I.

Der Kläger bekämpft seit einer Reihe von Jahren - insbesondere publizistisch - die aus Gründen der Eindämmung der Wildtollwut angeordneten und durchgeführten Fuchsbaubegasungen.

In der Ausgabe Nr. 18 des Bundesgesundheitsblattes vom 2. September 1977 wurden zwei Beiträge zum Thema Wildtollwut veröffentlicht. Darin wurde die Meinung wiedergegeben, diese Krankheit könne durch das Begasen der Fuchsbaue wirksam bekämpft werden, weil der Fuchs der Hauptträger der Krankheit sei.

Das Bundesgesundheitsblatt wird seit dem Jahre 1958 vom Bundesgesundheitsamt mit dem Sitz in Berlin herausgegeben. Es erscheint zur Zeit im C. H.-Verlag KG. Der Verlags- und Druckort ist Berlin. Der Leiter der Redaktion des Bundesgesundheitsblattes ist der Leitende Direktor im Bundesgesundheitsamt Professor Dr. H.-J. W.. Nach dem Geleitwort im Heft 1/1958 dient der Inhalt des Bundesgesundheitsblatt es "der laufenden Unterrichtung aller im öffentlichen Gesundheitsdienst Tätigen und aller anderen am öffentlichen Gesundheitswesen Interessierten über Tatsachen, Ereignisse und aktuelle Fragen auf diesem Gebiet". Das Blatt enthält kurze Aufsätze und Berichte verschiedener Autoren, die zum Teil Angehörige des Bundesgesundheitsamtes sind, Berichte über medizinische Arbeitsgemeinschaften, Kongresse und Konferenzen sowie Buchbesprechungen, Statistiken über meldepflichtige übertragbare Krankheiten und Tierseuchen, Hinweise auf Rechtsvorschriften des Bundes, der Länder und der DDR und anderes.

Im Hinblick auf die beiden Veröffentlichungen im Bundesgesundheitsblatt vom 2. September 1977 bot der Kläger dem Bundesgesundheitsamt mit Schreiben vom 24. September 1977 einen eigenen Beitrag zu diesem Thema im Umfang von etwa 2 1/2 Druckseiten zur Veröffentlichung an.

Mit Schreiben vom 3. Oktober 1977 erklärte sich die Redaktion des Bundesgesundheitsblattes grundsätzlich bereit, einen Beitrag des Klägers zu diesem Thema zu veröffentlichen. Sie schlug ihm dafür den Arbeitstitel "Probleme der Wildtollwut-Bekämpfung aus tierschutzrechtlicher Sicht" vor und wies zugleich darauf hin, daß es sich bei dem Bundesgesundheitsblatt um eine wissenschaftliche Zeitschrift handele, in der polemische Äußerungen nicht am Platze seien.

Am 1. November 1977 übersandte der Kläger der Redaktion des Bundesgesundheitsblattes ein 16 Seiten starkes Manuskript, das durch Nachträge auf 18 Seiten anwuchs. Hierauf teilte die Redaktion des Bundesgesundheitsblattes dem Kläger am 8. November 1977 mit, sie habe den Beitrag zunächst der Rechtsabteilung und dem Institut für Veterinär-Medizin des Bundesgesundheitsamtes zur Stellungnahme zugeleitet. Unabhängig davon sei der Artikel zu lang. Er solle auf etwa 10 Schreibmaschinenseiten gekürzt und mit Zwischenüberschriften versehen werden. Mit Schreiben vom 10. November 1977 wies der Kläger die Redaktion darauf hin, daß Änderungen seines Beitrages mit ihm abgestimmt werden müßten und bat gleichzeitig um Angabe eines Termins für die Veröffentlichung. Die unter dem gleichen Datum gegen Prof. Dr. W. erhobene Dienstaufsichtsbeschwerde wurde vom Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit am 14. Februar 1978 als unbegründet zurückgewiesen. Eine Veröffentlichung des eingereichten Aufsatzes erfolgte nicht.

Mit seiner deswegen vor dem Verwaltungsgericht Berlin erhobenen Klage will der Kläger die Verpflichtung der Beklagten zur ungekürzten Veröffentlichung seines Beitrages in der nächsten Azsgabe des Bundesgesundheitsblattes erreichen und zugleich der Beklagten untersagen lassen, weitere Beiträge zum Thema Wildtollwut zu veröffentlichen, die einseitig die Reduzierung des Fuchsbestandes fordern.

