I.

Die Beigeladene bemühte sich Anfang 1970 um Gelände für eine Industrieansiedlung. Hierfür kam u.a. das Industrie- und Gewerbegebiet II in der seinerzeitigen Gemeinde ... in Betracht. Durch Schreiben vom 11. Februar 1970 teilte sie der Gemeinde Pulheim ihr Interesse an einer Ansiedlung mit und bat um Angabe der für gewerbliche Grundstücke in ... "ortsüblichen Anliegerkosten für Erschließung, Straßenbau, Kanalbau etc.". Der Beklagte antwortete mit Schreiben vom 17. März 1970, die ortsüblichen Anliegerkosten könnten nach grob überschlagenen Berechnungen mit einem Betrag zwischen 10 und 14 DM pro Quadratmeter angenommen werden.

Nachdem sich die Überlegungen zum Ankauf des Geländes in ... verdichtet hatten, bat die Beigeladene mit Schreiben vom 24. Juli 1970 den Beklagten um verbindliche, exakt präzisierte Angaben über die anfallenden Erschließungskosten.

Nach einer weiteren Besprechung antwortete der Beklagte mit Schreiben vom 31. Juli 1970 u.a. wie folgt:

"Die Grundstücksnebenkosten für den jetzt vorgesehenen Zuschnitt werden wie folgt spezifiziert:

a) Straßenbau

Erschließungskostenvorausleistungen:

Ca. 137 m × ca. 200 DM = ca. 27.400 DM

ca. 190 m × ca. 100 DM = ca. 19.000 DM

b) ...

In der Hoffnung, daß Sie mit den vorgenannten Auskünften zufriedengestellt sind, verbleibe ich ...".

Am 7. August 1970 erwarb die Klägerin, die sich mit der Finanzierung von Industrieobjekten im Wege des Immobilien-Leasings befaßt, das Grundstück Gemarkung ... Am 15. Juni 1971 erhielt sie die Baugenehmigung. Sie erstellte für die Beigeladene ein dreigeschossiges Bürogebäude und eine Lagerhalle, welche seit der Fertigstellung von der Beigeladenen genutzt werden.

Nachdem ein zuvor ergangener Vorausleistungsbescheid aufgehoben worden war, zog der Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 3. Juli 1975 erneut zu einer Vorausleistung in Höhe von 252.310 DM heran.

Der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 10. März 1977 mit der Begründung stattgegeben, der Beklagte habe eine verbindliche Zusage erteilt, Vorausleistungen nur in der im Schreiben vom 31. Juli 1970 angegebenen Größenordnung zu erheben. Durch Urteil vom 14. November 1979 hat das Berufungsgericht die Berufung des Beklagten mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Zwar habe der Beklagte keine Zusage erteilt, Vorausleistungen nur in der im Schreiben vom 31. Juli 1970 angegebenen Höhe zu erheben. Bei diesem Schreiben handele es sich vielmehr lediglich um eine Auskunft. Die Zusage unterscheide sich von der Auskunft dadurch, daß sie eine hoheitliche Selbstverpflichtung mit Bindungswillen für die Zukunft darstelle, während bei der Auskunft ein solcher Bindungswille der Behörde fehle. Ob eine Zusage oder eine Auskunft vorliege, sei nach allgemeinen Auslegungsgesichtspunkten zu beurteilen. Danach sei darauf abzustellen, wie ein sorgfältiger Adressat unter Berücksichtigung aller für die Auslegung der behördlichen Erklärung in Frage kommenden Umstände bei objektiver Betrachtungsweise ihren Inhalt habe verstehen dürfen. Ausgangspunkt der Auslegung sei der Wortlaut der Erklärung. Das Schreiben vom 31. Juli 1970 enthalte den Ausdruck "Zusage" oder ein vergleichbares Wort nicht. Es sei am Ende ausdrücklich als Auskunft bezeichnet. Hinzu komme, daß die Spezifizierung der Erschließungskostenvorausleistungen nur in ungefähren Angaben ("ca.") bestehe. Bei einer Zusage hätte jedoch die Angabe eines genauen Betrags der zu zahlenden Vorausleistung nahegelegen. Enthalte somit die Erklärung ihrem Wortlaut nach keine Zusage, könne ihr dieser Charakter auch nicht aus den Umständen ihres Zustandekommens beigemessen werden. Die Beigeladene sei zwar an einer Zusage über die Höhe der Erschließungskosten interessiert gewesen und habe auch unmißverständlich verläßliche Angaben hierzu gefordert. Der Beklagte habe dieser Forderung jedoch nicht entsprochen. Seine Erklärung bleibe hinter dem Begehren der Beigeladenen zurück. Wenn die Beigeladene und die Klägerin dem Schreiben vom 31. Juli 1970 einen weitergehenden Inhalt beigemessen hätten, so habe dies möglicherweise nahegelegen, finde jedoch im Inhalt dieses Schreibens keine Stütze.

