Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.03.1982, Az.: BVerwG 4 C 80.80

I.

Der Kläger ist Eigentümer des mit einen Wohnhaus bebauten Grundstücks K.-R.,H.straße 13. Entlang der östlichen Grundstücksgrenze verläuft der im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland stehende und für den öffentlichen Fußgängerverkehr genutzte R. L.. Dieser wird landseitig im Bereich der Ortslage von P. von einer 4-5 m hohen Stützmauer begrenzt; das Gelände oberhalb dieser Mauer liegt rund 4 m über dem L.. Am 1. Dezember 1974 stürzte ein rund 15 m langes Stück der Stützmauer im Bereich des Grundstücks des Klägers nach einem vorausgegangenen Hochwasser ein. Die Mauertrümmer und abgerutschtes Erdreich versperrten den L.; dieser war in der Folgezeit bis November 1975 für den Fußgängerverkehr nicht mehr passierbar.

Mit Verfügung vom 9. Dezember 1974 gab der Funktionsvorgänger des Beklagten dem Kläger die Entfernung der Schuttmassen und die unverzügliche Einleitung von Sicherungsmaßnahmen auf. Diese mit Widerspruch, Klage sowie einem Aussetzungsantrag angefochtene Verfügung wurde vom Beklagten später aufgehoben. Mit weiterer Verfügung vom 12. Februar 1975 forderte der Beklagte den Kläger auf, die Einbruchstelle durch die Errichtung einer Spundwand zu sichern und den Schutt sowie die Bodenmassen vom L. zu entfernen. Nach vorausgegangenem Widerspruch sowie einem weiteren Aussetzungsverfahren nahm der Beklagte auch diese Verfügung wieder zurück. Unter dem 12. Juni 1975 gab der Beklagte dem Kläger schließlich auf, entlang der zum Rhein hin abfallenden Böschung einen rund 1 m breiten Streifen des L. vom Trümmerschutt zu räumen und den verbleibenden Schuttkegel mit einem 2 m hohen Maschendraht vorn abzusperren. Der Kläger widersprach auch dieser Maßnahme und begehrte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs. In diesem Verfahren schlossen die Beteiligten unter dem 20. Juni 1975 einen gerichtlichen Vergleich; darin setzte der Beklagte die sofortige Vollziehung befristet aus, damit während dieser Frist eine Gesamtbereinigung der durch den Mauereinsturz entstandenen Situation herbeigeführt werden konnte. Ergebnis der daraufhin eingeleiteten Verhandlungen war ein unter dem 15./17. Juli 1975 geschlossener Vertrag. Darin verpflichtete sich die Stadt K., die zur Instandsetzung der Mauer notwendigen Maßnahmen durchzuführen; die von ihr vorzuschießenden Kosten sollte letztlich der Beteiligte tragen, dessen Verantwortlichkeit in einem gerichtlichen Verfahren festgestellt würde. Zu diesem Zweck sahen die Beteiligten die Verpflichtung des Klägers zur Erhebung der vorliegenden negativen Feststellungsklage vor. Die Ordnungsverfügung vom 12. Juni 1975 wurde aufgehoben. Aus Anlaß der Durchführung der genannten Arbeiten entstanden Kosten in Höhe von insgesamt rund 160.000 DM.

Daraufhin hat der Kläger Klage auf Feststellung erhoben, daß er für den ordnungsgemäßen Zustand der Mauer nicht verantwortlich sei. Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers durch das angefochtene Urteil zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, daß der Kläger die beantragten Feststellungen gemäß § 43 Abs. 2 VwGO nicht begehren könne, weil er seine Rechte durch Gestaltungsklage verfolgen könne oder hätte verfolgen können. Dazu hat es ausgeführt:

Soweit es um die ordnungsbehördliche Verantwortlichkeit im Zusammenhang mit dem Mauereinsturz gehe, habe der Kläger eine der gegen ihn damals ergangenen Ordnungsverfügungen anfechten und die Klage auch nach Erledigung dieser Verfügungen im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO fortführen können; in jenem Verfahren wäre die Frage geklärt worden, ob der Kläger aus Anlaß des Einsturzes zur Durchführung der von ihm verschiedentlich verlangten Maßnahmen verpflichtet gewesen wäre. Nichts anderes gelte im Hinblick darauf, daß zur Zeit die Frage der Kostentragung für die vom Beklagten anläßlich des in Rede stehenden Einsturzes durchgeführten Maßnahmen noch ungeklärt sei. Insoweit könne der Kläger - für ihn zumutbar - abwarten, ob und gegebenenfalls in welcher Höhe er vom Beklagten in Anspruch genommen werde. Einen eventuellen Leistungsbescheid könne er - ohne daß ihm schon jetzt Nachteile drohen könnten - gerichtlich überprüfen lassen.

