Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.03.1981, Az.: BVerwG 7 C 79.79

I.

Der bei der Allgemeinen Ortskrankenkasse S. beschäftigte Kläger bestand 1965 die 1. Verwaltungsprüfung für den Dienst bei den gesetzlichen Krankenkassen in Baden-Württemberg. 1973 unterzog er sich ohne Erfolg der 2. Verwaltungsprüfung, die er im Jahre 1975 wiederholte. Da der Kläger im schriftlichen Teil der Wiederholungsprüfung nicht das von der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den Dienst bei den gesetzlichen Krankenkassen in Baden-Württemberg geforderte Notenergebnis erzielte, schloß ihn der Prüfungsausschuß beim Landesverband der Ortskrankenkassen Württemberg-Baden von der Teilnahme am mündlichen Teil der Prüfung aus und erklärte die Prüfung für nicht bestanden.

Nach erfolglosem Vorverfahren hat der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und einen Mangel des Prüfungsverfahrens darin gesehen, daß der Vorsitzende des Prüfungsausschusses während der Prüfung durch die Reihen der Prüflinge gegangen sei. Der Grundsatz der Chancengleichheit zwinge den Prüfer zu Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit. Die Vorschriften der Ausbildungs- und Prüfungsordnung über die Bestimmung der Arbeitsplätze nach Sitzplatznummern und über die Prüfungsaufsicht zur Wahrung der Anonymität der Prüflinge dienten der Verwirklichung dieses Grundsatzes. Es sei nicht ausgeschlossen, daß der Ausschußvorsitzende, der eine der Prüfungsaufgaben als Erstprüfer und eine weitere Prüfungsaufgabe als Zweitprüfer zensiert habe, während seiner Anwesenheit im Prüfungsraum die bis zur endgültigen Benotung geheimzuhaltende Sitzplatznummer des Klägers erfahren habe. Deshalb könne eine Verletzung seiner Pflicht zur Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit nicht ausgeschlossen werden.

Der Beklagte hat gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil Berufung eingelegt. Da der Prüfungsvorsitzende die Gesamtverantwortung für den rechtmäßigen Ablauf der Prüfung trage, müsse er sich auch von der richtigen Durchführung der Prüfungsaufsicht durch die bestellten Aufsichtspersonen aus eigener Anschauung überzeugen dürfen. Die Notenvergabe bei den Aufgaben, an denen der Ausschußvorsitzende mitgewirkt habe, zeige, daß ein - unterstellter - Verfahrensfehler für das Prüfungsergebnis nicht ursächlich gewesen wäre. Denn die von dem Ausschußvorsitzenden als Erstprüfer korrigierte Aufgabe sei übereinstimmend mit dem Zweitprüfer und die vom Ausschußvorsitzenden als Zweitprüfer korrigierte Aufgabe von diesem besser als vom Erstprüfer bewertet worden.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage abgewiesen und dies mit dem Fehlen des Verwaltungsrechtswegs begründet. Zuständig seien die Arbeitsgerichte. Das Dienstverhältnis von Krankenkassenangestellten sei eine Sonderform des bürgerlich-rechtlichen Dienstvertrags im öffentlichen Dienst. Zu den sich aus dem Dienstvertrag ergebenden Streitigkeiten gehörten auch Streitigkeiten im Zusammenhang mit den Verwaltungsprüfungen, denn es gehe um die Frage, ob das Dienstverhältnis zu anderen, für den Bediensteten günstigeren Bedingungen fortgesetzt werden solle. Die öffentlich-rechtliche Natur der Reichsversicherungsordnung als Grundlage der Ausbildungs- und Prüfungsordnung führe nicht zum öffentlich-rechtlichen Charakter der Streitigkeit. Daß die Träger der Prüfung öffentliche Aufgaben wahrnehmen, sei für das Dienstverhältnis des Klägers und die damit zusammenhängenden Prüfungsentscheidungen unerheblich. Der Rechtsschutz des Klägers werde durch die Zuständigkeit der Arbeitsgerichte nicht verkürzt.