Mit Urteil vom 13. November 1978 hat das Verwaltungsgericht im ersten Punkt die Klage als unbegründet abgewiesen, da für den Anspruch des Klägers auf Veröffentlichung keine Rechtsgrundlage bestehe. Im Hinblick auf das vom Kläger angestrebte Veröffentlichungsverbot für eine bestimmte Meinung sei seine Klage unzulässig, da ihm ein solches Recht offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise zustehe.

Mit der hiergegen eingelegten Berufung hat der Kläger sein Begehren in vollem Umfange weiter verfolgt.

Mit Urteil vom 21. Mai 1980 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung des Klägers zurückgewiesen. In der Begründung seiner Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, daß für die Klage der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nicht gegeben sei. Zumindest soweit das Bundesgesundheitsblatt Beiträge enthalte, die mit Namen oder Initialen gezeichnet seien, bediene sich das Gesundheitsamt bei der Herausgabe der Zeitschrift privatrechtlicher Formen. Dies treffe auf die hier in Streit stehenden wissenschaftlichen Beiträge über die Wildtollwut zu. Nach dem Impressum des Bundesgesundheitsblattes gäben derartige Beiträge nicht in jedem Falle die Auffassung des Bundesgesundheitsamtes wieder. Es übernehme nur die allgemeine pressegesetzliche Verantwortung für diese Beiträge. Für die privatrechtliche Handlungsform spreche weiter der Titel "Bundesgesundheitsblatt" anstelle des zunächst vorgesehenen Titels "Bundesgesundheitsamtsblatt". Zudem werde das Blatt nicht kostenlos an die Interessenten abgegeben. Soweit der Kläger einen Gegendarstellungsanspruch verfolge, sei nach den Pressegesetzen der Länder der Zivilrechtsweg eröffnet. Auch der Unterlassungsanspruch des Klägers, bestimmte Beiträge zu veröffentlichen, beziehe sich allein auf den Teil des Bundesgesundheitsblattes, für den der Herausgeber lediglich die pressegesetzliche Verantwortung übernehme.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Bundesverwaltungsgericht mit Beschluß vom 28. August 1980 zugelassene Revision eingelegt. Er verfolgt sein bisheriges Klagebegehren weiter. Er ist der Ansicht, daß eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliege. Da ein presserechtlicher Gegendarstellungsanspruch ausscheide und auch andere zivilrechtliche Anspruchsgrundlagen für sein Begehren nicht ersichtlich seien, würde die Nichteröffnung des Verwaltungsrechtsweges auf eine nach Art. 19 Abs. 4 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 3 und Art. 71 der Berliner Verfassung unzulässige Rechtsschutzverweigerung hinauslaufen. Das Bundesgesundheitsblatt erhebe Anspruch auf amtlichen Charakter, so daß eine Widerlegung dort veröffentlichter Meinungen nur in diesem Blatte selbst möglich sei. Insbesondere der Umstand, daß das Bundesgesundheitsblatt bei seiner weiten Verbreitung nicht durch Verkauf und Insertion, sondern fast ausschließlich durch Steuermittel unterhalten werde, mache deutlich, daß es nicht in privatrechtlicher Form herausgegeben werde. Auch die Tatsache, daß hinter dem Bundesgesundheitsblatt die Bundesrepublik Deutschland stehe und diese auch im Verwaltungsrechtsstreit als Partei auftrete, sowie der Umstand, daß alle qualifizierten Mitarbeiter des Bundesgesundheitsblatt es Bundesbeamte seien, zeigten deutlich, daß Veröffentlichungen in diesem Blatte Maßnahmen der Verwaltung darstellten, gegen die der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei.

Materiellrechtlich stehe ihm aus mehrfachen Gesichtspunkten ein Anspruch auf Veröffentlichung zu. Der Umfang seines Beitrages entspreche nach den presserechtlichen Grundsätzen über die Gegendarstellung in etwa demjenigen der vorangegangenen und richtig zu stellenden Meinungsäußerungen. Gerade die verwerfliche Methode, Falschbehauptungen als amtlich oder als auf amtlichem Materiel beruhend hinzustellen oder überstaatliche Organisationen als Beleg anzuführen, erfordere eine bis ins Einzelne gehende Widerlegungsarbeit.

