I.

Die klagende Stadt nimmt als Eigentümerin der Wegegrundstücke Bönstadt Flur 14 Nr. 21/1, Flur 8 Nr. 44/3 und Flur 9 Nr. 58/2 an dem Flurbereinigungsverfahren Erbstadt teil. Zu dem Flurbereinigungsgebiet gehören auch die außerhalb der geschlossenen Ortslage gelegenen Aussiedlerhöfe der Beigeladenen zu 1. bis 4. Gemarkung ... Flur 13 Nr. 47, Flur 14 Nrn. 23 und 49 sowie Gemarkung ... Flur 7 Nr. 48. Das nicht in das Verfahrensgebiet einbezogene Grundstück Gemarkung ... Flur 8 Nr. 43/2 ist mit dem Wohnhaus des Beigeladenen zu 5) bebaut. Es liegt ebenfalls im Außenbereich. Diese Grundstücke der Beigeladenen werden durch die vorbezeichneten Wegegrundstücke der Klägerin mit dem öffentlichen Wegenetz verbunden. Nach vorausgegangenen Erörterungen mit der Klägerin setzte die Flurbereinigungsbehörde im Flurbereinigungsplan von Erbstadt u.a. fest, daß die Wegegrundstücke der Klägerin Flur 8 Nr. 44/3, Flur 9 Nr. 58/2 und Flur 14 Nr. 21/1 als Gemeindestraßen gewidmet und nach § 39 Abs. 1 des Hessischen Straßengesetzes in ihrer Benutzung beschränkt seien.

Mit dieser Festsetzung erklärte sich die Klägerin nicht einverstanden. Sie erhob im Planvorlage- und Anhörungstermin Beschwerde und machte geltend, nach dem hessischen Straßenrecht obliege ihr für die als Gemeindestraßen angehobenen Feldwege die Verkehrssicherungspflicht, so daß sie neben der baulichen Unterhaltung auch die Streupflicht tragen müsse. Zur Erschließung der Grundstücke der Beigeladenen reiche ein Wirtschaftsweg aus. Einer Gemeindestraße bedürfe es dafür nicht. Die nach Zurückweisung ihrer Beschwerde von der Klägerin erhobene Klage hat das Flurbereinigungsgericht abgewiesen. Es hat ausgeführt: Die Flurbereinigungsbehörde sei grundsätzlich berechtigt,öffentliche Wege neu zu schaffen. Allerdings sei nach § 41 Abs. 3 Satz 2 FlurbG a.F. ihre Feststellungs- und Widmungskompetenz insoweit beschränkt, als sie sich nicht auf Anlagen beziehe, für welche die Planfeststellung in anderen Gesetzen geregelt sei. Das treffe jedoch nicht auf Gemeindestraßen zu, für deren Planung und Widmung die Flurbereinigungsbehörde zuständig sei, sofern die Schaffung der Anlage zur Erreichung des Zwecks der Flurbereinigung erforderlich sei. Die Flurbereinigungsbehörde nehme insoweit Aufgaben wahr, die außerhalb des Verfahrens der Gemeinde zustünden. Im vorliegenden Fall dienten die angeführten Wege der Erschließung einer Vielzahl von im Flurbereinigungsverfahren neu ausgewiesenen Grundstücken. Insoweit handele es sich um Anlagen zur gemeinschaftlichen Benutzung, die das wirtschaftliche Bedürfnis der Teilnehmer erfordere. Das Recht zur Benutzung dieser Anlagen beschränke sich auf die an dem Flurbereinigungsverfahren beteiligten Grundstückseigentümer sowie auf deren Erfüllungs- und Verrichtungsgehilfen und auf diejenigen, denen an den durch die Wirtschaftswege zugänglich gemachten Grundstücken ein Nutzungsrecht zustehe. Bei den mit Wohngebäuden bebauten Grundstücken erfordere dagegen die Zugänglichkeit einen jederzeit offenen Weg. Dies werde nur durch die Erschließung mit einer Gemeindestraße erreicht.

