I.

Der mit Bescheid vom 30. Mai 1978 für den Juli 1978 zum Grundwehrdienst einberufene Kläger beantragte im Juni 1978 seine Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer. Nachdem der Kläger seinen Wehrdienst angetreten hatte, lehnte der Prüfungsausschuß für Kriegsdienstverweigerer beim Kreiswehrersatzamt Bremen mit Bescheid vom 26. Juli 1978 die Anerkennung des Klägers ab. Im Widerspruchsverfahren wurde der Kläger durch seine jetzigen Prozeßbevollmächtigten vertreten. Nachdem die Prüfungskammer 4 für Kriegsdienstverweigerer bei der Wehrbereichsverwaltung II beschlossen hatte, Stellungnahmen von Vorgesetzten und Ärzten des Klägers einzuholen, wurde der Kläger aufgrund einer ärztlichen Untersuchung mit Bescheid vom 25. Juni 1979 als "nicht wehrdienstfähig" befunden. Daraufhin erklärte der Vorsitzende der Prüfungskammer mit Verfügung vom 26. Juni 1979 das Verfahren für erledigt.

Der Antrag des Klägers auf Erstattung der Kosten seiner anwaltlichen Vertretung in Höhe von 670,95 DM wurde mit Bescheid der Prüfungskammer vom 7. August 1979 mit der Begründung zurückgewiesen, ein erfolgreicher Widerspruch im Sinne des § 80 Abs. 1 VwVfG liege nicht vor; im übrigen hätte der Widerspruch auch zurückgewiesen werden müssen, wenn sich das Verfahren nicht erledigt hätte.

Daraufhin erhob der Kläger Klage mit dem Antrag, den Bescheid der Prüfungskammer vom 7. August 1979 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, an ihn 670,95 DM zu zahlen. Zur Begründung machte er im wesentlichen geltend, in entsprechender Anwendung des § 161 Abs. 2 VwGO seien ihm die Kosten der notwendigen Beiziehung seines Rechtsanwalts zu erstatten, da er bei Fortsetzung des Anerkennungsverfahrens hätte Erfolg haben müssen.

Das Verwaltungsgericht verurteilte die Beklagte am 11. Juni 1980 unter Abänderung des Bescheides der Prüfungskammer vom 7. August 1979, dem Kläger Gebühren und Auslagen in Höhe von 335,48 DM zu erstatten; im übrigen wies es die Klage ab. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus, die Prüfungskammer sei verpflichtet gewesen, über die Kosten des Widerspruchsverfahrens in entsprechender Anwendung des § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen zu entscheiden. Dem stehe § 80 VwVfG nicht entgegen. Diese Vorschrift enthalte keine abschließende Regelung der Kostenerstattung nur für den Fall eines erfolgreichen Widerspruchs, sondern eine Lücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit, die durch die Rechtsprechung in der Weise zu schließen sei, daß über die Kosten eines von den Beteiligten in der Hauptsache übereinstimmend als erledigt erklärten Verfahrens nach billigem Ermessen entschieden werden müsse. Da im vorliegenden Falle der Ausgang des Widerspruchsverfahrens offen gewesen sei habe die Beklagte dem Kläger die Hälfte der zur anwaltlichen Vertretung im Widerspruchsverfahren notwendigen Aufwendungen zu erstatten.

Das Verwaltungsgericht hat die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Die Beklagte hat Revision eingelegt und beantragt,

Sie rügt die Verletzung des § 80 VwVfG und meint, diese Vorschrift enthalte eine abschließende Normierung. Daher käme eine analoge Anwendung des § 161 Abs. 2 VwGO nicht in Betracht. Es gebe keinen rechtsstaatlichen Grundsatz, der es gebiete, aufgewendete Kosten eines eingestellten Vorverfahrens in jedem Fall durch die Behörde zu erstatten.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Parteien haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die zulässige Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Abweisung der Klage, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf Erstattung der Kosten, die ihm durch die anwaltliche Vertretung in dem ohne Entscheidung in der Sache beendeten Widerspruchsverfahren vor der Prüfungskammer für Kriegsdienstverweigerer entstanden sind.

