I.

Die Klägerin will gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - festgestellt wissen, daß eine von ihr nach § 12 Abs. 1 des Abfallbeseitigungsgesetzes (AbfG) beantragte Genehmigung zum Einsammeln und Befördern von Abfällen von der Beklagten zu Unrecht teilweise versagt worden ist. Ein solche Genehmigung hatte die Klägerin, die einen Groß- und Einzelhandel mit Altmaterialien sowie einen Güternahverkehr mit Betriebssitz in Mannheim betreibt, zunächst befristet bis zum 31. Dezember 1974 erhalten; die Genehmigung wurde sodann bis zum 31. Dezember 1975 verlängert. Dem weiteren Antrag der Klägerin, die Beförderung von Erdaushub, Bauschutt, Holz, Kartonagen und Papier bis zum 31. Dezember 1978 zu genehmigen, entsprach die Beklagte jedoch nur in bezug auf Erdaushub und Bauschutt; im übrigen wies sie ihn mit der Begründung zurück, die restlichen, von der Klägerin genannten Abfälle unterlägen dem mit Satzung vom 25. Februar 1975 eingeführten Anschluß- und Benutzungszwang; dieser Umstand verbiete die Erteilung einer weitergehenden Genehmigung. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob die Klägerin Klage. Sie machte geltend, die Beklagte habe das Sammeln und Befördern brennbarer Abfälle an Unternehmen vergeben, die auch mit Altmaterialien, insbesondere mit Schrott handelten; da diese im Gegensatz zu ihr, der Klägerin, eine komplette Entsorgung der anfallenden Abfälle anböten, verliere sie auch im Schrottgeschäft nach und nach ihren angestammten Kundenkreis. Das Vorgehen der Beklagten verstoße unter diesen Umständen gegen die grundrechtlichen Gewährleistungen der Art. 3, 12 und 14 GG. Sie, die Klägerin, habe einen Anspruch auf die begehrte Genehmigung, da sie die in § 12 Abs. 1 AbfG genannten Voraussetzungen erfülle; hiervon abgesehen habe die Beklagte sie aber auch bei der Auftragsvergabe gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG als Altunternehmerin berücksichtigen müssen. Die Beklagte hielt dem entgegen, ein Anspruch auf die begehrte Genehmigung bestehe nur unter der Voraussetzung, daß ein privates Entsorgungsunternehmen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 oder § 3 Abs. 3 AbfG berechtigt sei, Abfälle zu sammeln und zu befördern; die Klägerin habe hinsichtlich der in Rede stehenden Abfälle eine solche Berechtigung nicht. Außerdem sei die Auftragsvergabe von ihr, der Beklagten, ordnungsgemäß öffentlich ausgeschrieben worden; die Klägerin habe jedoch kein Angebot abgegeben.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unbegründet ab. Im Berufungsrechtszug hat die Klägerin zuletzt den Antrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gestellt, nachdem zuvor der Zeitraum, für den sie die Genehmigung begehrt hatte, abgelaufen war. Das Berufungsgericht hat diesem Antrag unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils stattgegeben. Sein Urteil beruht im wesentlichen auf der Erwägung, die Klägerin habe die Voraussetzungen, von denen § 12 AbfG die Erteilung der Genehmigung abhängig mache, erfüllt; aus diesem Grunde habe ihr die begehrte Genehmigung auch nicht verweigert werden dürfen. Die vom Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Widerspruchsbehörde und der Beklagten vertretene Auffassung, für eine Genehmigung nach § 12 AbfG sei nur Raum, wenn die beseitigungspflichtige Körperschaft entweder gemäß § 3 Abs. 3 AbfG bestimmte Abfälle von der Beseitigung ausgeschlossen oder gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG ein privates Beseitigungsunternehmen mit dem Einsammeln und Befördern von Abfällen beauftragt habe, widerspreche eindeutug dem Wortlaut der Vorschrift und sei damit rechtlich nicht haltbar. Das Verwaltungsgericht habe die Vorschrift des § 12 AbfG in einen Zusammenhang mit der in § 3 Abs. 2 AbfG geregelten Beseitigungspflicht der nach Landesrecht zuständigen Körperschaften gebracht; ein solcher Zusammenhang existiere jedoch nicht. Daraus folge, daß eine Genehmigung nach § 12 auch nicht die Pflicht der Abfallbesitzer berühre, den bei ihnen angefallenen Abfall der beseitigungspflichtigen Körperschaft zu überlassen. Damit werde zwar der in Rede stehenden Genehmigung in vielen Fällen die praktische Bedeutung genommen, da sie dem Genehmigungsinhaber noch nicht die rechtliche Möglichkeit gebe, tatsächlich Abfälle einsammeln und befördern zu können; dieses - an sich wenig sinnvolle - Ergebnis könne jedoch angesichts der klaren, eine abweichende Interpretation nicht zulassenden Regelung im Abfallbeseitigungsgesetz von den Verwaltungsgerichten nicht korrigiert werden.