Gleichwohl seien die angefochtenen Bescheide vom Verwaltungsgericht zu Recht aufgehoben worden, weil die Verteilungsregelung in § 6 der ihnen zugrundeliegenden Erschließungsbeitragssatzung vom 14. Dezember 1976 in der Fassung der Änderungssatzung vom 17. April 1978 (EBS 1978) ungültig sei. Sie genüge nicht den in § 131 Abs. 2 und 3 BBauG eingeschlossenen Rechtsgrundsätzen der Vorteilsgerechtigkeit und Abgabengleichheit: Der Ortsgesetzgeber habe die Staffelung der Vomhundertsätze (§ 6 Abs. 1) erkennbar in Anlehnung an die Tabelle des § 17 Abs. 1 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) vorgenommen. Diese Regelung liefere mit der Bestimmung der höchstzulässigen Geschoßflächenzahlen eine taugliche Grundlage für die Beurteilung, welche Größe die für den Umfang der Erschließungsvorteile wesentlichen Steigerungen im Nutzungsmaß je Vollgeschoß erreichten. Diese Anlehnung an die Tabelle des § 17 Abs. 1 BauNVO bewirke eine Selbstbindung des Ortsgesetzgebers in dem Sinne, daß die darin zum Ausdruck kommende Bewertung für Unterschiede im Nutzungsmaß dem Bewertungssystem der Verteilungsregelung insgesamt zugrunde gelegt werden müsse, wenn dieses in sich vorteilsgerecht sein solle. Eine sachlich nicht begründete Abweichung von dem gewählten Bewertungssystem sei willkürlich und widerspreche den Rechtsgrundsätzen der Abgabengleichheit und Vorteilsgerechtigkeit. Ob schon § 6 Abs. 1 der Verteilungsregelung bedenklich sei, weil zunächst die jeweils höhere Ausnutzbarkeit - bemessen nach der jeweiligen Steigerung der höchstzulässigen Geschoßflächenzahl - progressiv bewertet werde, die Staffelung vom fünften Geschoß an aber zu einer degressiven Bewertung übergehe, könne offenbleiben. Denn die Verteilungsregelung sei jedenfalls deshalb rechtsfehlerhaft, weil die in § 6 Abs. 3 geregelten Artzuschläge von 50 vom Hundert für Grundstücke in Kern- und Gewerbegebieten das in diesen Gebieten gegebene höhere Nutzungsmaß nicht hinreichend berücksichtigten und damit ohne sachlichen Grund von dem Bewertungssystem abwichen. Der Ortsgesetzgeber habe im Rahmen seiner progressiven Bewertung der Erschließungsvorteile in § 6 Abs. 1 als Mindestbelastung für die Steigerung des Maßes der baulichen Nutzung von 1/10 Geschoßflächenzahl (GFZ) 8 1/3 Punkte zugrundegelegt. Diese Mindestbewertung von 8 1/3 Punkten je 1/10 höhere Geschoßfläche müsse der Ortsgesetzgeber auf die weitere Verteilungsregelung übertragen, wenn die beitragserhebliche Bewertung der Steigerung im Nutzungsmaß frei von Willkür entsprechend dem getroffenen Bewertungssystem erfolgen solle. Die Vomhundertsätze in § 6 Abs. 3 für Grundstücke in Kern- und Gewerbegebieten müßten deshalb allein im Hinblick auf das in diesen Gebieten gegebene höhere Maß der zulässigen baulichen Nutzung höhere als die in der Satzung vorgesehenen Sätze erreichen. Diese Sätze seien alsdann noch um einen Zuschlag für die unterschiedliche Art der Nutzung zu erhöhen. Diesen Erfordernissen werde der Verteilungsmaßstab in § 6 Abs. 3 nicht gerecht. Soweit das Bundesverwaltungsgericht einen Verteilungsmaßstab, der für gewerbliche Grundstücksnutzung einen durchgängigen Zuschlag von 50 vom Hundert vorsieht, für rechtmäßig gehalten habe, könne dem nicht gefolgt werden.

Überdies unterliege die Gültigkeit der Verteilungsregelung Bedenken, weil nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 Industriegrundstücke höchstens wie viergeschossige Gebäude zu behandeln seien, und weil eine Tiefenbegrenzung auch für qualifiziert beplante Grundstücke angeordnet werde (§ 6 Abs. 4).