Ein solcher Anspruch läßt sich nicht schon aus dem Wehrpflichtgesetz herleiten. Die Regelung des § 19 Abs. 8 WPflG, wonach das Verfahren vor dem Musterungsausschuß kostenfrei ist und notwendige Auslagen dem Wehrpflichtigen zu erstatten sind, ist nach § 33 Abs. 7 Satz 1 und 2 WPflG auch auf das Widerspruchsverfahren vor den Prüfungskammern für Kriegsdienstverweigerer anzuwenden. Zu den "notwendigen Auslagen" im Sinne dieser Regelung gehören die Kosten für die Beiziehung eines Rechtsanwalts nicht (vgl. BVerwGE 40, 313 [316]; Hahnenfeld, WPflG § 19 RdNr. 45 und 47).

Der Kläger kann seinen Anspruch auch nicht aus § 80 Abs. 1 VwVfG herleiten. Diese Vorschrift regelt nach ihrem Wortlaut nicht die Kostenerstattung für den Fall der Erledigung des Widerspruchverfahrens, ohne daß eine Entscheidung über den Erfolg des Widerspruchs getroffen worden ist. Auch die §§ 72 und 73 VwGO sehen eine Entscheidung über die Kosten des Widerspruchsverfahrens nur für die Fälle vor, in denen die Behörde den Widerspruch für begründet hält und ihm abhilft oder die Widerspruchsbehörde durch Widerspruchsbescheid entscheidet. Schließlich läßt sich die in § 80 VwVfG für den Fall eines teilweisen Erfolges des Widerspruchs angeordnete Erstattung der zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen nicht auf den Fall beziehen, daß der Widerspruchsführer auch ohne eine Entscheidung der Widerspruchsbehörde sein Ziel - zum Beispiel keinen Wehrdienst leisten zu müssen - erreicht. Der Wortlaut insbesondere der Sätze 1 und 3 des § 80 Abs. 1 VwVfG ist so eindeutig, daß er einer erweiternden oder korrigierenden Auslegung nicht zugänglich ist. Der dort verwendete Begriff "Erfolg" kann nur im Sinne einer abschließenden Entscheidung verstanden werden, mit der die zum Gegenstand des Widerspruchs gemachte Frage hinsichtlich des klärungsbedürftigen Punktes beantwortet wird. Erweist sich dagegen die Fortsetzung des Vorverfahrens aus anderen Gründen nicht als notwendig, so unterbleibt eine Entscheidung, die Aufschluß darüber gibt, inwieweit der Widerspruch "erfolgreich" oder "erfolglos" war. Es fehlt auch an einer Teilentscheidung hinsichtlich einzelner selbständiger Fragen, die die Feststellung gestatten könnte, der Widerspruch sei "soweit" erfolgreich.

Eine analoge Anwendung der in § 161 Abs. 2 VwGO enthaltenen Regelung für den Fall der Erledigung eines Rechtsstreits in der Hauptsache auf den von § 80 VwVfG erfaßten Bereich der Kosten des Vorverfahrens läßt sich ebenfalls nicht rechtfertigen. § 80 VwVfG regelt selbständig, in welchem Umfange aufgrund einer Kostenentscheidung im Vorverfahren gemäß § 72 und § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO die dem Beteiligten entstandenen Kosten zu erstatten sind. Diese Bestimmung ist in das Verwaltungsverfahrensgesetz aufgenommen worden, nachdem der Große Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluß vom 1. November 1965 (BVerwGE 22, 281 = NJW 1966, 563) entschieden hatte, daß sich aus der Verwaltungsgerichtsordnung keine unmittelbar oder entsprechend anzuwendende bundesrechtliche Regelung des Inhalts der Kostenentscheidung nach § 72 VwGO ergebe. Daran anknüpfend hatte der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts entschieden, auch im Falle der Ausführung von Bundesgesetzen durch Bundesbehörden sei die in den §§ 72 und 73 VwGO vorgeschriebene Kostenentscheidung materiell nicht durch eine entsprechende Anwendung der §§ 154 ff. VwGO auszufüllen(Urteil vom 30. August 1972 - BVerwG 8 C 2.72 - [BVerwGE 40, 313]). Das Bundesverfassungsgericht hat die Auslegung der Verwaltungsgerichtsordnung dahin, daß dem im sogenannten isolierten Vorverfahren erfolgreichen Widerspruchsführer nach diesem Gesetz ein Anspruch auf Erstattung seiner Kosten nicht zustehe, als mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt(Beschluß vom 29. Oktober 1969 - 1 BvR 65/68 - [BVerfGE 27, 175 [BVerfG 29.10.1969 - 1 BvR 65/68]]).