Die Beklagte hat gegen dieses Urteil die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt; sie beantragt, die Klage abzuweisen. Die Regelung in § 12 Abs. 1 AbfG korrespondiere mit der in § 3 Abs. 2 AbfG getroffenen Entscheidung des Gesetzgebers, die Abfallbeseitigung grundsätzlich in die Zuständigkeit öffentlich-rechtlicher Körperschaften fallen zu lassen. Nur soweit diese bei Erfüllung der ihnen obliegenden Beseitigungspflicht Dritte gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG einschalteten oder gemäß § 3 Abs. 3 AbfG bestimmte Abfälle von der Beseitigungspflicht ausschlössen, gebe es noch Raum für eine Tätigkeit privater Müllabfuhrunternehmen; hierauf beziehe sich § 12 Abs. 1 AbfG. Die Vorschrift bezwecke insoweit eine zusätzliche Kontrolle der mit dem Einsammeln und Befördern von Abfällen befaßten Unternehmen. Nur dieses Ergebnis sei auch sinnvoll; § 12 AbfG solle nicht die Möglichkeit eröffnen, Genehmigungen sozusagen "auf Vorrat" zu erteilen. Dementsprechend knüpften die in § 12 AbfG genannten Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung an ein konkret nach Art und Umfang der Tätigkeit bekanntes Vorhaben an. Die Klägerin habe die von ihr begehrte Genehmigung auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines sonst gegebenen enteignungsgleichen Eingriffs in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb beanspruchen können. Ihre Tätigkeit auf dem Gebiet der Müllabfuhr habe von vornherein unter dem Vorbehalt einer späteren Übernahme dieser Aufgabe durch eine kommunale Gebietskörperschaft gestanden; diese Pflicht schließe einen mit dem Erlaß des Abfallbeseitigungsgesetzes verbundenen enteignungsgleichen Eingriff aus.

Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie ist der Meinung, das bloße Einsammeln und Befördern von Abfällen unterfalle nicht der in § 3 Abs. 2 geregelten Beseitigungspflicht der öffentlich-rechtlichen Körperschaften; damit werde zugleich der sonst gegebene Widerspruch zur Regelung des § 12 Abs. 1 AbfG vermieden. Nach § 1 Abs. 2 AbfG umfasse zwar die Abfallbeseitigung auch das Einsammeln und Befördern der Abfälle, doch werde damit nur der Regelungsgegenstand des Gesetzes gekennzeichnet, nicht aber eine Legaldefinition des Begriffs Abfallbeseitigung gegeben. Auf diese Weise werde zugleich vermieden, daß die Anwendung des Abfallbeseitigungsgesetzes zu Enteignungen führe, was angesichts der fehlenden Entschädigungsregelung gegen Art. 14 Abs. 3 GG verstoße.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist mit der Revision der Auffassung, daß der Anwendungsbereich des § 12 Abs. 1 AbfG eingeschränkt sei auf die Fälle, in denen sich die öffentlich-rechtliche Körperschaft zur Erfüllung ihrer Pflicht Dritter gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG bediene oder gemäß § 3 Abs. 3 AbfG Abfälle von der ihr obliegenden Beseitigungspflicht ausgeschlossen habe. Soweit danach in schutzwürdige Rechtspositionen von Altunternehmern eingegriffen werde, könne des im Ergebnis zu einem Genehmigungsanspruch führen; zu solchen Altunternehmern zähle jedoch die Klägerin nicht.

II.

Die Revision hat Erfolg; das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht, indem es dem Fortsetzungsfeststellungsantrag der Klägerin entsprochen hat.

1.

