendbar" ist, "wenn die Gemeinde vor dem Inkrafttreten der BBauG-Novelle 1979 beim Beschluß des Bebauungsplans die in § 8 Abs. 2 Satz 3 BBauG 1960 bezeichneten 'zwingenden Gründe' für die Aufstellung eines vorzeitigen Bebauungsplans nicht richtig beurteilt hat".

Auf diese Frage käme es allerdings nicht an - so führt das Oberverwaltungsgericht weiter aus - wenn der Bebauungsplan rechtswirksam im "Parallelverfahren" (§ 8 Abs. 3 BBauG 1979) zustande gekommen wäre. Daß dies hier jedoch nicht der Fall sei, wird näher dargelegt, insbesondere deshalb, weil der Flächennutzungsplan an einem unheilbaren Mangel leide; die Bekanntmachung seiner erneuten Auslegung nach Änderung habe nämlich den unzutreffenden Hinweis enthalten, Bedenken und Anregungen seien nur insoweit zulässig, als sie den geänderten Teil des Planes beträfen. In diesem Zusammenhang legt das Oberverwaltungsgericht zur Entscheidung die weitere Frage vor, ob "ein im Parallelverfahren aufgestellter Bebauungsplan rechtswirksam sein 'könne', wenn sich nach seiner Bekanntmachung herausstelle, daß das Aufstellungsverfahren für den Flächennutzungsplan im Zeitpunkt der Bekanntmachung des Bebauungsplans bereits an einem Verfahrensmangel gelitten hat, der ein späteres Inkrafttreten des Flächennutzungsplanes eusschloß".

Die Antragstellerin unterstützt in diesem Vorlageverfahren die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts; die Antragsgegnerin hält sie für fehlerhaft.

II.

Die Vorlage der ersten zur Entscheidung des Senats gestellten Frage ist gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nrn. 1 und 2 VwGO zulässig. Sie ist für die Normenkontrollentscheidung nach dem rechtlichen Ansatz des Oberverwaltungsgerichts erheblich. Daß dieser rechtliche Ansatz nicht zutrifft und daß sich die entscheidungserhebliche Frage bei richtigem Ansatz hier anders stellt, als das Oberverwaltungsgericht sie formuliert hat, macht die Vorlage nicht unzulässig. Das Bundesverwaltungsgericht darf allerdings unter Abweichung von der formulierten Frage seine Entscheidungsformel so fassen, wie es sie nach seinem rechtlichen Ansatz für entscheidungserheblich hält (vgl. Beschluß des Senats vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78 und 2 - 4.79 - BVerwGE 59, 87 [94 f.]).

Das Oberverwaltungsgericht geht zu Unrecht von der Rechtsansicht aus, daß sich die Voraussetzungen für einen "vorzeitigen" (vor dem Flächennutzungsplan aufgestellten) Bebauungsplan noch nach dem Recht bestimmten, das im Zeitpunkt der Beschlußfassung des Rates am 4. Juli 1979 galt. Damals war das Planaufstellungsverfahren noch nicht abgeschlossen, denn es bedurfte noch der Genehmigung des Planes und der Bekanntmachung der Genehmigung, um die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans herbeizuführen. Grundsätzlich bestimmt sich aber die Gültigkeit einer Rechtsnorm nach dem höherrangigen Recht, das für den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens gilt. Das war hier der Zeitpunkt der Bekanntmachung am 4. Oktober 1979, der nach dem 1. August 1979 lag, an dem das neue Bebauungsrecht in Kraft getreten ist (Art. 4 des Gesetzes vom 6. Juli 1979). Für die Gültigkeit des in Rede stehenden Bebauungsplans ist also bereits das neue Recht, insbesondere § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und § 8 Abs. 4 BBauG 1979, unmittelbar maßgebend. Dies wird durch Wortlaut und Sinn des & 183 f. Abs. 2 BBauG 1979 bestätigt, der die Rückwirkung des § 155 b für solche Pläne anordnet, "die vor dem 1. August 1979 bekanntgemacht worden sind" (womit gemäß § 6 Abs. 6 und § 12 BBauG die Bekanntmachung der Genehmigung gemeint ist). Daß die Übergangsvorschrift nicht auch solche Pläne erfaßt, deren Genehmigung seit dem 1. August 1979 bekanntgemacht worden ist, mögen sie auch vor dem 1. August 1979 beschlossen worden sein, beruht offensichtlich auf der Überlegung, daß für solche Pläne die seit dem 1. August 1979 geltende neue gesetzliche Regelung unmittelbar gilt, ohne daß es hierfür einer Übergangsregelung bedarf. Im vorliegenden Fall hatte deshalb die Bezirksregierung bei ihrer Genehmigungsentscheidung zu prüfen, ob die vorzeitige Aufstellung des Bebauungsplans gemäß § 8 Abs. 4 BBauG 1979, also aus "dringenden Gründen", gerechtfertigt war; und ein Fehler bei der Beurteilung dieser Frage ist für die Gültigkeit des Planes unmittelbar gemäß § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 unbeachtlich.

