Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.03.1982, Az.: BVerwG 7 C 70.79

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis der Klasse 3, die er seit dem Jahre 1939 besitzt. Seit dem Jahre 1972 wurde er wegen folgender Verkehrsverstöße mit Bußgeldern belegt:

1. 1.

   Verletzung eines Überholverbots auf der Bundesautobahn am 4. September 1972 - Bußgeld von 60 DM -

2. 2.

   Fahren eines Kraftfahrzeugs mit abgefahrenen Reifen am 14. Mai 1973 - Bußgeld von 50 DM -

3. 3.

   Verbotenes Rechtsüberholen auf einer Bundesautobahnauffahrt am 10. September 1973 - Bußgeld von 100 DM -

4. 4.

   Überschreiten des Termins zur Hauptuntersuchung - Bußgeldbescheid vom 10. Juli 1975 über 80 DM -

5. 5.

   überfahren einer Kreuzung bei rotem Ampelsignal am 20. April 1976 - Bußgeld von 100 DM -

6. 6.

   Überschreiten der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 30 km/h am 19. Mai 1976 - Bußgeld von 100 DM -.

Nach vorheriger Verwarnung und nach Kenntnisnahme von dem sechsten Verstoß forderte die Beklagte den Kläger auf, ein Gutachten über seine theoretischen Kenntnisse der Verkehrsvorschriften vorzulegen. Der Ladung des Technischen Überwachungsvereins zur Überprüfung folgte der Kläger nicht. Daraufhin entzog ihm die Beklagte mit Bescheid vom 7. September 1977 - bestätigt durch den Widerspruchsbescheid vom 13. Dezember 1977 - die Fahrerlaubnis, weil er sich durch seine Weigerung, das angeforderte Gutachten beizubringen, als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen habe.

Klage und Berufung des Klägers blieben ohne Erfolg, nachdem der Kläger auch die vom Berufungsgericht angeordnete Begutachtung seiner theoretischen Kenntnisse verweigert hatte. Das Berufungsgericht hat im wesentlichen ausgeführt, die behördliche Anordnung der Überprüfung der theoretischen Kenntnisse des Klägers sei berechtigt gewesen. Nach der Weigerung des Klägers, an der Aufklärung der entsprechenden Zweifel mitzuwirken, stehe seine mangelnde Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen fest.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung des § 4 Abs. 1 StVG und des § 15 b Abs. 2 StVZO. Die Anordnung der theoretischen Prüfung sei durch diese Vorschriften nicht gedeckt. Das Fehlen ausreichender theoretischer Kenntnisse mache den Kläger nicht ungeeignet; die Befähigung sei kein Teil der Eignung im Sinne von § 4 Abs. 1 StVG. Ein berechtigter Anlaß zu der theoretischen Prüfung habe auch deshalb nicht bestanden, weil die Verkehrsverstöße des Klägers nicht auf seine unzureichenden Kenntnisse der Verkehrsvorschriften hingedeutet hätten. Die Anwendung des "Mehrfachtäter-Punktsystems" der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift vom 3. Januar 1974, aus dem die Beklagte die Berechtigung ihres Vorgehens herleite, stelle eine verfassungswidrige Rückwirkung dar. Die Verkehrsverstöße Nr. 2 und Nr. 4 seien ihm überdies nicht zuzurechnen. Die Vordergerichte hätten die entsprechenden Beweisangebote zu Unrecht nicht berücksichtigt. Sie hätten ferner die Einzelfallumstände, insbesondere die hohe Fahrleistung des Klägers nicht ausreichend beachtet. Aus der Weigerung des Klägers, an der Begutachtung mitzuwirken, könne keinesfalls auf seine Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen geschlossen werden; es sei ihm allein um die rechtliche Überprüfung der Aufforderung gegangen. Sein Wohlverhalten seit Erlaß des angefochtenen Bescheides zeige, daß die Folgerungen der Behörde falsch gewesen seien.

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet.

Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats (BVerwGE 11, 274 [BVerwG 02.12.1960 - VII C 43/59] [275]; 34, 248 [250]; Beschluß vom 30. November 1976 - BVerwG 7 B 103.76 - in Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 45) kann die Behörde auf die Nichteignung des Kraftfahrers zum Führen von Kraftfahrzeugen schließen und ihm die Fahrerlaubnis entziehen, wenn er sich weigert, das Gutachten eines amtlich anerkannten Sachverständigen beizubringen, das die Behörde mit Recht gefordert hat, um begründete Zweifel, die gegen seine Fahreignung bestehen, zu klären. Das Berufungsgericht hat das Vorliegen dieser Voraussetzungen im Falle des Klägers zutreffend bejaht.