Gegen dieses Urteil richtet sich die durch das Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin. Sie trägt vor: Die Schaffung einer rechtlich gesicherten Zufahrt zu den Grundstücken der Beigeladenen erfordere nicht die Widmung der Zufahrtswege als öffentliche Gemeindewege. Die Anlage solcher Wege gehöre zu den Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinde, die allein darüber zu befinden habe, ob eine Verkehrsfläche dem öffentlichen Verkehr gewidmet werde oder nicht. Die Ausweisung öffentlicher Wege im Flurbereinigungsplan könne wegen der damit für die Gemeinde verbundenen Lasten nur zulässig sein, wenn landeskulturelle Belange dies erforderten. Im vorliegenden Fall sei die Ausweisung eines öffentlichen Weges zu den in der freien Feldmark gelegenen Hausgrundstücken der Beigeladenen aus flurbereinigungsrechtlichen Gründen nicht geboten. Für die Erschließung dieser Grundstücke reiche es aus, wenn sie über Privatwege erreichbar seien. Auf ihnen sei jeder Verkehr zulässig, der zur zweckentsprechenden Nutzung der durch das Wegenetz erschlossenen Grundstücke erforderlich sei. In diesem Sinne sei die Benutzung der Wirtschaftswege stets verstanden und gehandhabt worden. Soweit das angefochtene Urteil darauf verweise, nach den landesrechtlichen Vorschriften des Bauordnungsrechts dürften Wohngebäude nur auf Grundstücken errichtet werden, die durch öffentliche Verkehrsflächen erreichbar seien, sei dies ein Gesichtspunkt, der mit landeskulturellen Belangen nichts zu tun habe.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte und die Beigeladenen haben sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

II.

Die Revision führt zur Zurückverweisung der Sache an das Flurbereinigungsgericht.

Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht und kann deshalb keinen Bestand haben. Der festgestellte Sachverhalt rechtfertigt nicht die Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, die im Flurbereinigungsplan von ... erfolgte Ausweisung der der klagenden Stadt gehörenden Wegegrundstücke Flur 8 Nr. 44/3, Flur 9 Nr. 58/2 und Flur 14 Nr. 21/1 als Gemeindestraßen und damit als öffentliche Wege sei zur ordnungsgemäßen Erschließung der bebauten Grundstücke der Beigeladenen erforderlich gewesen. Zwar ist das angefochtene Urteil zutreffend davon ausgegangen, daß die Flurbereinigungsbehörde berechtigt ist, im Flurbereinigungsverfahren neue Wege anzulegen und sie in dem Flurbereinigungsplan als gemeinschaftliche Anlagen der Gemeinde zuzuteilen. Das folgt aus § 37 Abs. 1 Flurbereinigungsgesetz - FlurbG - in der entgegen der Meinung des Flurbereinigungsgerichts hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 546 [vgl. hierzu Art. 6 des Gesetzes zur Änderung des Flurbereinigungsgesetzes vom 15. März 1976 - BGBl. I S. 533]). Danach gehört es auch zu den Aufgaben der Flurbereinigung, Wege, Straßen, Gewässer und andere gemeinschaftliche Anlagen zu schaffen. Ergänzend hierzu bestimmt § 39 Abs. 1 FlurbG, daß Wege und Straßen als gemeinschaftliche Anlagen zu schaffen sind, soweit es der Zweck der Flurbereinigung erfordert. Der Zweck der Flurbereinigung kann dabei nicht nur die Anlegung von Wirtschaftswegen in der Feldmark erfordern. Auch die Neuanlage oder die Änderung bestehender Straßen und Wege innerhalb der Ortslage kann vom Zweck der Flurbereinigung her geboten sein, wie sich schon daraus ergibt, daß auch die Ortslage und bebaute Grundstücke außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile in die Flurbereinigung miteinbezogen werden können. Voraussetzung ist aber stets, daß der Zweck der Flurbereinigung die Schaffung solcher gemeinschaftlicher Anlagen erfordert. Wirtschaftliche Bedürfnisse der Gemeindeeinwohner oder Aufgaben, die der Gemeinde als einer öffentlichen Körperschaft obliegen, scheiden für die Anwendung des § 39 FlurbG aus (BVerwGE 15, 12 [74]; Urteil vom 14. Dezember 1978 - BVerwG 5 C 52.76 - [DÖV 1979, 832 = RdL 1980, 39], beide Entscheidungen ergangen zu § 39 FlurbG a.F.). Insoweit werden die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben als Träger der Straßenbaulast hinsichtlich der Ortsstraßen durch die Maßnahmen der Flurbereinigung lediglich unterstützt. So ist die Flurbereinigungsbehörde gemäß § 40 FlurbG befugt, Land in verhältnismäßig geringem Umfang für die dem öffentlichen Verkehr dienenden Anlagen aus der Gesamtmasse vorweg auszusondern und dem zuständigen Träger der Straßenbaulast zur Verfügung zu stellen, damit dieser bei Gelegenheit der Flurbereinigung die Anlage herstellen kann. Eine Herstellungspflicht der Teilnehmergemeinschaft hinsichtlich dieser Anlagen besteht dagegen nicht (BVerwGE 15, 72 [74]). Auch die erforderliche Planfeststellung regelt sich nicht nach dem Flurbereinigungsgesetz, sondern nach den hierfür maßgebenden Gesetzen.