Er könne die Veröffentlichung seines Beitrages auch ungekürzt und in der nächst erreichbaren Ausgabe des Bundesgesundheitsblattes verlangen, weil es nur eine Frage der Druckgestaltung sei, ein Manuskript von 16 Schreibmaschinenseiten auf 2 1/2 Druckseiten unterzubringen. Die Veröffentlichung einer Gegenmeinung müsse möglichst sofort erfolgen, um überhaupt Wirkung zu erlangen. Es könne nicht der Redaktion des Bundesgesundheitsblattes überlassen sein, nach eigenem Belieben die Gegenmeinung alsbald, irgendwann oder gar erst zu einem Zeitpunkt zu veröffentlichen, der ihr Wirksamwerden ausschließe.

Darüber hinaus beruft sich der Kläger auch darauf, daß er als Pächter einer Eigenjagd durch propagierte Fuchsbaubegasungen in seinen Rechten berührt sei. Die einschlägigen Veröffentlichungen des Bundesgesundheitsblattes stellten gezielte Angriffe auf seine Rechtssphäre dar, die er mit den gleichen Waffen abwehren müsse. Eine Behörde, die dem Grundsatz der Waffengleichheit und der Äquivalenz des Austragungsortes nicht Rechnung trage, handele rechtsfehlerhaft.

Aus diesen Erwägungen sei auch sein Untersagungsbegehren begründet. Als ein in seinen Rechten unmittelbar Betroffener brauche er sich die Fortsetzung widerrechtlicher Angriffe nicht gefallen zu lassen. Er könne sich vor Eingriffen in seinen Rechtsbereich als Jagdpächter auf diese Weise schützen. Schließlich dürften auch Ansprüche aus unerlaubter Handlung nach §§ 823, 826 BGB in Verbindung mit den Tatbeständen der Anstiftung oder des öffentlichen Aufrufs zu mit Strafe oder Bußgeld bedrohten Handlungen eine Rolle spielen.

Der Kläger beantragt,

ferner

Vorsorglich beantragt er weiter,

Die Beklagte beantragt,

Sie ist der Auffassung, daß der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben sei. Mit dem Klageantrag zu 1) wolle der Kläger seine Gegenmeinung publiziert wissen, mache also einen Gegendarstellungsanspruch im weitesten Sinne geltend. Das Bundesgesundheitsblatt sei eine periodisch erscheinende Fachzeitschrift im Sinne des Presserechts. Dem stehe nicht entgegen, daß ihr Herausgaber das Bundesgesundheitsamt, also eine öffentlich-rechtliche Körperschaft sei. Soweit die pressemäßige-Betätigung in Betracht komme, sei es nach dem Villen des Berliner Pressegesetzgebers unerheblich, ob der Träger des Mediums privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich organisiert sei. Dies ergebe sich daraus, daß die öffentlich-rechtlichen Rundfunksender und Fernsehanstalten in ihrer publizistischen Betätigung nach. §§ 10 Abs. 6 und 23 des Berliner Pressegesetzes den überwiegend privatrechtlich organisierten Presseorganen gleichgestellt seien. Die Ausübung der publizistischen Tätigkeit dieser Medien spiele sich im Verhältnis zu den Bürgern auf dem Gebiete des Privatrechts ab, so daß das Berufungsgericht zu Recht auf den Gegendarstellungsanspruch hingewiesen habe.

Auch der Unterlassungsanspruch lasse sich öffentlich-rechtlich nicht begründen. Die Rechtsposition des Klägers als Jagdpächter spiele nur privatrechtlich eine Rolle. Wissenschaftliche Berichte stellten zudem auch keinen unmittelbaren, gezielten Eingriff in irgendeine Rechtsposition des Klägers dar.

II.

Die Revision des Klägers gegen das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts kann in materieller Hinsicht keinen Erfolg haben. Für die mit der Klage verfolgten Sachbegehren ist der Rechtsweg zu den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit zum überwiegenden Teil nicht zulässig. Im übrigen erweist sich die Klage als offensichtlich unbegründet.