1.

Die an den Kläger gerichtete Aufforderung der Beklagten, seine theoretischen Kenntnisse auf dem Gebiet des Kraftfahrzeugverkehrs begutachten zu lassen, ist zu Recht ergangen.

a)

Entgegen der Ansicht der Revision (ebenso OVG Bremen, Urteil vom 9. Januar 1979 in VRS 56, 219, DAR 1979, 338 ff. und BayVGH, Urteil vom 15. April 1981 in VRS 61, 230 f.) ist die Anordnung einer solchen Begutachtung im Verfahren über die Fahrerlaubnisentziehung nach § 4 Abs. 1 StVG nicht deshalb unberechtigt, weil das Fehlen theoretischer Kenntnisse den Kraftfahrer nicht "ungeeignet" im Sinne dieser Vorschrift mache und daher zum Nachweis der mangelnden Eignung des Kraftfahrers untauglich sei. Das Gegenteil ergibt sich aus § 15 b Abs. 2 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 1974 (BGBl. I S. 3193) - StVZO -. Nach dessen Satz 1 kann die Behörde zur Vorbereitung der Entscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis dann, wenn Anlaß zur Annahme besteht, daß der Inhaber der Erlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs ungeeignet ist, je nach den Umständen die Beibringung nicht nur 1. eines amts- oder fachärztlichen Zeugnisses oder 2. eines Gutachtens einer amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle, sondern auch 3. eines Gutachtens eines amtlich anerkannten Sachverständigen oder Prüfers für den Kraftfahrzeugverkehr anordnen. Nach Satz 2 Halbsatz 2 der Vorschrift kann die Behörde die Begutachtung auch auf einen Teilbereich der Eignung beschränken, insbesondere darauf, ob der Inhaber der Fahrerlaubnis die nach § 11 Abs. 2 StVZO erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten noch besitzt. Dieser zweite Halbsatz ist durch die Änderungsverordnung vom 20. Juni 1973 (BGBl. I S. 638) eingefügt; durch ihn ist, wie es in der amtlichen Begründung (VkBl. 1973, 382 [403]) heißt, "klargestellt", daß auch der Wegfall der in der Fahrerlaubnisprüfung nachzuweisenden Kenntnisse und Fähigkeiten den Schluß auf die Nichteignung zuläßt. Damit hat der Verordnungsgeber die in § 11 Abs. 2 StVZO für den Fahrerlaubniserwerb geforderte Befähigung als wesentlichen Teil der Eignung des Kraftfahrers auch für die Entziehung der Fahrerlaubnis für maßgeblich erklärt. Es kommt daher hier allein darauf an, ob sich § 15 b Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StVZO im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG hält, die Ausführung des § 4 StVG näher zu regeln. Das ist zu bejahen; denn es trifft nicht zu, daß "ungeeignet" im Sinne des § 4 Abs. 1 StVG nur der Kraftfahrer ist, der charakterliche, körperliche oder geistige Mängel aufweist, nicht aber derjenige, der zum Führen von Kraftfahrzeugen mangels Kenntnis der Verkehrsvorschriften nicht "befähigt" ist.

Schon vom Gesamtinhalt her umfaßt der Begriff der "Eignung" zum Führen von Kraftfahrzeugen die Grundvoraussetzungen, die der Kraftfahrer in seiner Person erfüllen muß, um mit dem Kraftfahrzeug gefahrlos am öffentlichen Straßenverkehr teilzunehmen. Dazu gehört die Fähigkeit, diese Tätigkeit theoretisch und praktisch zu beherrschen. Diese Befähigung ist daher sowohl von Anfängern als auch von Kraftfahrern mit längerer Fahrpraxis zu fordern, so daß ihr Verlust ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen macht. Die Tatsache, daß das Merkmal der Befähigung ausdrücklich nur in dem die Fahrerlaubniserteilung regelnden § 2 StVG, nicht aber in § 4 StVG aufgeführt ist, der die Entziehung der Fahrerlaubnis betrifft, vermag die Gegenmeinung nicht zu stützen. Die besondere Erwähnung und Regelung der "Befähigung" in § 2 Abs. 1 Satz 2 StVG, der dort außerdem das Erfordernis der "Eignung" herausstellt, ist die Folge der unterschiedlichen Verteilung der Beweislast, die das Gesetz für diese Anforderungen vorsieht. Für die Erteilung der Fahrerlaubnis hat der Bewerber seine Befähigung - nämlich die erlernbaren und zu erlernenden Regelkenntnisse und praktischen Fertigkeiten - durch eine Prüfung nachzuweisen, von seiner Eignung im übrigen geht § 2 StVG aus; nur wenn Tatsachen vorliegen, die die gegenteilige Annahme rechtfertigen, darf die Fahrerlaubnis verweigert werden, wobei die Beweislast die Behörde trägt (Urteil vom 20. Dezember 1963 - BVerwG 7 C 103.62 - in Buchholz 442.10 § 2 StVG Nr. 1). Demgegenüber setzt die Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 4 Abs. 1 StVG schlechthin voraus, daß der Eignungsmangel, also das Fehlen der persönlichen Voraussetzungen des Fahrerlaubnisinhabers "erwiesen" ist. Ein sachgemäßer gesetzessystematischer Grund, hierbei das Merkmal der "Befähigung" als Element der Eignung besonders zu nennen, ist nicht gegeben.