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der dieser die Verletzung von § 131 Abs. 3 BBauG rügt. Während des Revisionsverfahrens sind die jeweils rückwirkend zum 1. Januar 1975 in Kraft getretenen Satzungen vom 26. August 1980 und vom 16. Dezember 1980 erlassen worden. Durch diese Satzungen ist die Anordnung der Tiefenbegrenzung für qualifiziert beplante Grundstücke und die Steigerung der Vomhundertsätze über das sechste Geschoß hinaus beseitigt worden.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen und macht insbesondere geltend, das Berufungsgericht habe den Inhalt des Schreibens vom 31. Juli 1970 unter Verstoß gegen Denkgesetze und allgemeine Auslegungsregeln (nur) als unverbindliche Meinungsäußerung gewertet. In Wahrheit habe es sich um eine verbindliche Zusicherung gehandelt, eine Vorausleistung nur im Rahmen der angegebenen Beträge zu erheben.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Beklagten führt zur Änderung der vorinstanzlichen Urteile, zur Aufhebung der angefochtenen Bescheide, soweit mit ihnen eine über 50.000 DM hinausgehende Vorausleistung verlangt wird, und zur Abweisung der weitergehenden Klage (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

Das Berufungsurteil beruht in seiner Annahme, der Verteilungsmaßstab in § 6 der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt ... vom 14. Dezember 1976 in der Fassung der Änderungssatzung vom 17. April 1978 (EBS 1978) sei insgesamt ungültig, auf einer Verletzung von § 131 Abs. 3 BBauG und damit auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO); es stellt sich aber aus einem anderen Grunde als im Ergebnis teilweise richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Berufungsgericht äußert Bedenken gegen die sich nach der Zahl der Vollgeschosse richtende Staffelung der Vomhundertsätze. Getragen wird das Berufungsurteil allerdings nur von der Rechtsauffassung, der Verteilungsmaßstab der Satzung leide daran, daß der Artzuschlag lediglich 50 vom Hundert für Grundstücke in Kern- und Gewerbegebieten betrage. Außerdem meint das Berufungsgericht, zweifelhaft sei die Gültigkeit der Verteilungsregelung auch deshalb, weil bei ausgewiesenen Industriegrundstücken bis zu jeweils 2,8 cbm zulässiger Baumasse pro Quadratmeter Grundstücksfläche nur ein Geschoß zugrunde zu legen sei und weil eine Tiefenbegrenzung (auch) für Grundstücke in qualifiziert beplanten Gebieten angeordnet werde. Alles das führt entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts nicht zur Ungültigkeit der Verteilungsregelung in § 6 EBS 1978.

Wesentlicher Inhalt des § 6 EBS 1978 ist, daß der umlagefähige Erschließungsaufwand nach einem kombinierten Grundstücksflächen- und Vollgeschoß-Maßstab verteilt wird. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 26. Januar 1979 (BVerwG 4 C 61-68 und 80-84.75 - BVerwGE 57, 240 [245 f.]) näher dargelegt, daß ein solcher Maßstab § 131 Abs. 3 BBauG gerecht wird. Daran ist festzuhalten. Die in der hier in Rede stehenden Satzung vorgesehene Staffelung der Vomhundertsätze (eingeschossig = 125 vom Hundert, zweigeschossig = 150 vom Hundert, dreigeschossig = 175 vom Hundert, viergeschossig = 195 vom Hundert, fünfgeschossig = 215 vom Hundert, sechsgeschossig = 230 vom Hundert usw.) begegnet nicht den vom Berufungsgericht angedeuteten Bedenken. Es ist nicht geboten, daß die Steigerung der Belastung der Grundstücke der Steigerung der bebauungsrechtlich zulässigen Geschoßflächen entspricht; die Staffelung der Vomhundertsätze braucht nicht die in § 17 Abs. 1 BauNVO vorgesehene Nutzungssteigerung je Geschoß nachzuvollziehen. Das hat das Bundesverwaltungsgericht im einzelnen in seinen Urteilen vom 7. März 1980 (- BVerwG 4 C 40.78 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 34 S. 70 [73 ff.]) und vom 23. Mai 1980 (- BVerwG 4 C 83-91.79 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 35 S. 76 [79 f.]) begründet. In dem zuletzt genannten Urteil ist das Bundesverwaltungsgericht bereits der Meinung des Berufungsgerichts entgegengetreten, ein Zuschlag von - wie hier - 50 vom Hundert auf die nach der Beitragsstaffelung maßgeblichen Vomhundertsätze für Grundstücke in Kern- und Gewerbegebieten genüge nicht den Anforderungen des § 131 Abs. 3 BBauG. Auch daran ist festzuhalten. Der erkennende Senat hat - im Ergebnis weitergehend - im Urteil vom 10. Juni 1981 (- BVerwG 8 C 20.81 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 40 S. 15 [17 ff.]) entschieden, selbst ein Verteilungsmaßstab, der bei einer Verteilung nach der Summe der Grundstücks- und Geschoßflächen für Grundstücke in Kern-, Gewerbe- und Industriegebieten einen Zuschlag von 10 vom Hundert auf diese Summe vorsieht, sei nicht zu beanstanden.