Dem Flurbereinigungsgericht ist ferner darin beizutreten, daß die im Flurbereinigungsverfahren geschaffenen Wege auch alsöffentliche Anlagen ausgewiesen werden können. Mit dem gesetzlichen Auftrag, Wege, Straßen und andere zur gemeinschaftlichen Benutzung oder einem gemeinschaftlichen Interesse dienende Anlagen zu schaffen, ist noch nichts darüber ausgesagt, welche rechtliche Qualität einer unter den Voraussetzungen des § 39 FlurbG geschaffenen gemeinschaftlichen Anlage zukommt. Die Regelung des § 40 FlurbG schließt nicht aus, daß diese Anlagen zugleich als öffentliche Anlagen ausgewiesen werden. Das ergibt sich insbesondere aus § 41 Abs. 1 FlurbG. Danach ist in dem Wege- und Gewässerplan insbesondere auch die Einziehung, Änderung oder Neuausweisungöffentlicher Wege zu regeln. Daraus kann allerdings nicht etwa hergeleitet werden, es liege im Ermessen der Flurbereinigungsbehörde, ob sie einen zur gemeinschaftlichen Benutzung oder einem gemeinschaftlichen Interesse dienenden Weg als öffentliche Anlage oder beschränkt auf bestimmte Benutzer als Wirtschaftsweg ausweist. Ebenso wie sich die Beantwortung der Frage, ob überhaupt eine gemeinschaftliche Anlage geschaffen werden soll, nach dem Zweck der Flurbereinigung richtet, hat sich auch die Ausgestaltung der gemeinschaftlichen Anlagen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht hieran zu orientieren. Eine allgemeine Zuständigkeit der Flurbereinigungsbehörde, aus Anlaß eines anhängigen Flurbereinigungsverfahrens auch solche Regelungen zu treffen, die außerhalb ihres im Flurbereinigungsgesetz festgelegten Auftrags liegen und in die Kompetenz anderer Behörden fallen, besteht nicht (BVerwGE 40, 143 [147]). Wenn deshalb § 37 Abs. 2 FlurbG bestimmt, daß bei der Neugestaltung des Flurbereinigungsgebiets auch den Erfordernissen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und desöffentlichen Verkehrs Rechnung zu tragen ist, so bedeutet dies lediglich, daß auf diese öffentlichen Belange Rücksicht zu nehmen ist und entsprechende Planungen anderer Planungsträger nicht außer acht gelassen werden dürfen. Eine Erweiterung des Aufgabenbereichs der Flurbereinigungsbehörde kann daraus nicht entnommen werden.