Zudem hat der Senat wiederholt (zuletzt in BVerwGE 51, 359 [BVerwG 17.12.1976 - VII C 28/74] [376]) ausgesprochen, daß der Begriff der Eignung im Sinne des § 4 Abs. 1 StVG nach dem Sinngehalt und Zweck dieser Vorschrift zu bestimmen ist. § 4 Abs. 1 StVG dient dem Schutz der Allgemeinheit vor gefährlichen Kraftfahrzeugführern. Der Kraftfahrer, der die wesentlichen Verkehrsvorschriften nicht mehr beherrscht oder sein Fahrzeug technisch nicht mehr sicher lenken kann, begründet für die übrigen Verkehrsteilnehmer ebenso eine Gefahr wie der Kraftfahrer, der die weiteren in körperlicher, geistiger oder charakterlicher Hinsicht zu stellenden Anforderungen nicht mehr erfüllt. Sollte entsprechend der Gegenansicht der Verlust der "Befähigung", insbesondere des erforderlichen Verkehrswissens kein Grund für die Entziehung der Fahrerlaubnis sein, es mithin ausschließlich darauf ankommen, ob sonstige geistige, körperliche oder charakterliche Mängel des Kraftfahrers zutage getreten sind, hätte das Gesetz eine derartige Einschränkung deutlich zum Ausdruck bringen müssen, was nicht geschehen ist. Eine solche Regelung könnte zudem schwerlich als sachgerecht angesehen werden; sie würfe darüber hinaus die Frage auf, ob der Gesetzgeber damit seiner sich aus Art. 2 Abs. 2 GG ergebenden Pflicht, andere Verkehrsteilnehmer vor unzumutbaren Risiken des Straßenverkehrs zu schützen, noch ausreichend nachgekommen ist.

b)

Abzulehnen ist auch die Ansicht der Revision, Verfehlungen des Kraftfahrers im Straßenverkehr müßten, um die Überprüfung seiner theoretischen Kenntnisse zu rechtfertigen, gerade darauf beruhen, daß er die einschlägigen Verkehrsregeln nicht kannte, gegen die er verstoßen hat.

§ 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO setzt für die dort vorgesehene Begutachtung lediglich voraus, daß Anlaß zu der Annahme besteht, daß der Inhaber der Fahrerlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet ist. Ein solcher Anlaß ist gegeben, wenn der Kraftfahrer wiederholt durch verkehrswidriges Verhalten aufgefallen ist und dadurch berechtigte Zweifel am Fortbestand seiner Eignung begründet hat. Das hat der Senat für den Fall der Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens nach § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVZO ausgesprochen (BVerwGE 11, 274 [BVerwG 02.12.1960 - VII C 43/59] [276]). Gleiches gilt für die Begutachtung der theoretischen Kenntnisse gemäß § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO, die gemäß Satz 2 Halbsatz 2 dieser Vorschrift Bestandteil der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen sind. Ein Kraftfahrer, der innerhalb eines begrenzten Zeitraums mehrfach mit erheblichen Verkehrsverstößen aufgefallen ist, läßt, auch wenn er die konkret festgestellten Verstöße vorsätzlich begangen hat, berechtigte Zweifel daran aufkommen, ob er die wesentlichen Verkehrsregeln insgesamt noch ausreichend beherrscht. Darauf hat der Oberbundesanwalt mit Recht hingewiesen. Das trifft um so mehr zu, als zu den verlangten theoretischen Kenntnissen gehört, daß sich der Kraftfahrer über die Bedeutung der Verkehrsvorschriften sowie über die Gefahren im klaren ist, die sein verkehrswidriges Verhalten für sich und andere auslöst. Denn in § 11 Abs. 2 StVZO, auf den § 15 b Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StVZO wegen des Umfangs der zu überprüfenden Kenntnisse verweist, ist ausdrücklich bestimmt, daß die von jedem Kraftfahrer verlangte Befähigung auch voraussetzt, daß er mit den Gefahren des Straßenverkehrs und den zu ihrer Abwehr erforderlichen Verhaltensweisen vertraut ist. Die zum Führen von Kraftfahrzeugen erforderlichen theoretischen Kenntnisse schließen somit das Wissen um die Notwendigkeit der Beachtung der Verkehrsvorschriften sowie die Fähigkeit ein, dieses Wissen richtig anzuwenden (ebenso OVG Münster in VRS 58, 300 [301]; Bouska, Verkehrsdienst 1979, 77 [81, 82]). Die Begutachtung dieses Wissens nach § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO - die sogenannte theoretische Prüfung - ist daher ein "nach den Umständen" geeignetes und verhältnismäßiges Mittel, insoweit bestehende Zweifel aufzuklären.