Unbedenklich ist ferner, daß nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 EBS 1978 für die Aufwandsverteilung dann, wenn im Bebauungsplan nur eine Baumassenzahl festgesetzt ist, bis zu jeweils 2,8 cbm zulässiger Baumasse pro Quadratmeter Grundstücksfläche ein Geschoß zugrunde zu legen ist. Diese Regelung ist hinreichend differenziert und für die Bestimmung eines Umrechnungsfaktors zur Eingliederung von beplanten Industriegrundstücken in das auf Vollgeschosse bezogene allgemeine Verteilungssystem geeignet (vgl. im einzelnen Urteil vom 26. Januar 1979 - BVerwG 4 C 61-68 und 80-84.75 - a.a.O. [250 f.]). Abgesehen davon, daß (die insoweit in erster Linie als Gebäude in Betracht kommenden) Industriehallen in aller Regel nicht mit einer geringeren Geschoßhöhe als 2,8 Meter und nicht mit mehr als vier "Vollgeschossen" gebaut werden, kennt auch die Baunutzungsverordnung (§ 17 Abs. 3) eine Umrechnung der Baumassenzahl in eine Vollgeschoßzahl; die Verordnung geht von einer Geschoßhöhe von 3,50 Metern aus, während die vorliegende Satzung - zu Lasten der Industriegrundstücke und im Interesse einer weitergehenden Differenzierung unter diesen - einen Umrechnungsfaktor von 2,8 zugrunde legt.

Schließlich lassen sich aus der in § 6 Abs. 4 EBS 1978 auch für qualifiziert beplante Grundstücke angeordneten Tiefenbegrenzung keine durchgreifenden Bedenken gegen die Gültigkeit des Verteilungsmaßstabs herleiten. Beizupflichten ist dem Berufungsgericht allerdings, wie an anderer Stelle noch näher darzulegen sein wird, in der Ansicht, daß eine durch Satzung angeordnete Tiefenbegrenzung (auch) in qualifiziert beplanten Gebieten unzulässig ist. Dies führt jedoch nicht auf einen Mangel des Verteilungsmaßstabs. Denn eine Tiefenbegrenzung ist kein Bestandteil des Verteilungsmaßstabs, und sie steht auch unabhängig davon, an welcher Stelle sie in der Beitragssatzung geregelt ist, in keinem so engen rechtlichen Zusammenhang mit der Verteilungsregelung, als daß ihre Ungültigkeit die Gültigkeit der Verteilungsregelung berühren könnte. Der Senat hat in seinem Urteil vom 10. Juni 1981 (- BVerwG 8 C 20.81 - a.a.O. [20 ff.]) klargestellt, daß sich eine satzungsmäßige Tiefenbegrenzung ausschließlich dazu verhält, in welchem Umfang ein der Betragspflicht unterliegendes Grundstück im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG erschlossen ist, und sich infolgedessen ausschließlich auf diese Vorschrift und nicht auf die ihr nachfolgende Regelung in § 131 Abs. 2 und 3 BBauG bezieht. Daran ist festzuhalten. Während die Verteilungsregelung den Maßstab für die Verteilung des umlagefähigen Aufwands liefert und sich ihre Ausgestaltung innerhalb des vom Gesetzgeber in § 131 Abs. 2 und 3 BBauG abgesteckten Rahmens zu bewegen hat, wird mit der Begrenzung der anrechenbaren Tiefe die davon zu unterscheidende Frage angesprochen, bis zu welcher Tiefe ein solches Grundstück in erschließungsbeitragsrechtlich relevanter Weise nutzbar und deshalb erschlossen im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG ist. Da die Erschließung im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG darin besteht, einem Grundstück die Zugänglichkeit zur Erschließungsanlage in einer auf die bauliche oder gewerbliche Nutzbarkeit des Grundstücks gerichteten Funktion zu vermitteln (vgl. Urteile vom 7. Oktober 1977 - BVerwG IV C 103.74 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 25 S. 35 [37] und vom 25. Juni 1969 - BVerwG IV C 14.68 - BVerwGE 32, 226 [227]) und dabei den besonders tiefen Grundstücken wegen mangelnder Ausnutzbarkeit hinsichtlich ihrer Übertiefe ein Erschließungsvorteil fehlt, liegt insoweit ein Erschlossensein im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG nicht vor. Die Anordnung einer Tiefenbegrenzung dient mithin ebenso wie die (gesetzliche) Bestimmung des maßgeblichen Grundstücksbegriffs der Ermittlung der erschlossenen Grundstücksflächen im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG, auf die der Aufwand nach der satzungsmäßigen Verteilungsregelung umzulegen ist.