Die Ausweisung von der gemeinschaftlichen Benutzung oder einem gemeinschaftlichen Interesse dienenden Anlagen als öffentliche Anlagen ist deshalb nur dann zulässig, wenn der Zweck der Flurbereinigung gerade diese rechtliche Qualifizierung erfordert. Das ist in der Regel nicht der Fall. Ihrer Verpflichtung aus § 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG, die neu ausgewiesenen Grundstücke durch Wege zugänglich zu machen, genügt die Flurbereinigungsbehörde im allgemeinen durch die Schaffung nichtöffentlicher Wirtschaftswege, weil, worauf das angefochtene Urteil zutreffend hinweist, ihre Nutzung dem landwirtschaftlichen Verkehr, und dieser auch nur beschränkt auf die Eigentümer oder sonstigen Nutzungsberechtigten der erschlossenen Grundstücke, vorbehalten ist. Für eine weitergehende Ausweisung als öffentlichen Weg ist dagegen erforderlich, daß - ebenfalls aus Gründen der Flurbereinigung - der Weg einem im einzelnen nicht abgrenzbaren Benutzerkreis zugänglich gemacht werden muß. Das kann der Fall sein, wenn die Neuordnung des Verfahrensgebiets es erfordert, daß ein gemeinschaftlicher Weg gleichzeitig dem öffentlichen Verkehr dient (vgl. auch Bolenius: Die Begründung öffentlicher Wege im Verfahren der Flurbereinigung, RdL 1956, 181 [182]). Umgekehrt kann ein öffentlicher Weg gleichzeitig den gemeinschaftlichen Interessen der Teilnehmer dienen, wenn durch ihn die Feldmark erschlossen oder eine Auflockerung der Ortslage erreicht wird (vgl. hierzu BVerwGE 15, 72 [77]).

Das Flurbereinigungsgericht hat keine Tatsachen festgestellt, die erkennen lassen, daß die der Klägerin zugewiesenen, hier in Betracht stehenden Wegegrundstücke außer der Erschließung der angrenzenden Grundstücke, darunter auch derjenigen der Beigeladenen, aus flurbereinigungsrechtlichen Gründen auch der Aufnahme desöffentlichen Verkehrs zu dienen bestimmt sind. Dabei kann offenbleiben, ob, wie in dem angefochtenen Urteil unter Hinweis auf das dem irrevisiblen Landesrecht angehörende Bauordnungsrecht ausgeführt wird, die Erschließung von mit Wohngebäuden bebauten Grundstücken einen Anschluß an eine befahrbare öffentliche Verkehrsfläche oder an eine öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer befahrbarenöffentlichen Verkehrsfläche erfordert. Aus Gründen der Flurbereinigung ist eine so weitgehende Sicherung der Zugangsmöglichkeit nicht geboten. Rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde, die Benutzung der ihr gemäß § 42 Abs. 2 Satz 2 FlurbG zugeteilten gemeinschaftlichen Anlagen in bestimmter Weise öffentlichrechtlich zu regeln, werden durch das Flurbereinigungsverfahren nicht berührt. Die Flurbereinigungsbehörde hat im Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens zwar die Befugnisse, nicht aber die Aufgaben anderer Behörden wahrzunehmen. Es muß deshalb in dem vorliegenden Verfahren unberücksichtigt bleiben, ob die Klägerin etwa aufgrund anderer gesetzlicher Vorschriften, insbesondere solcher des Bau- oder Wegerechts, verpflichtet ist, die zu den Grundstücken der Beigeladenen führenden Wege dem öffentlichen Verkehr, möglicherweise mit den in dem Flurbereinigungsplan verfügten Nutzungsbeschränkungen, zu widmen.