Nach Auffassung des Berufungsgerichts setzt die Erteilung einer Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung gemäß § 12 des Gesetzes über die Beseitigung von Abfällen (Abfallbeseitigungsgesetz - AbfG -) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. Januar 1977 (BGBl. I S. 41) nicht voraus, daß die von dieser Genehmigung erfaßte Tätigkeit entweder gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG im Auftrag der zuständigen öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder gemäß § 3 Abs. 3 AbfG zur Beseitigung von Abfällen ausgeübt wird, die von der kommunalen Müllabfuhr ausdrücklich ausgenommen sind. Zur Begründung seiner Rechtsansicht bezieht sich das Berufungsgericht allein auf den "klaren Wortlaut" der Vorschrift des § 12 AbfG. Dem kann der erkennende Senat nicht folgen. Erstens ist der Wortlaut des § 12 Abs. 1 AbfG keineswegs so eindeutig, wie das Berufungsgericht glaubt; darüber hinaus läßt - zweitens - das Berufungsgericht den systematischen Zusammenhang unbeachtet, in dem die §§ 3 und 12 AbfG stehen. Das Genehmigungserfordernis des § 12 Abs. 1 AbfG ist ein zusätzliches präventives Ordnungsinstrument des Abfallbeseitigungsgesetzes für solche privaten Abfallbeseitigungsunternehmen, die nach den Vorschriften des § 3 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 AbfG Abfälle beseitigen dürfen.

Nach § 12 Abs. 1 AbfG dürfen Abfälle gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen nur mit Genehmigung der zuständigen Behörde eingesammelt oder befördert werden; bereits der Wortlaut der Vorschrift stellt also darauf ab, daß das Einsammeln- und Beförderndürfen der Genehmigungspflicht unterliegt. Mit erteilter Genehmigung "darf" folglich das private Entsorgungsunternehmen Abfälle nach Maßgabe eben dieser Genehmigung einsammeln und befördern. Dies entspricht auch dem Sinn der Genehmigungsregelung des Art. 12 Abs. 1 AbfG. Eine Genehmigung, die das zu genehmigende Tun nur hinsichtlich bestimmter gesetzlicher Voraussetzungen prüft, hinsichtlich anderer jedoch ungeprüft läßt, verfehlt in der Regel ihren Zweck. Macht daher ein Gesetz die Ausübung einer Tätigkeit von einer vorhergehenden Genehmigung abhängig, so ist davon auszugehen, daß die Tätigkeit mit Erteilung der Genehmigung - jedenfalls unter dem Blickpunkt des betreffenden Gesetzes - auch wirklich gestattet ist. Die andernfalls eintretende Rechtsunsicherheit liefe dem mit dem Genehmigungserfordernis verfolgten ordnungspolitischen Ziel zuwider. Die Klägerin meint zwar, ein solcher Widerspruch sei schon deshalb nicht zu besorgen, weil Abfallbeseitigung i.S. des § 3 Abs. 2 AbfG sich nur auf die "Vernichtung von Abfällen" beziehe; das ist jedoch unzutreffend. Zur Abfallbeseitigung gehört nach § 1 Abs. 2 AbfG vielmehr auch das Einsammeln und Befördern der Abfälle; die Vorschrift gibt - wie schon ihr Wortlaut klarstellt ("Abfallbeseitigung i.S. dieses Gesetzes") - eine Definition dessen, was das Gesetz unter Abfallbeseitigung versteht. Sie ist damit auch für die Auslegung des § 3 Abs. 2 AbfG maßgebend. Eine Genehmigung nach § 12 Abs. 1 AbfG hat daher eine ihrem Inhalt kongruente Gestattungswirkung nur dann, wenn zu den Genehmigungsvoraussetzungen auch der Umstand zählt, daß das in Aussicht genommene Einsammeln und Befördern nicht an der Beseitigungspflicht der öffentlich-rechtlichen Körperschaft scheitert. Das bedeutet: Die Vorschrift des § 12 Abs. 1 AbfG setzt voraus, daß nach § 3 Abs. 2 Satz 2 oder Abs. 3 AbfG überhaupt Raum für das Einsammeln und Befördern von Abfällen durch ein privates Entsorgungsunternehmen ist; trifft dies nicht zu, so kommt eine Genehmigung nicht in Betracht. Die Regelungen in § 3 AbfG und § 12 AbfG enthalten also kumulative Zulässigkeitsvoraussetzungen; soweit die Abfälle, deren Einsammlung und Beförderung genehmigt werden soll, der Beseitigungspflicht durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft unterliegen, kommt eine Genehmigung nach § 12 Abs. 1 AbfG nur unter der - zusätzlichen - Voraussetzung in Betracht, daß die öffentlich-rechtliche Körperschaft sich zur Erfüllung ihrer Pflichten des privaten Entsorgungsunternehmens bedienen will. Diese Auffassung entspricht im übrigen der überwiegenden Meinung (vgl. Kloepfer, VerwArch. 70, 1979, 195 [213 ff.] und die auf S. 214 Anm. 25 enthaltenen Nachweise) und liegt auch dem Antragsmuster (vgl. dort Zeile 3.2) zugrunde, das der auf Grund des § 12 Abs. 3 AbfG erlassenen Verordnung über das Einsammeln und Befördern von Abfällen (Abfallbeförderungs-Verordnung - AbfBefV -) vom 29. Juli 1974 (BGBl. I S. 1581) als Anlage beigefügt ist; der Antragsteller muß sich nach § 1 AbfBefV eines diesem Muster entsprechenden Formulars bedienen.