Angesichts dieser Funktion von in Satzungen angeordneten Tiefenbegrenzungen ist es auf die Gültigkeit der Verteilungsregelung ohne Einfluß, daß eine Tiefenbegrenzung (auch) in qualifiziert beplanten Gebieten in der Tat unzulässig ist. Zu dieser Frage als solcher ist folgendes klarzustellen:

Das Bundesbaugesetz gebietet nicht, eine Tiefenbegrenzung in die Satzung aufzunehmen. Fehlt es an einer solchen Tiefenbegrenzung, so muß die Gemeinde in jedem Einzelfall gemäß § 131 Abs. 1 BBauG entscheiden, inwieweit ein Grundstück erschlossen ist. Soweit solche Entscheidungen für Grundstücke in unbeplanten Gebieten zu treffen sind, liegt in der Natur der Sache, daß sie leicht zu Meinungsverschiedenheiten führen können. Denn die Bestimmung der Grenze von Ausnutzbarkeit und Erschließungsvorteil bei besonders tiefen Grundstücken ist in diesen Gebieten infolge der Anwendungsschwierigkeiten des § 34 BBauG mit Unsicherheiten verbunden, die praktisch dazu führen, daß sich diese Bestimmung innerhalb einer gewissen Bandbreite bewegt und sich deshalb nicht immer überzeugend auf eine eindeutige metrische Größe festlegen läßt. Deshalb hat das Bundesverwaltungsgericht im Interesse der Rechtssicherheit und der Verwaltungspraktikabilität mehrfach entschieden, daß die Anordnung einer Tiefenbegrenzung für unbeplante Gebiete zulässig (vgl. u.a. Urteile vom 4. Mai 1979 - BVerwG 4 C 54.76 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 29 S. 53 und vom 30. Juli 1976 - BVerwG IV C 65 und 66.74 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 15 S. 7 [9 f.]), d.h. bei sachgerechter Auslegung mit § 131 Abs. 1 BBauG vereinbar sei. Eine solche generelle Regelung der Tiefenbegrenzung für unbeplante Gebiete in der Satzung hat den Vorteil, daß bei der Aufwandsverteilung grundsätzlich von feststehenden Daten ausgegangen werden und sich die Abweichung von ihnen auf Ausnahmefälle beschränken kann. Derartige Ausnahmen kann eine generelle Satzungsregelung der Tiefenbegrenzung in unbeplanten Gebieten allerdings nicht ausschließen. Wird - darauf hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 10. Juni 1981 (- BVerwG 8 C 20.81 - a.a.O.) hingewiesen - im Einzelfall ein Grundstück über die festgesetzte Grenze hinaus tatsächlich baulich oder gewerblich genutzt, so ist es auch insoweit ("eindeutig") erschlossen im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG und ist deshalb die Berücksichtigung der übergreifenden Nutzung bei der Aufwandsverteilung gesetzlich geboten. Mit anderen Worten: Eine satzungsmäßige Tiefenbegrenzung ist, sofern sie sich an der ortsüblichen Tiefe der baulichen Nutzung orientiert, für unbeplante Gebiete eine mit § 131 Abs. 3 BBauG vereinbare Regelung, die gleichsam eine Vermutung dafür begründet, daß alle Grundstücke bis zur festgesetzten (Tiefen-)Grenze erschlossen sind und bei über die Grenze hinausreichenden Grundstücken hinsichtlich des die Grenze überschreitenden Teils ein Erschließungsvorteil wegen fehlender Ausnutzbarkeit nicht gegeben ist. Diese Vermutung ist nur widerlegt, wenn und soweit ein Grundstück über die Grenze hinaus tatsächlich baulich oder gewerblich genutzt wird.

Daraus ergibt sich zugleich, daß bei beplanten Gebieten für eine durch Satzung erfolgende Tiefenbegrenzung kein Raum ist. In beplanten Gebieten ergeben sich die Grenzen der Ausnutzbarkeit der Grundstücke in aller Regel aus den Festsetzungen des Bebauungsplans. Wegen der für sie geltenden Grundflächen- und Geschoßflächenzahlen ist die zulässige bauliche Nutzung eines Grundstücks grundsätzlich abhängig von der Grundstücksgröße. Die Bestimmung der Grenze von Ausnutzbarkeit und Erschließungsvorteil der Grundstücke ist in diesen Gebieten - anders als in unbeplanten Gebieten - durch das Bauplanungsrecht durchweg präzise vorgegeben. Das nötigt dazu, grundsätzlich die gesamte vom Bebauungsplan erfaßte bebaubare Fläche für erschlossen im Sinne des § 131 Abs. 1 BBauG zu halten mit der Folge, daß kein Raum für die zusätzliche Anordnung einer Tiefenbegrenzung durch Satzung bleibt. Eine solche Regelung würde in beplanten Gebieten vielmehr - sofern sie nicht mehr oder weniger zufällig die sich ohnehin aus dem Bebauungsplan ergebende Grenze trifft - in einer Vielzahl von Fällen zur Verschiebung einer Grenze führen, die § 131 Abs. 1 BBauG in Verbindung mit dem Bauplanungsrecht "eindeutig" anders festlegt. Das ist mit § 131 Abs. 1 BBauG nicht vereinbar und deshalb unzulässig.