Die weitere Frage, wann Verfehlungen, die im Straßenverkehr begangen sind, so gewichtig sind, daß sie aufklärungsbedürftige Zweifel an dem notwendigen Verkehrswissen des Kraftfahrers begründen, beantwortet sich in Würdigung des jeweiligen Einzelfalles. Wesentlich ist die auffällige Häufigkeit der Verstöße nach Zahl, Art und zeitlichem Zusammenhang. Hierbei kann das "Mehrfachtäter-Punktsystem" der §§ 2 und 3 Abs. 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 15 b StVZO vom 3. Januar 1974 (VkBl. 1974 S. 38 f.) berücksichtigt werden, die zur einheitlichen Handhabung des § 15 b StVZO erlassen ist und die für Kraftfahrer, die im Verkehrszentralregister mindestens 14 Punkte erreicht haben, die theoretische Prüfung nach § 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVZO vorschreibt. Diese Verwaltungsvorschrift bindet zwar als interne, normauslegende Anweisung für die Verkehrsbehörden das Gericht nicht, sie kann aber einen Anhalt und demgemäß eine Entscheidungshilfe bieten (BVerwGE 51, 353 [BVerwG 15.12.1976 - VIII C 56/76] [376]).

c)

Im vorliegenden Falle ist es nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht aufgrund der vom Kläger von September 1972 bis Mai 1976 begangenen sechs Verkehrsverstöße - nämlich Verstoß gegen das Überholverbot auf der Bundesautobahn, Fahren mit abgefahrenen Reifen, verkehrswidriges Rechtsüberholen, Überschreiten des Termins zur Hauptuntersuchung, Überfahren des roten Ampelsignals und erhebliche Geschwindigkeitsüberschreitung - die Zweifel der Beklagten an der Fahreignung des Klägers für berechtigt angesehen und deshalb die von der Beklagten gemäß § 15 b Abs. 2 StVZO angeordnete Kenntnisüberprüfung gebilligt hat. Diese Verstöße, die dem Kläger nach dem Punktsystem der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 15 b StVZO fünfzehn Punkte eingebracht haben, gehören, wie das Berufungsgericht unter Hinweis auf die Ausführungen des erstinstanzlichen Urteils zutreffend hervorgehoben hat, zu den Zuwiderhandlungen, die andere Verkehrsteilnehmer erheblich gefährden können; sie zeigen nach ihrer Art und Häufigkeit wesentliche Mängel in der Kenntnis der Gefahren des Straßenverkehrs und in dem Wissen von der Notwendigkeit der Beachtung der Verkehrsvorschriften. Die hiergegen erhobenen Rügen der Revision greifen nicht durch.

Das gilt besonders für den Einwand, die Anwendung des im Jahre 1974 mit der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift eingeführten Punktsystems auf zuvor begangene Verkehrsverstöße bedeute eine verfassungsrechtlich unzulässige belastende Rückwirkung. Da die Allgemeine Verwaltungsvorschrift - wie ausgeführt - lediglich dazu dient, die Auslegung und Anwendung des § 15 b Abs. 2 StVZO verwaltungsintern zu steuern, und die Gerichte nicht bindet, haben sowohl ihr Erlaß als auch ihre Anwendung das objektive Recht nicht geändert. Die Frage der Rückwirkung stellt sich daher hier nicht.