Dem entspricht, daß die Genehmigungsvoraussetzungen in § 12 Abs. 1 AbfG ihrerseits auf § 3 Abs. 2 und Abs. 3 AbfG zurückverweisen. Nach § 12 Abs. 1 Satz 2 AbfG ist nämlich die Genehmigung nur zu erteilen, wenn gewährleistet ist, daß eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nicht zu besorgen ist, insbesondere keine Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Antragstellers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, und die geordnete Beseitigung im übrigen sichergestellt ist. Die Sicherstellung der "geordneten Beseitigung im übrigen" bezieht sich auf die weiteren Phasen der Abfallbeseitigung, die nach dem Einsammeln und Befördern der Abfälle liegen, also auf das Behandeln, das Lagern und das Ablagern der eingesammelten und beförderten Abfälle. Sie ist - ebenso wie die eigens angesprochene Zuverlässigkeit des Antragstellers - nur eine besondere Ausprägung der auf das "Wohl der Allgemeinheit" abstellenden prognostischen Beurteilung durch die Genehmigungsbehörde; dies kam in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl. I S. 873) deutlicher als in der jetzt gültigen, auf die Novelle vom 21. Juni 1976 (BGBl. I S. 1601) zurückgehenden Fassung zum Ausdruck und ergibt sich auch aus der Erwägung, daß ein Einsammeln und Befördern von Abfällen, deren geordnete Beseitigung sodann nicht sichergestellt ist, in der Regel zu vermeidbaren Umweltschäden und damit zu einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit führt. Eine Beeinträchtigung dieses Wohls i.S. von § 12 Abs. 1 Satz 2 AbfG ist allerdings nicht nur dann zu besorgen, wenn die in § 2 AbfG ausdrücklich genannten Belange gefährdet erscheinen; vielmehr sind in diesem Zusammenhang alle einschlägigen Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die auf die Sicherstellung einer schadlosen und umweltfreundlichen Abfallbeseitigung nach Maßgabe der durch das Abfallbeseitigungsgesetz aufgerichteten Ordnung dieses Sachbereichs zielen (ähnlich Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, 1972, Bd. 1, Komm. AbfG, § 12 Rdnr. 17). Zu diesen Gesichtspunkten gehört aber auch die grundsätzliche Beseitigungspflicht der öffentlich-rechtlichen Körperschaften; dieses grundlegende Ordnungsprinzip des Abfallbeseitigungsgesetzes würde in seiner praktischen Durchführbarkeit gestört oder doch gefährdet, wenn nach § 12 Abs. 1 AbfG privaten Entsorgungsunternehmen das Einsammeln und Befördern solcher Abfälle "gestattet" würde, die sie nach § 3 Abs. 2 AbfG gar nicht einsammeln und befördern dürfen. Das Berufungsgericht wendet in diesem Zusammenhang ein, die verpflichtete Körperschaft könne einen privaten Unternehmer nur dann mit dem Einsammeln und Befördern des Mülls betrauen, wenn er im Besitz einer entsprechenden Genehmigung nach § 12 Abs. 1 AbfG sei, diese aber könne ihm nicht erteilt werden, weil es an einem Auftrag nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG fehle. Damit verkennt das Berufungsgericht, daß die Genehmigungspflicht nach § 12 Abs. 1 AbfG gerade auch von der Überlegung getragen wird, die Einschaltung privater Dritter durch die beseitigungspflichtigen Körperschaften dürfe nicht zu einer das Wohl der Allgemeinheit beeinträchtigenden Art und Weise der Abfallbeseitigung führen; diese Einschaltung selbst ist also sowohl Voraussetzung wie euch Prüfungsgegenstand für die zu erteilende Genehmigung. Die Beauftragung eines privaten Müllabfuhrunternehmens wirft - von den Fällen des § 3 Abs. 3 AbfG abgesehen - die Genehmigungsfrage überhaupt erst auf und macht sie zugleich beantwortbar. Denn erst jetzt laßt sich feststellen, welchen Abfall nach Art und Umfang das private Entsorgungsunternehmen sammeln und befördern soll, und ob dieses - etwa nach seiner Wirtschaftskraft und den ihm zur Verfügung stehenden Kapazitäten - in der Lage sein wird, das Einsammeln und Befördern ordnungsgemäß vorzunehmen. Dies ist jedoch wiederum Voraussetzung für die Prüfung der Frage, ob das Wohl der Allgemeinheit durch die mit der Beauftragung beabsichtigten Art und Weise der Abfallbeseitigung beeinträchtigt werden kann.