Der Kläger könne auch für den Fall, daß künftig in vergleichbaren Fällen gegen ihn mit ordnungsbehördlichen Maßnahmen vorgegangen werden sollte, auf den ihm dann zustehenden nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden. Die Voraussetzungen, unter denen ausnahmsweise vorbeugender Rechtsschutz zu gewähren sei, seien nicht gegeben. Es gehe nicht an, daß die Ordnungsbehörde die grundsätzlich ihr obliegende Verpflichtung zur Ermittlung schwieriger Sachverhalte abwälze, um so sich selbst die Grundlage für künftiges Verwaltungshandeln zu verschaffen; auf letzteres laufe nämlich die von den Beteiligten im Juli 1975 getroffene, die Pflicht des Klägers zur Erhebung der vorliegenden negativen Feststellungsklage beinhaltende Vereinbarung hinaus.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision des Klägers, mit der er die Verletzung des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO rügt. Der Beklagte hält die Klage - in Übereinstimmung mit dem Kläger - für zulässig, meint jedoch, daß sie keinen Erfolg haben könne, weil der Kläger als Grundeigentümer für den ordnungsgemäßen Zustand der Mauer verantwortlich sei.

II.

Die Revision hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des Berufungsurteils und der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

In der vorliegenden Rechtssache verfolgen beide Parteien das Ziel einer gerichtlichen Klärung der Rechtsfrage, ob der Kläger für den ordnungsgemäßen Zustand der Stützmauer entlang dem das Rheinufer begleitenden L. in Höhe seines Grundstücks verantwortlich ist. Die zu diesem Zwecke von dem Kläger erhobene Feststellungsklage ist nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig, weil die von dieser Vorschrift angeordnete Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der Gestaltungs- oder Leistungsklage nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung ihr hier nicht entgegensteht.

Nach dem Einsturz von Teilen der Stützmauer infolge eines Hochwassers im Dezember 1974 mußte ohne eine alsbaldige Ausbesserung der Mauer - insbesondere bei erneutem Hochwasser - mit weiteren und etwa noch schwereren Schäden gerechnet werden. Nachdem mehrere Versuche des Beklagten, auf direktem Wege durch an den Kläger gerichtete Verfügungen eine Beseitigung der Gefahr zu erreichen, gescheitert waren und erneut zu scheitern drohten, haben die Parteien durch die von ihnen getroffene Vereinbarung in der gegebenen Sachlage eine sinnvolle Lösung gefunden und erreicht, daß der gefährliche Zustand alsbald durch den insofern vorleistenden Beklagten ohne Rechtsverlust beseitigt werden konnte. Zu diesem Zweck ist die strittige Frage der Verantwortlichkeit für den Zustand der Mauer einschließlich der sich daraus ergebenden Pflicht zur Übernahme der Instandsetzungskosten ausgeklammert und der gesonderten Klärung im Rahmen einer vom Kläger zu erhebenden Feststellungsklage überlassen worden. Dem ist der Kläger mit der vorliegenden Klage gefolgt. Diesem Vorgehen steht die Vorschrift des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, mit der insbesondere die Umgehung des bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen vorgeschriebenen Vorverfahrens (§§ 68 f. VwGO) ausgeschlossen und eine Belastung der Gerichte durch ein so nicht oder noch nicht erforderliches Feststellungsbegehren vermindert werden soll (vgl. u.a. BVerwGE 51, 69 [75]), nicht entgegen. Denn die Rechtsfrage, wer für den ordnungsmäßigen Zustand der Mauer verantwortlich ist, war dem Verwaltungsgericht bereits mit der - später erledigten - Klage gegen die Verfügung vom 9. Dezember 1974 und in mehreren Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gestellt worden und wäre im Falle der Fortsetzung jener oder der Einleitung weiterer Verfahren früher oder später von ihm zu beantworten gewesen. Wenn in einer solchen Situation durch eine vertragliche Vereinbarung die im Mittelpunkt stehende Streitfrage, nämlich die Verantwortlichkeit des Klägers für die in Rede stehende Stützmauer, einer vorgezogenen gerichtlichen Klärung zugeführt wird, dient das nicht der Umgehung der Vorschriften über die jeweils zulässige Klageart (§§ 42, 43 VwGO), sondern bewirkt im Gegenteil einen besonders effektiven Rechtsschutz, indem der Rechtsstreit auf den eigentlichen Kern der zu lösenden Probleme konzentriert wird.