Der Kläger verfolgt mit seiner Klage nach dem Sinngehalt seiner formulierten Klageanträge drei unterschiedliche Begehren. Zunächst soll die Beklagte verpflichtet werden, eine von ihm bei der Redaktion des Bundesgesundheitsblattes eingereichte Abhandlung über das Thema Wildtollwut im Bundesgesundheitsblatt zu veröffentlichen. Sodann soll der Beklagten untersagt werden, Beiträge anderer privater Autoren zu diesem Thema mit einer bestimmten Tendenz im Bundesgesundheitsblatt zu veröffentlichen. Außerdem soll der Beklagten untersagt werden, auch amtliche Beiträge mit dieser bestimmten Tendenz zu veröffentlichen.

Hinsichtlich der erstgenannten beiden Klagebegehren hat das Berufungsgericht zu Recht entschieden, daß keine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne von § 40 Abs. 1 VwGO vorliegt, für welche der Rechtsweg zu den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben ist.

Für die Bestimmung des Charakters einer Streitigkeit als öffentlich-rechtlich - oder aber als zivilrechtlich - kommt es entscheidend darauf an, ob der Streitgegenstand eine unmittelbare Rechtsfolge eines dem öffentlichen Recht zuzuordnenden Rechtsverhältnisses darstellt. Dabei ist nicht die äußere Einkleidung des geltend gemachten Anspruchs, sondern die innere ("wahre") Natur des streitigen Rechtsverhältnisses maßgebend.

Der Kläger macht hier in erster Linie einen Anspruch auf Veröffentlichung eines eigenen Beitrags im Bundesgesundheitsblatt geltend. Dieser Anspruch betrifft das Rechtsverhältnis zwischen einerseits dem Herausgeber der Druckschrift, in welcher die Veröffentlichung des Beitrags erfolgen soll, also hier dem Herausgeber des Bundesgesundheitsblattes, und andererseits dem Autor des zu veröffentlichenden Beitrags. Dieses Rechtsverhältnis ist ein zivilrechtliches Vertragsverhältnis, das den allgemeinen und für jedermann geltenden verlagsrechtlichen Vorschriften unterworfen ist. Vereinbart der Herausgeber einer Zeitschrift mit dem Autor eines Beitrags die Veröffentlichung dieses Beitrags, so kommt ein Verlagsvertrag zustande, der zivilrechtlicher Natur ist.

Etwas Abweichendes gilt hier nicht deshalb, weil es sich bei dem Herausgeber des Bundesgesundheitsblattes um eine Verwaltungsbehörde handelt. Dem Kläger ist zwar darin beizupflichten, daß das Bundesgesundheitsamt mit der Herausgabe des Bundesgesundheitsblattes eine öffentliche Aufgabe erfüllt. Es leistet eine ihm obliegende Öffentlichkeitsarbeit, indem es auf dem Sachgebiet des Gesundheitswesens die interessierte Bevölkerung über Tatsachen, Ereignisse und aktuelle Fragen unterrichtet. Der öffentliche Charakter der Aufgabenstellung erlaubt jedoch nicht den Schluß, daß alle Maßnahmen, mit denen diese Aufgabe erfüllt wird, auch öffentlich-rechtlicher Natur sind. Denn die Erfüllung öffentlicher Aufgaben kann auch auf dem Boden des Zivilrechts erfolgen. Dies ist hier insoweit der Fall, wie das Bundesgesundheitsamt seine Öffentlichkeitsarbeit in der Weise durchführt, daß es im Bundesgesundheitsblatt Beiträge privater Autoren veröffentlicht. Damit schließt es zivilrechtliche Verlagsverträge ab, aus denen sich zivilrechtliche Ansprüche ergeben. Infolgedessen ist für solche Ansprüche auf Veröffentlichung von Beiträgen der Zivilrechtsweg gegeben.

Nichts anderes gilt, soweit sich der Kläger zur Rechtfertigung seines vermeintlichen Anspruchs auf Veröffentlichung seines Beitrages - jedenfalls sinngemäß - auf ein Recht auf eine Gegendarstellung beruft. Auch für einen derartigen presserechtlichen Gegendarstellungsanspruch ist allein der Zivilrechtsweg gegeben. Ein öffentlich-rechtlicher Gegendarstellungsanspruch ist unserer Rechtsordnung fremd.