Zusammenfassend ist festzuhalten, daß die vom Berufungsgericht gegen die Verteilungsregelung in § 6 EBS 1978 erhobenen Bedenken sämtlich nicht durchgreifen. Soweit sie - wie bei der Tiefenbegrenzung - nicht schon als solche ungerechtfertigt sind, ergibt sich aus ihnen doch nichts, was zur Ungültigkeit der Verteilungsregelung führen könnte; vielmehr ist es bei diesen unzulässigen Tiefenbegrenzungen so, daß es bei der aus dieser Unzulässigkeit folgenden Unbeachtlichkeit solcher (unzulässigen) Tiefenbegrenzung sein Bewenden hat. Da auch die sonstigen Einzelbestimmungen des Verteilungsmaßstabs in § 6 EBS 1978 einschließlich der Regelung des Artzuschlags für Mischgebiete, Kern- und Gewerbegebiete sowie Industriegebiete (Erhöhung der Vomhundertsätze um 25, 50 bzw. 100 Prozentpunkte) einerseits und für tatsächlich überwiegend gewerblich genutzte Grundstücke in den übrigen Gebieten (Erhöhung der Vomhundertsätze um durchgängig 50 Prozentpunkte) andererseits keinen rechtlichen Bedenken begegnen, scheitert das Entstehen einer Vorausleistungsforderung des Beklagten entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts nicht am Fehlen einer gültigen Verteilungsregelung in der EBS 1978. Aus diesem Grunde kommt es auf die Gültigkeit der nachträglich während des Revisionsverfahrens erlassenen Satzungen vom 26. August 1980 und 16. Dezember 1980 nicht an.

Das Berufungsurteil stellt sich aber aus einem anderen Grunde im Ergebnis als teilweise richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das Berufungsgericht hat das die angefochtenen Bescheide aufhebende Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit zu Recht bestätigt, als der Beklagte eine über 50.000 DM hinausgehende Vorausleistung fordert. Aufgrund seiner Erklärung im Schreiben vom 31. Juli 1970, eine Vorausleistung im Rahmen der dort gemachten Angaben erheben zu wollen, ist der Beklagte rechtlich gehindert, eine Vorausleistung von mehr als 50.000 DM zu verlangen.

Die abweichende Auffassung des Berufungsgerichts wird von der Annahme getragen, der Beklagte habe nicht verbindlich zugesichert, eine Vorausleistung nur in Höhe der in dem Schreiben vom 31. Juli 1970 angegebenen Beträge fordern zu wollen. Diese Annahme beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Sie ist als Auslegung des Schreibens vom 31. Juli 1970 nicht haltbar.

Das Berufungsgericht hat eine aus dem Schreiben vom 31. Juli 1970 folgende Bindung des Beklagten u.a. deshalb verneint, weil die in diesem Brief enthaltene Erklärung das Wort "Auskunft" verwendet und weil zudem durch den Zusatz "ca." die genannten Zahlen mit einem Vorbehalt versehen worden sind. Diese Auslegung ist zu beanstanden. Sie verletzt revisibles Recht. Auszugehen ist allerdings davon, daß im Revisionsverfahren eine vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung einer allein materiellrechtlich erheblichen Erklärung nur in beschränktem Umfang einer Nachprüfung zugänglich ist. Das Bundesverwaltungsgericht ist grundsätzlich an die in dem angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Bei der Feststellung des "gewollten" Inhalts einer Erklärung der in Rede stehenden Art handelt es sich um eine Tatsachenfeststellung im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO. Die sich daraus ergebende Bindung tritt jedoch nicht ein, wenn die vom Tatsachengericht vorgenommene Auslegung "einen Rechtsirrtum oder einen Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln erkennen läßt" (Urteil vom 7. Dezember 1966 - BVerwG V C 47.64 - BVerwGE 25, 318 [323 f.]; vgl. ferner Urteil vom 27. Mai 1981 - BVerwG 8 C 6.81 - Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 17 S. 4 [6] m.weit.Nachw.). Ein solcher Fall liegt hier vor.

Die vom Berufungsgericht mit der Auslegung des Schreibens vom 31. Juli 1970 beantwortete Ausgangsfrage stellt sich dahin, ob die vom Beklagten in diesem Brief abgegebene Erklärung den - unmißverständlich erbetenen - verbindlichen Charakter hat. Das Berufungsgericht zieht aus der Verwendung des Wortes "Auskunft" am Ende des Briefes und dem Zusatz "ca." bei den Zahlenangaben den Schluß, daß dies nicht der Fall ist. Diese Folgerungsweise stützt das Berufungsgericht, was das Wort "Auskunft" anlangt, unter Anführung einer Belegstelle aus einem juristischen Lehrbuch auf einen (vermeintlich) bestimmten juristischen Bedeutungsgehalt des Wortes "Auskunft". So verfahren zu dürfen, setzt erstens - wenn es nicht gegen einen allgemeinen Erfahrungssatz verstoßen soll - voraus, daß die naheliegende Möglichkeit, das Wort "Auskunft" sei am Ende des Briefes überhaupt nur floskelhaft, also nichtssagend verwendet worden, wenigstens gesehen wurde. Schon daran fehlt es. Jene Folgerungsweise wäre aber außerdem zweitens denkgesetzlich nur dann nicht zu beanstanden, wenn das Berufungsgericht die Auslegungseignung der von ihm zugrunde gelegten (jurisitischen) Definition des Begriffes "Auskunft" abgesichert hätte. Das hätte durch Feststellungen darüber geschehen können, daß sowohl der Verfasser des Schreibens als auch sein Empfänger infolge etwa ihrer (juristischen) Ausbildung, ihrer beruflichen Praxis oder der geführten Besprechungen von diesem Verständnis des Wortes "Auskunft" ausgegangen sind. Solcher Feststellungen hätte es nur dann nicht bedurft, wenn es - ungeachtet der Heranziehung einer spezifisch juristischen Definition - so läge, daß (auch) nach allgemeinem Sprachgebrauch die Verwendung des Wortes "Auskunft" durch eine Behörde den Schluß auf eine gewollte Unverbindlichkeit gestattete. Weder das eine noch das andere ist der Fall.