Die in Kenntnis und gerade wegen dieser vielfach als unbefriedigend angesehenen Rechtslage in § 80 VwVfG getroffene Regelung der Erstattung von Kosten und Auslagen eines (ganz oder teilweise) erfolgreichen oder erfolglosen Widerspruchsverfahrens gestattet eine analoge Anwendung der Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung für die auch Jetzt noch nicht geregelten Fälle der Erledigung eines Widerspruchsverfahrens nicht, denn eine im Wege der Analogie auszufüllende Gesetzeslücke liegt nach der Vorgeschichte dieser Bestimmung des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht vor. Vielmehr muß angenommen werden, daß es sich um eine abschließende Regelung handelt, also der Gesetzgeber in Fällen der hier zu entscheidenden Art eine Kostenerstattung nicht vorsehen wollte.

Zwar bestehen zwischen der Erledigung im Rechtsstreit und im behördlichen Verfahren ohne Entscheidung in der Sache selbst Gemeinsamkeiten. Sie liegen etwa darin, daß in beiden Fällen die Entscheidung über die Richtigkeit eines Verwaltungsaktes offenbleiben kann, weil ein außerhalb des Verfahrens liegendes Ereignis hinzugetreten ist, und daß in beiden Fällen dem Bürger oft beträchtliche Aufwendungen entstanden sind.

Die geregelten Sachverhalte unterscheiden sich jedoch dadurch, daß sich im Widerspruchsverfahren lediglich die Beteiligten gegenüberstehen und keine dritte, unabhängige Instanz, nämlich das Gericht, zur Entscheidung berufen ist. Im gerichtlichen Verfahren entscheidet das Gericht nach seinem billigen Ermessen aufgrund der ihm vorliegenden Unterlagen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes. Es kann seine Entscheidung über die Kosten nach billigem Ermessen nur aufgrund einer Rechtmäßigkeitskontrolle (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) treffen, während die Widerspruchsbehörde auch die Zweckmäßigkeit der getroffenen Verwaltungsentscheidung zu überprüfen hat (§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Erledigung im gerichtlichen Verfahren und im verwaltungsbehördlichen Verfahren unterscheidet sich auch dadurch, daß im gerichtlichen Verfahren grundsätzlich für beide Parteien Gerichtskosten und außergerichtliche Aufwendungen entstehen können, während im Widerspruchsverfahren die Behörde ihre Kosten nur dann geltend machen kann, wenn ein Gesetz dies zuläßt. Insgesamt ist aus den Unterschieden zwischen dem Verwaltungsverfahren und dem gerichtlichen Verfahren in Übereinstimmung mit dem bereits erwähnten Urteil des 8. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. August 1972 (BVerwGE 40, 313, insbesondere 317-319) zu entnehmen, daß die den §§ 154 ff. VwGO zugrundeliegende Interessenlage einer entsprechenden Anwendung dieser Vorschriften auf die nach den §§ 72 Halbs. 2 und 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO zu treffende Kostenentscheidung entgegensteht. Hieran hat sich durch die in § 80 VwVfG getroffene selbständige Regelung der Kostenerstattung nichts geändert. Vielmehr muß davon ausgegangen werden, daß in dieser Vorschrift eine Erstattung von Rechtsanwaltskosten im Verwaltungsverfahren bei Erledigung in sonstiger Weise nicht vorgesehen werden sollte. Wegen Fehlens einer Gesetzeslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit ist eine Ergänzung des § 80 VwVfG im Wege einer analogen Anwendung des § 161 Abs. 2 VwGO ausgeschlossen (so im Ergebnis auch Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 2. Aufl., § 47 III a.E.; Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, § 80 RdNr. 16; Hahnenfeld, WPflG, § 19 RdNr. 56; a.M.: Kopp, VwGO, 5. Aufl., § 73 RdNr. 17).

Nach alledem war das angefochtene Urteil aufzuheben und nach § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst durch Abweisung der Klage zu entscheiden, da für den vom Verwaltungsgericht bejahten Erstattungsanspruch keine Rechtsgrundlage besteht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.