Der Umstand allein, daß durch diese Wege gemäß § 44 Abs. 3 Satz 3 FlurbG die Grundstücke der Beigeladenen zugänglich gemacht werden, erfordert jedenfalls aus Gründen der Flurbereinigung eine dahin gehende Bestimmung in dem Flurbereinigungsplan nicht. Der Auffassung des angefochtenen Urteils, die Ausweisung eines nichtöffentlichen Wirtschaftswegs zu den Grundstücken der Beigeladenen genüge nicht, weil sie Personen, die nicht selbst Teilnehmer im Sinne des § 10 FlurbG seien, von dessen Benutzung ausschließe, kann nicht gefolgt werden. Wie weit der Benutzerkreis gemeinschaftlicher Anlagen im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 2 FlurbG zu ziehen ist, ergibt sich aus ihrer Funktion und im übrigen aus den hierzu in dem Flurbereinigungsplan zu treffenden Bestimmungen. Richtig ist zwar, daß ein nur zur landwirtschaftlichen Benutzung bestimmter Wirtschaftsweg ausschließlich dem Verkehr eröffnet ist, der mit der Bewirtschaftung der durch ihn erschlossenen landwirtschaftlichen Flächen in Zusammenhang steht. Das schließt eine über diese Bestimmung hinausgehende Benutzung für den Geh- und Fahrverkehr, wie ihn eine Wohnbebauung mit sich bringt, aus. Um eine solchermaßen eingeschränkte Zweckbestimmung geht es hier jedoch nicht. Den Feststellungen des angefochtenen Urteils ist zu entnehmen, daß die vorliegend in Betracht stehenden, von der Klägerin eingebrachten und ihr wieder zugeteilten Wegegrundstücke auch vor Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens schon als Zufahrten zu den bebauten Grundstücken der Beigeladenen gedient haben. An dieser Zweckbestimmung wollte, wie in dem Bescheid der Spruchstelle ausgeführt wird, der Flurbereinigungsplan nichts ändern. Die Flurbereinigungsbehörde wollte lediglich die bisherigen Feldwege zu Gemeindestraßen "anheben", damit sie von jedem, der zu den Hausgrundstücken der Beigeladenen gelangen will, benutzt werden können.

Zur Erreichung dieses Ziels bedurfte es nicht ihrer Ausweisung als öffentliche Wege. Die ihnen durch den Flurbereinigungsplan gegebene Zweckbestimmung, auch die bebauten Grundstücke der Beigeladenen durch Wege zu erschließen, ließ ihre Ausweisung als gemeinschaftliche Wege genügen. Soll ein im Flurbereinigungsverfahren geschaffener gemeinschaftlicher Weg außer landwirtschaftlich genutzte Grundstücke auch einzelne außerhalb der Ortslage gelegene bebaute Grundstücke zugänglich machen, so bleibt seine Zweckbestimmung beschränkt auf den Anliegerverkehr. Dieser erfaßt, was das Flurbereinigungsgericht verkannt hat, nicht nur seine Benutzung durch die Eigentümer oder sonstigen Nutzungsberechtigten der erschlossenen Grundstücke. Seiner Bestimmung nach gestattet er die Benutzung des Weges durch jede Art von Verkehr, wie er im allgemeinen durch die Erschließung bebauter Grundstücke hervorgerufen wird. Das ist, worauf die Revision zutreffend hinweist, der gesamte mit einer funktionsgerechten Nutzung der Grundstücke zusammenhängende Zufahrts- und Versorgungsverkehr. Ein darüber hinausgehendes Interesse, die der Klägerin zugeteilten Wegegrundstücke auch dem öffentlichen Verkehr, also der Benutzung durch jedermann, zugänglich zu machen, ist aus Gründen der Flurbereinigung nicht zu erkennen. Mit Rücksicht auf die der Klägerin bei der Ausweisung als öffentliche Wege erwachsendeöffentlich-rechtliche Wegebaulast geht auch die in dem Flurbereinigungsplan vorgenommene Bestimmung der Wege als beschränktöffentlich (§ 39 Abs. 1 Hess. Straßengesetz)über das hinaus, was zur Erreichung des Ziels der Flurbereinigung an Eingriffen in die Rechte der Klägerin erforderlich ist.

Das Flurbereinigungsgericht wird deshalb zu prüfen haben, ob sonstige mit der Zielsetzung der Flurbereinigung zusammenhängende Gründe die Ausweisung der Wegeparzellen als öffentliche Wege rechtfertigen. Wegen der hierzu erforderlichen weiteren Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts ist die Sache an das Flurbereinigungsgericht zurückzuverweisen. Läßt sich ein weitergehender Zweck der Wegeparzellen als der der Erschließung der angrenzenden Grundstücke nicht feststellen, so wird das Flurbereinigungsgericht dem Klageantrag entsprechen und die der Klägerin zugewiesenen Wege als Wirtschaftswege ausweisen müssen.