Auch aus dem Umstand, daß der Kläger Pächter eines Jagdbezirkes ist, folgt nicht, daß ihm ein öffentlich-rechtlicher Anspruch gegen das Bundesgesundheitsamt auf Veröffentlichung seines Beitrags zusteht. Selbst wenn der Kläger durch den Abdruck der beiden von ihm beanstandeten Beiträge im Bundesgesundheitsblatt in der sich aus seiner Rechtsstellung als Jagdpächter ergebenden Rechtssphäre berührt sein sollte, so würde seine Beeinträchtigung nicht auf öffentlich-rechtlicher, sondern auf zivilrechtlicher Ebene liegen. Er könnte also gegen diese Beeinträchtigung ebenfalls nur auf zivilrechtlichem Wege vorgehen.

Soweit der Kläger mit seiner Klage einen Unterlassungsanspruch geltend macht, der auf die Nichtveröffentlichung von Beiträgen anderer privater Autoren im Bundesgesundheitsblatt gerichtet ist, finden die gleichen Grundsätze Anwendung. Insoweit will der Kläger erreichen, daß dem Bundesgesundheitsamt untersagt wird, im Bundesgesundheitsblatt Beiträge privater Autoren mit einer bestimmten - seiner eigenen Auffassung widersprechender - Tendenz zu veröffentlichen. Das bedeutet, daß dem Bundesgesundheitsblatt der Abschluß entsprechender Verlagsverträge verboten werden soll. Der Unterlassenanspruch ist also auf den Nichtabschluß bestimmter Verlagsverträge gerichtet. Auch dieser Anspruch ist zivilrechtlicher Natur und kann nur vor den Zivilgerichten geltend gemacht werden.

Das Unterlassungsbegehren des Klägers schließt aber darüber hinaus auch noch einen Anspruch auf Nichtveröffentlichung von amtlichen Verlautbarungen mit einer bestimmten Tendenz im Bundesgesundheitsblatt ein. Damit bezieht sich dieser Teil des Unterlassungsbegehrens auf öffentlich-rechtliche Maßnahmen, mit denen das Bundesgesundheitsamt seine Öffentlichkeitsarbeit wahrnimmt. Der Streit um die Berechtigung solcher öffentlich-rechtlicher Maßnahmen ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist.

Allerdings steht dem Kläger kein dahin gehender Unterlassungsanspruch zu. Entgegen seinen Darlegungen ist ein derartiger Anspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zu erkennen. Es mag zwar zutreffen, daß dem Bundesgesundheitsamt als einer zur Objektivität verpflichteten Behörde bei der Herausgabe des Bundesgesundheitsblattes besondere Sorgfaltspflichten obliegen. Es ist gehalten, bei seiner Öffentlichkeitsarbeit der Öffentlichkeit keine unrichtigen Informationen zu erteilen. Das bedeutet aber nicht, daß es nicht berechtigt ist, bei einem wissenschaftlichen Meinungsstreit - wie hier über bestimmte Aspekte der Verbreitung der Wildtollwut - die Vertreter aller wissenschaftlich fundierten oder jedenfalls nicht von vornherein abwegigen Meinungen zu Wort kommen zu lassen. Gerade der Grundsatz der Objektivität läßt es gerechtfertigt erscheinen, daß auch Beiträge mit der vom Kläger bekämpften Tendenz veröffentlicht werde. Daß sich das Bundesgesundheitsamt seiner Verpflichtung zur Objektivität auch bewußt ist, zeigt die Tatsache, daß es grundsätzlich bereit ist, einen Beitrag des Klägers zum gleichen Thema zu veröffentlichen. Über die bei dieser Veröffentlichung einzuhaltenden äußeren und inneren Grenzen sollten sich die Beteiligten verständigen können.

Zusammenfassend ergibt sich danach folgendes:

Soweit der Kläger die Verpflichtung der Beklagten zur Veröffentlichung seines eigenen Beitrags sowie die Untersagung der Veröffentlichung von Beiträgen anderer privater Autoren begehrt, ist auf seinen vorsorglich gestellten Verweisungsantrag unter Aufhebung der Entscheidungen der Vorinstanzen der Rechtsweg zu den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit für unzulässig zu erklären. Zugleich ist insoweit der Rechtsstreit an das zuständige Landgericht Berlin zu verweisen.

Im übrigen - hinsichtlich der begehrten Untersagung der Veröffentlichung amtlicher Beiträge - ist die Revision zurückzuweisen. Insoweit fallen dem Kläger gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Revisionsverfahrens zur Last.