Dem weiteren Einwand der Revision, diejenigen dem Kläger zur Last gelegten Verkehrsverstöße, die seine Pflichten als Kraftfahrzeughalter beträfen, seien ihm nicht zuzurechnen, ist das Berufungsgericht mit Recht nicht nachgegangen. Nach der Rechtsprechung des Senats muß ein Kraftfahrer die Feststellungen rechtskräftiger strafgerichtlicher Entscheidungen oder bestandskräftiger Bußgeldbescheide gegen sich gelten lassen, wenn sich nicht gewichtige Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit dieser Feststellungen oder die Unrichtigkeit der rechtlichen Beurteilung ergeben (Beschluß vom 12. Januar 1977 - BVerwG 7 B 190.76 - in Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 51; Beschluß vom 12. Januar 1977 - BVerwG 7 B 185.76 - in Buchholz a.a.O. Nr. 50; Beschluß vom 23. Juni 1975 - BVerwG 7 B 39.75 - in Buchholz a.a.O. Nr. 41). Derartige gewichtige Tatsachen hat das Berufungsgericht in dem Vortrag des Klägers, er habe damals seine Halterpflichten auf seine Angestellten und auf seine Ehefrau übertragen, unter Bezugnahme auf die Begründung des erstinstanzlichen Urteils nicht gesehen, was revisionsrechtlich unbedenklich ist.

Ebenso zutreffend haben die Vorinstanzen den Hinweis des Klägers auf seine jährliche hohe Fahrleistung als nicht ausschlaggebend angesehen. Die wiederholte Mißachtung gerade solcher Verkehrsvorschriften, die andere vor Verkehrsgefährdung schützen sollen, kann auch bei einem Kraftfahrer, der jährlich große Fahrstrecken zurücklegt, berechtigte Zweifel an seiner Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen begründen, die weitere Aufklärungsmaßnahmen der Behörde rechtfertigen.

2.

Revisionsrechtlich unbedenklich ist es auch, daß das Berufungsgericht die Auffassung der Beklagten bestätigt hat, aus der Weigerung des Klägers, das mit Recht angeforderte Gutachten beizubringen, sei auf seine fehlende Eignung im Sinne von § 4 Abs. 1 StVG zu schließen. Die Richtigkeit dieses Schlusses wird nicht durch den Einwand der Revision beseitigt, der Kläger habe mit seiner Weigerung nur erreichen wollen, daß die Rechtmäßigkeit der Anordnung des Gutachtens überprüft werde. Bestehen wegen der festgestellten Verkehrsverstöße begründete Zweifel an der Fahreignung des Klägers - hier insbesondere an dem Fortbestand seiner Befähigung (§ 11 Abs. 2 StVZO) - und kommt er dem berechtigten Verlangen der Behörde, diese Zweifel klären zu lassen, nicht nach, so begründet das die Annahme seiner Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, da seine weitere Fahrtätigkeit eine Gefahr für die Verkehrssicherheit darstellt, der durch die Entziehung der Fahrerlaubnis zu begegnen ist. Der Kläger trägt das Risiko, wenn er die Anordnung der Behörde, ein Gutachten gemäß § 15 b Abs. 2 StVZO beizubringen, in der Weise gerichtlich überprüfen läßt, daß er ihre Ausführung verweigert und gegen die Weigerungsfolgen klagt. Diese Risikoverteilung ist aus Gründen der Verkehrssicherheit gerechtfertigt (vgl. Beschluß vom 7. Januar 1974 - BVerwG 7 CB 34.73 - in Buchholz 442.10 § 4 StVG Nr. 39). In § 29 Abs. 2 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. März 1979 (BGBl. I S. 309), der die Entziehung des Luftfahrerscheins regelt, ist dieser Gedanke ausdrücklich Gesetz geworden. Er beruht auf der auf diese Fälle entsprechend anzuwendenden Beweisregel (§§ 427, 446 ZPO), nach der bei Weigerung eines Beteiligten, seinen notwendigen Teil zur Sachaufklärung beizutragen, die behauptete Tatsache als erwiesen angesehen werden kann.

Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Entziehung der Fahrerlaubnis ist die bei Beendigung des Verwaltungsverfahrens - hier bei Erlaß des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 13. Dezember 1977 - gegebene Sach- und Rechtslage maßgebend (BVerwGE 51, 359 [BVerwG 17.12.1976 - VII C 28/74] [361]). Das spätere verkehrsrechtliche Wohlverhalten des Klägers, auf das die Revision schließlich ihre Einwendungen stützt, ist daher rechtlich unerheblich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.