Aus den Feststellungen des Berufungsgerichts läßt sich nichts entnehmen, was die Annahme rechtfertigen könnte, der Verfasser des Briefes vom 31. Juli 1970 und sein Empfänger seien entweder übereinstimmend davon ausgegangen, daß das Wort "Auskunft" in seiner spezifisch juristischen (nach Meinung des Berufungsgerichts die Unverbindlichkeit der Angaben zum Ausdruck bringenden) Bedeutung verwendet worden sei. Ebensowenig trifft es aber zu, daß nach allgemeinem Sprachgebrauch Behörden-"auskünfte" ihrem Wesen nach als "Auskünfte" notwendig unverbindlich sind. Entgegen dem vom Berufungsgericht zugrunde gelegten Ausgangspunkt trifft das sogar nicht einmal für den spezifisch juristischen Begriff der Auskunft zu (vgl. zu ihm etwa Bernd Ancker, Auskünfte durch die Verwaltung, Pflichtenentstehung und Leistungsstörung, Dissertation, Hamburg, 1970, S. 5 ff.). Die Verwendung des Wortes "Auskunft" gibt als solche für oder gegen die Verbindlichkeit einer behördlichen Erklärung verläßlich nichts her; dieses Wort entzieht sich vielmehr als solches der Frage nach der Verbindlichkeit. Eine Auskunft kann "Rat, Belehrung, (erbetene) Mitteilung, Antwort, Angabe" sein (vgl. Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 1972, Spalte 512/513). Eine Auskunft ist in dieser Funktion aus der Natur der Sache weder verbindlich noch unverbindlich. Entscheidend für den Eintritt einer Bindung ist nicht, ob etwas "mitgeteilt" wird, sondern was jeweils Gegenstand der Mitteilung ist (vgl. auch Duden, Vergleichendes Synonymwörterbuch, Mannheim 1964, Leitwort "Auskunft"). Auskünfte sind als solche Wissenserklärungen (vgl. Ancker a.a.O. S. 11). Das mag eher auf ihre Unverbindlichkeit als auf ihre Verbindlichkeit hindeuten. Ausschlaggebend ist jedoch, wie gesagt, über was jeweils Auskunft gegeben wird. Bezieht sich die Auskunft auf ein eigenes künftiges Verhalten, so liegt zumindest nicht fern - geschweige denn, daß es um der Verwendung des Wortes "Auskunft" willen ausgeschlossen wäre -, daß die erklärende Behörde im Hinblick auf dieses künftige Verhalten eine Bindung eingehen will. Ein Fall dieser Art ist hier gegeben. Der Beklagte hat sich in dem Schreiben vom 31. Juli 1970 zu den künftig von ihm zu erhebende Vorausleistungen geäußert. Ob eine solche Erklärung eine bindende Wirkung entfaltet, kann letztlich nur aus ihrem übrigen Wortlaut sowie den gesamten Begleitumständen ermittelt werden. Was zum anderen den Zusatz "ca." betrifft, ergibt sich gleichfalls, daß ihm eine zugunsten der Unverbindlichkeit einer Erklärung durchschlagende Bedeutung nicht zukommt. Denn ein derartiger Zusatz knüpft an den sonstigen Inhalt einer Erklärung an, sei sie verbindlich oder unverbindlich, und steckt für deren Genauigkeit einen Rahmen ab, in dem klargestellt wird, daß sich die Genauigkeit beispielsweise gemachter Zahlenangaben innerhalb einer angemessenen Toleranz (etwa zwischen fünf und zehn vom Hundert) bewegt (vgl. dazu BGH, Urteil vom 7. Oktober 1952 - I ZR 11/52 - LM § 157 [GE] BGB Nr. 2).