Nachdem die Parteien ihre hier umstrittenen Rechtsbeziehungen durch die Vereinbarung vom 15./17. Juli 1975 in diesem Sinne geregelt haben, wäre der Kläger vertraglichen Ersatzansprüchen des Beklagten wegen der für die Herrichtung der Mauer erbrachten Aufwendungen ausgesetzt gewesen, wenn er nicht innerhalb der vereinbarten Frist Klage auf Feststellung erhoben hätte, daß er für den ordnungsgemäßen Zustand der Mauer nicht verantwortlich sei (vgl. § 3 Abs. 2 der Vereinbarung). Diese materielle Rechtslage ist dafür maßgeblich, wie das auf sie bezogene Rechtsschutzbegehren verfahrensmäßig auszugestalten ist. Da aufgrund der Vereinbarung ein Aufwendungsersatzanspruch des Beklagten gegen den Kläger schon dann entstanden wäre, wenn der Kläger die von ihm vereinbarungsgemäß zu betreibende gerichtliche Feststellung seiner "Nicht-Verantwortlichkeit" unterlassen hätte, konnte der Kläger hier nicht abwarten, ob der Beklagte ihn etwa durch einen Leistungsbescheid mit den Kosten für die Instandsetzung der Mauer belasten würde.

Die Rechtslage wäre freilich dann anders zu beurteilen, wenn die genannte Vereinbarung sich schon im Rahmen der hier anstehenden Überprüfung der Zulässigkeit der Klage als offensichtlich gesetzeswidrig und mithin als nichtig erweisen müßte. Dies ist jedoch nicht anzunehmen. Da die Vereinbarung in der gegebenen Situation zu einer durchaus sinnvollen Lösung der entstandenen Probleme führt, spricht vielmehr alles für ihre Gültigkeit. Mit der Vereinbarung wird insbesondere nicht die Vorschrift des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gesetzeswidrig umgangen. Die dort angeordnete Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der Gestaltungs- oder Leistungsklage schließt materiellrechtliche Vereinbarungen nicht aus, mit denen zum Zweck einer sinnvollen Gestaltung der Rechtsbeziehungen von den Beteiligten ein Weg beschritten wird, auf dem dieses prozessuale Hindernis nicht (mehr) im Wege steht. Denn in dem Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsordnung dient die Unterscheidung nach einzelnen Klagearten einschließlich des damit verbundenen Grundsatzes der Subsidiarität (§§ 42, 43 VwGO) dazu, für die im Einzelfall zu klärende materielle Rechtslage die erforderlichen und geeigneten Rechtsschutzmöglichkeiten zu bieten. Dieser Zielsetzung widerspräche es, aus dem solchermaßen nach Klagearten differenzierenden Rechtsschutzsystem rechtliche Hindernisse für eine sinnvolle vertragliche Ausgestaltung der materiell-rechtlichen Rechtsbeziehungen herzuleiten. Die Verantwortlichkeit des Klägers für den ordnungsgemäßen Zustand der Mauer ist in erster Linie nach Landesrecht zu beurteilen. Dies führt in dem vorliegenden Verfahren zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgerichtsgericht. Dieses kann sich bei der hier möglicherweise schwierigen Aufklärung der für die Bewertung der Rechtslage maßgeblichen Umstände, insbesondere der Eigentumsverhältnisse im Bereich der Mauer und etwaiger Vereinbarungen über die Unterhaltungslast, der Mitwirkung auch der Beteiligten bedienen. Ein Eingriff in den durch die Gewaltenteilung gewährleisteten Handlungsspielraum der Behörde (vgl. BU S. 11) ist weder durch ein entsprechendes Aufklärungsersuchen des Gerichts noch dadurch gegeben, daß das Gericht die Rechtsfrage, ob der Kläger - und nicht ein anderer - für den Zustand der Mauer verantwortlich ist, vorab entscheidet.