2.

Das Urteil des Berufungsgericht stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Klägerin meint zwar, die begehrte Genehmigung hätte ihr auch deshalb erteilt werden müssen, weil sie von der Beklagten im Hinblick auf einen sonst gegebenen Eingriff in ihre durch Art. 12 und Art. 14 GG geschützten Rechtsgüter habe beanspruchen können, im beantragten Umfang an der Abfallbeseitigung weiter beteiligt zu werden. Daran ist richtig, daß ein solcher Anspruch, bestünde er wirklich, im vorliegenden Rechtsstreit nicht unbeachtet bleiben könnte. Ob und in welchem Umfang die Beklagte gehalten ist, zur Erfüllung der ihr obliegenden Beseitigungspflicht private Müllabfuhrunternehmen einzuschalten, beantwortet sich nämlich, da die Abfallbeseitigung öffentlich-rechtlich geordnet worden ist, allein nach, öffentlichem Recht, mag auch die sich anschließende Beauftragung selbst ein privatrechtlicher Vertrag sein; daher hätte die Klägerin gemäß § 44 VwGO ihren Anspruch auf Beteiligung an der Müllabfuhr zusammen mit der von ihr beanspruchten Genehmigung erstreiten können.

Der Klägerin stand jedoch der von ihr behauptete Anspruch auf Beauftragung durch die Beklagte nicht zu; er ergab sich weder aus Art. 12 noch aus Art. 14 GG. Die Klägerin ist im Schwerpunkt ihrer gewerblichen Tätigkeit Altmaterialienhändlerin; in diesem Bereich ihres Gewerbes wird durch die Regelung des Abfallbeseitigungsgesetzes nicht eingegriffen. Ihre entsorgende Tätigkeit war demgegenüber nur ein flankierender Service für die von ihr betreuten Schrott- und Altmateriallieferanten. Unter diesen Umständen ist ihr gegenüber die Entscheidung des Gesetzgebers, die Abfallbeseitigung gemäß § 3 Abs. 2 AbfG öffentlich-rechtlichen Körperschaften als Pflichtaufgabe zu übertragen, nur eine Inhalt und Grenzen des Eigentums konkretisierende Regelung, die auch nicht gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit verstößt; dies hat der Senst in seinemUrteil vom 27. Mai 1981 - BVerwG 7 C 34.77 - näher dargelegt; darauf wird verwiesen. Die Klägerin beanstandet denn auch an der jetzt bestehenden Situation nur, daß sie im Gegensatz zu ihren von der Beklagten mit der Abfallbeseitigung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfG beauftragten Konkurrenten im Altmaterialgeschäft eine komplette Entsorgung nicht mehr anbieten könne; dieser Umstand ist aber nicht auf die Regelung des § 3 Abs. 2 AbfG zurückzuführen, sondern rührt allein daher, daß die Klägerin sich im Gegensatz zu ihren Konkurrenten nicht an der von der Beklagten veranstalteten Ausschreibung beteiligt hat. Die sich daraus ergebenden Folgen kann sie nicht der Beklagten anlasten.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.