Da es mangels entsprechender Feststellungen durch das Berufungsgericht denkgesetzlich nicht schlüssig ist, schon aus der Verwendung des Wortes "Auskunft" - zumal dieses Wort lediglich in der Schlußformel des Schreibens vom 31. Juli 1970 benutzt worden ist und es deshalb, wie schon bemerkt, naheliegt, daß seine Bedeutung nicht über die einer "Höflichkeitsfloskel" hinausgeht - und/oder aus dem Zusatz "ca." einen Schluß auf die Unverbindlichkeit der in dem Schreiben enthaltenen Erklärung über die Erhebung der Vorausleistung zu ziehen, und da auch ihr übriger Wortlaut für die Beantwortung der hier in Rede stehenden Frage nichts hergibt, ist abzustellen darauf, wie ihr Adressat unter Berücksichtigung insbesondere der Umstände, die zur Abfassung des Schreibens vom 31. Juli 1970 geführt haben, den Inhalt der Erklärung bei objektiver Betrachtungsweise verstehen durfte. Eine daran orientierte Auslegung der Erklärung des Beklagten führt dazu, sie als eine verbindliche Zusicherung des Inhalts zu verstehen, daß eine Vorausleistung nur im Rahmen der gemachten Zahlenangaben erhoben werden solle. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Das Berufungsgericht hat festgestellt, die Beigeladene habe die Entscheidung über die Standortwahl des ihr von der Klägerin zu errichtenden Gewerbebetriebs u.a. von der Höhe der zu erwartenden Anliegerkosten ("Erschließung, Straßenbau, Kanalbau etc.") abhängig gemacht. Um zu erfahren, wie hoch diese Kosten sein werden, habe sich die Beigeladene zunächst am 11. Februar 1970 schriftlich an den Beklagten gewandt, der ihr mit Schreiben vom 17. März 1970 geantwortet habe, die ortsüblichen Anliegerkosten könnten nach grob überschlagenen Berechnungen mit einem Betrag zwischen 10 und 14 DM pro Quadratmeter angenommen werden. Diese Angaben genügten wegen des noch verbleibenden Spielraums für eine abschließende Standortentscheidung nicht. Deshalb wandte sich die Beigeladene am 24. Juli 1970 nochmals an den Beklagten und bat um verbindliche, exakt präzisierte Angaben über die anfallenden Anliegerkosten. Der Beklagte, dem - wie sich aus den dem Senat vorliegenden Unterlagen ergibt - an der Ansiedlung des Gewerbebetriebs gelegen war und dem der Stellenwert verbindlicher Angaben über die Anliegerkosten im Rahmen des Finanzierungsplans der Beigeladenen u.a. aus verschiedenen Besprechungen bekannt war, antwortete mit dem Schreiben vom 31. Juli 1970 und verband mit diesem Schreiben die in ihm ausdrücklich hervorgehobene Hoffnung, die anfragende Beigeladene damit "zufriedengestellt" zu haben. Vor diesem zwischen den Beteiligten unstreitigen Hintergrund durften die Angaben im Schreiben vom 31. Juli 1970 von dessen Adressaten als die erbetene verbindliche Erklärung verstanden werden, zumal sich im Wortlaut des Schreibens kein die Verbindlichkeit deutlich in Zweifel rückender Anhaltspunkt finden läßt. Bei objektiver Betrachtungsweise wird der Eindruck der Verbindlichkeit - bezogen auf die hier allein interessierenden "Erschließungskosten" - noch dadurch verstärkt, daß der Beklagte keine Angaben über die Höhe des endgültigen Beitrags gemacht hat, was auch im Hinblick auf § 135 Abs. 5 BBauG rechtlich bedenklich hätte sein können. Vielmehr beschränkte er sich - möglicherweise im Bewußtsein der Verbindlichkeit seiner Erklärung - darauf, die Höhe (nur) der Vorausleistungen anzugeben, die er zu erheben beabsichtigte. Damit entsprach er dem Begehren der Beigeladenen zwar erkennbar nicht im vollen Umfang, lieferte dieser aber zur Einsetzung in den Finanzierungsplan hinreichend geeignetes Zahlenmaterial und hielt sich zugleich die Möglichkeit offen, den von der Vorausleistung nicht abgedeckten Teil des Erschließungsbeitrags der gesetzlichen Beitragserhebungspflicht entsprechend im Rahmen einer endgültigen Heranziehung geltend zu machen. Angesichts alles dessen hätte der Beklagte, wenn er gleichwohl nur eine unverbindliche Erklärung hätte abgeben wollen, dies hinreichend deutlich zum Ausdruck bringen müssen. Das hat er nicht getan. Er ist deshalb an den Inhalt seiner Erklärung vom 31. Juli 1970 mit der Folge gebunden, daß er gehindert ist, eine die angegebenen Ca-Beträge wesentlich übersteigende Vorausleistung zu erheben. Unter Abwägung der beiderseitigen Interessen hält es der Senat für sachgerecht, die mit ca. 46.400 DM genannte Vorausleistung mit exakt 50.000 DM anzunehmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Da die Beigeladene keine Anträge gestellt hat, können ihr keine Kosten auferlegt werden (§ 154 Abs. 3 VwGO). Sie hat jedoch ihre außergerichtlichen Kosten selbst zu tragen (§ 162 Abs. 3 VwGO).