Die Überlegung des Oberverwaltungsgerichts, entgegen der dargelegten gesetzlichen Regelung müsse hier noch das bei der Beschlußfassung am 4. Juli 1979 maßgebliche alte Recht Anwendung finden, weil nur der Hat der Gemeinde, der sich am 4. Juli 1979 letztmalig mit dem Plan befaßt habe, die der Planabwägung zu vergleichende "Beurteilung" vornehmen könne, ob die Voraussetzungen für einen "vorzeitigen" Bebauungsplan erfüllt seien, trifft nicht zu. Die Anforderungen früher des § 8 Abs. 2 Satz 3 BBauG 1960 und jetzt des § 8 Abs. 4 BBauG 1979 an die Zulässigkeit eines vorzeitigen Bebauungsplans sind zwingend derart geregelt, daß dem Rat der Gemeinde hierfür nicht ein Spielraum zusteht, der dem Spielraum planerischer Gestaltungsfreiheit gleichgesetzt werden könnte. Die in § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 enthaltene Wortfolge "... nicht richtig beurteilt worden ...", der übrigens keine entsprechende Formulierung in § 8 Abs. 4 BBauG 1979 entspricht, rechtfertigt nicht die Folgerung, der Gemeinde solle insoweit ein Spielraum, etwa ein "Beurteilungsspielraum", zuerkannt werden; denn "beurteilt" werden müssen auch die Voraussetzungen zwingender Vorschriften und rechtlich gebundener Verwaltungsentscheidungen. Ob die vorzeitige Aufstellung des Bebauungsplans aus früher "zwingenden" und jetzt "dringenden Gründen" zulässig ist, muß deshalb nicht nur vom Rat der Gemeinde bei seinem Planbeschluß, sondern auch von der Genehmigungsbehörde und - soweit Anlaß besteht - nochmals von dem zuständigen Gemeindeorgan bei der Bekanntmachung der Genehmigung "beurteilt" werden. Dabei ist jeweils das für den Zeitpunkt der Genehmigung und das für den Zeitpunkt der Bekanntmachung geltende Recht maßgebend. Wenn etwa die Genehmigungsbehörde zu der Auffassung gelangt, daß der Rat der Gemeinde zwar unrichtigerweise "zwingende Gründe" angenommen hat, daß aber jedenfalls "dringende Gründe" für einen "vorzeitigen" Bebauungsplan gegeben sind, so darf sie nicht deshalb die Genehmigung versagen.

Hiernach ist gemäß § 47 Abs. 5 Satz 3 VwGO die aus richtiger rechtlicher Sicht entscheidungserhebliche Frage dahin zu beantworten, daß auf einen vor dem 1. August 1979 beschlossenen und nach dem 1. August 1979 bekanntgemachten Bebauungsplan § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 unmittelbar Anwendung findet.

Der Senat hält es für sachdienlich, sich darüber hinaus klärend zu der Frage zu äußern, ob § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 in Verbindung mit § 183 f. Abs. 2 BBauG 1979 auf solche Bebauungspläne anwendbar ist, deren Genehmigung vor dem 1. August 1979 bekanntgemacht worden ist; im Gegensatz zur Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts bejaht er diese Frage. § 183 f. BBauG 1979 läßt deutlich die Absicht des Gesetzgebers erkennen, nach Möglichkeit bestimmte Fehler auch solcher "alten" Pläne zu "heilen". Diese Absicht bestätigen die Materialien (BT-Drucksache 8/2885 S. 35). Insbesondere nach § 183 f. Abs. 2 BBauG 1979 ist § 155 b "auch auf Bebauungspläne ... anzuwenden, die vor dem 1. August 1979 bekanntgemacht worden sind". Diese Absicht des Gesetzgebers könnte sich für die Anwendung des § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 nur dann nicht auswirken, wenn sich aus dem Inhalt der angesprochenen Vorschriften unüberwindbare Hindernisse ergäben oder wenn die "Rückwirkung" der Vorschrift auf vor dem 1. August 1979 bekanntgemacht Pläne verfassungswidrig wäre. Weder das eine noch das andere ist der Fall:

Daß § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 von den "Anforderungen ... an die in § 8 Abs. 4 bezeichneten dringenden Gründe für die Aufstellung eines vorzeitigen Bebauungsplans" spricht und daß § 183 f. Abs. 2 BBauG 1979 nicht insoweit die Vorläuferregelung des § 8 Abs. 2 Satz 3 BBauG 1960/1976 erwähnt und auch nicht die "entsprechende" oder "sinngemäße" Anwendung des § 155 b auf die früheren Vorschriften anordnet, rechtfertigt nicht die Folgerung, das Gesetz wolle - entgegen seiner generellen Absicht - alte Pläne wegen des inhaltlichen Unterschiedes zwischen § 8 Abs. 4 BBauG 1979 und § 8 Abs. 2 Satz 3 BBauG 1960/1976 nicht an der Heilungsmöglichkeit teilnehmen lassen. Einen solchen Ausschluß hätte der Gesetzgeber deutlicher zum Ausdruck gebracht. Unerheblich ist die unterschiedliche Stellung der Vorschrift innerhalb des § 8, sofern nur der Inhalt der alten und der der neuen Vorschrift im wesentlichen - d.h. unter dem Gesichtspunkt der Heilungsbedürftigkeit und -fähigkeit - gleich sind. Das ist der Fall; denn zwischen den früheren "zwingenden" und den Jetzigen "dringenden Gründen" für einen vorzeitigen Bebauungsplan besteht nur ein sehr geringer sachlicher Unterschied. § 8 Abs. 4 BBauG 1979 enthält allerdings die weitere, in § 8 Abs. 2 BBauG 1960 nicht aufgeführte Voraussetzung, da:; "der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets nicht entgegenstehen wird". Auch das hindert aber nicht die Anwendung des § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG 1979 auf Verstöße gegen § 8 Abs. 2 Satz 3 BBauG 1960; denn auch nach altem Recht durfte - selbstverständlich - schon gemäß § 1 Abs. 1 BBauG 1960 und § 1 Abs. 3 BBauG 1976 ein Bebauungsplan nicht der städtebaulichen Entwicklung entgegenstehen. Ein "der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung entgegenstehender" Bebauungsplan könnte daher durch 8 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBauG nicht "geheilt" werden, gleichviel ob er vor oder seit dem 1. August 1979 bekanntgemacht worden ist. Daß mithin diese Vorschrift "alte" Pläne erfaßt, wird wiederum durch die Materialien bestätigt (BT-Drucksache 8/2451 zu § 155 a Abs. 4 Nr. 1 Buchst, c; BT-Drucksache 8/2885 S. 45).

Die dargelegte "Rückwirkung" des § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 in Verbindung mit § 183 f. Abs. 2 BBauG 1979 auf vor dem 1. August 1979 bekanntgemachte Bebauungspläne verstößt nicht gegen Verfassungsrecht, insbesondere nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip. Soweit sie Pläne erfaßt, die ohnehin bislang als gültig angesehen und behandelt wurden, kann sie irgend ein schutzwürdiges Vertrauen der Gemeinde oder der Bürger nicht verletzen. Wo die Gültigkeit des Bebauungsplans wegen des Verstoßes gegen § 8 Abs. 2 BBauG 1960 zweifelhaft oder streitig war oder sogar gerichtlich inzidenter, etwa auf Anfechtungsklage, verneint worden ist, ohne daß ihn die Gemeinde förmlich aufgehoben hat, gilt der Grundsatz, daß ein Vertrauen auf die Ungültigkeit einer formell noch bestehenden Rechtsnorm in aller Regel nicht geschützt wird, insbesondere wenn der Inhalt der Norm sachgerecht erscheint und ihr nur Bedenken formeller Art entgegenstehen; der Normgeber ist insoweit nicht gehindert, den formellen Fehler zu berichtigen und die Norm rückwirkend durch eine gültige Norm gleichen Inhalts zu ersetzen (so Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 15. November 1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 - [BVerfGE 22, 350, 348 [BVerfG 28.11.1967 - 1 BvR 515/63]]). Daß die Norm nach früherem Recht nichtig war, steht dem nicht entgegen, außer wenn der Bebauungsplan durch gerichtliche Normenkontrollentscheidung allgemein verbindlich für nichtig erklärt worden ist (vgl. § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO). Steht einem Bürger im Einzelfall - über das nicht geschützte Vertrauen auf die Ungültigkeit des Planes hinaus - ein erworbener Bestandsschutz zur Seite, etwa weil ihm aufgrund der früheren Rechslage eine Baugenehmigung erteilt worden ist, so muß die Rückwirkung der "Heilung" vor dieser Rechtsposition des Bürgers haltmachen, die auch gegen eine rückwirkende Rechtsänderung geschützt ist (so Urteil des Senats vom 13. Juni 1980 - BVerwG 4 C 98.77 - [BauR 1981, 45]).

Hieraus folgt, daß § 155 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 in Verbindung mit § 183 f. Abs. 2 BBauG 1979 trotz der inhaltlichen Unterschiede zwischen § 8 Abs. 4 BBauG 1979 und § 8 Abs. 2 BBauG 1960/1976 auf Bebauungspläne anwendbar ist, die vor dem 1. August 1979 bekanntgemacht und nicht durch gerichtliche Normenkontrollentscheidung für ungültig erklärt worden sind.

Auf die zweite Vorlagefrage des Oberverwaltungsgerichts kommt es, wovon dieses Gericht auch selbst ausgeht, nach den vorstehenden Darlegungen nicht mehr entscheidungserheblich an. Der Senat enthält sich deshalb einer Entscheidung zu dieser Frage.