Der Kläger hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

hilfsweise,

Die Revision rügt die Verletzung von § 40 VwGO, § 13 GVG. Die Entscheidung des Prüfungsausschusses, den Kläger nicht zum mündlichen Teil der Prüfung zuzulassen, sei ein vor dem Verwaltungsgericht anfechtbarer Verwaltungsakt und begründe keinen Streit aus einem Arbeitsverhältnis. Andernfalls hätte - was das Berufungsgericht übersehe - die Klage gegen die Ortskrankenkasse S. als Arbeitgeberin des Klägers gerichtet werden müssen. Das Oberverwaltungsgericht Münster führe in seinem in einem Parallelfall ergangenen Urteil vom 8. Dezember 1977 - XVI A 932/76 - zutreffend aus, daß weder die Zivilgerichte für die Überprüfung der Rechtspflegerprüfungen, die Arbeitsgerichte für die Gesellenprüfungen, die Finanzgerichte für die Laufbahnprüfungen der Steuerbeamten und die Sozialgerichte für die Überprüfung der Verwaltungsprüfungen für Krankenkassenangestellte zuständig seien; in allen diesen Fällen führe der Rechtsweg vielmehr vor die Verwaltungsgerichte.

Der Beklagte beantragt,

In der Beurteilung der Rechtswegzuständigkeit sei der Revision allerdings zu folgen, denn das Prüfungsverhältnis für Krankenkassenangestellte werde nicht auf privatrechtlicher Grundlage, sondern kraft hoheitlicher Zulassung durch den Prüfungsausschuß begründet. Damit fehle es an dem Merkmal der bürgerlichrechtlichen Streitigkeit. Gleichwohl erweise sich die Revision im Ergebnis als unbegründet; die Prüfungsentscheidung sei aus den in den Vorinstanzen vorgetragenen Gründen rechtmäßig.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Es ist aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Entgegen der in dem Berufungsurteil vertretenen - von den Parteien dieses Rechtsstreits übereinstimmend für unzutreffend erachteten - Auffassung von der Zuständigkeit der Arbeitsgerichte ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.

Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S. des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Das Klagebegehren stellt sich als Folge eines Sachverhalts dar, der nach öffentlichem Recht beurteilt werden muß.

Dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist das Begehren des Klägers auf Aufhebung der Bescheide des beklagten Landesverbandes der Ortskrankenkassen über das Nichtbestehen der Verwaltungsprüfung freilich nicht schon darum, weil einer Prüfungsbehörde im Prüfungsverfahren notwendigerweise Befugnisse in der Verfahrensgestaltung, in der Bestimmung des Verfahrensgegenstandes (Prüfungsstoff) und vor allem des Verfahrensergebnisses (Prüfungsbewertung) eingeräumt sind (vgl. BVerwGE 55, 355 [360]), die ihr eine Stellung der Überordnung in ihrem Verhältnis zum Prüfling verschaffen. Die für das Prüfungsverfahren bezeichnende dominierende Position des Prüfers erlaubt nicht den Schluß auf die öffentlich-rechtliche Natur des Prüfungsverhältnisses. Denn es kann in vergleichbarer oder ähnlicher Form auch durch Rechtsgeschäft oder durch kollektive arbeitsrechtliche Vereinbarung im Rahmen privatdienst- und arbeitsrechtlicher Vertragsverhältnisse begründet werden; innerbetriebliche Eignungstests und Leistungsprüfungen im Personalwesen der privaten Wirtschaft belegen dies. Selbst unter Berücksichtigung des öffentlichen Zwecks, der dienstlichen Fortbildung zur Bewältigung von Aufgaben der Sozialversicherung, dem die Prüfung von Dienstordnungsangestellten der gesetzlichen Krankenkassen dient, läßt sich das in Rede stehende Prüfungsverhältnis nicht zwingend als öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis bestimmen, weil die Träger öffentlicher Aufgaben nicht notwendig auf den Einsatz öffentlich-rechtlicher Befugnisse beschränkt und nicht gehindert sind, die ihnen anvertrauten öffentlichen Aufgaben, soweit möglich und tunlich, auch in den Formen des bürgerlichen Rechtes zu erfüllen. Dem trägt die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Rechnung, daß bei der Bestimmung des Rechtswegs von der öffentlichen Aufgabe her nicht auf den öffentlichen Charakter ihrer Ausführung geschlossen werden dürfe (BVerwGE 7, 264[BVerwG 17.10.1958 - VII C 183/57];  35, 103[105]; 47, 247 [250]; vgl. ferner BGHZ 56, 365[BGH 12.07.1971 - III ZR 252/68] [368]).

Aber auch die gegenteilige Schlußfolgerung, die die Entscheidung des Berufungsurteils trägt, ist nicht gestattet: Es geht nicht an, die bürgerlich-rechtliche Natur der in Rede stehenden Prüfung aus ihren Wirkungen auf das dem bürgerlichen Recht zuzuordnende Dienstordnungsverhältnis der Krankenkassenangestellten (BAGE 2, 81 [83 ff.] [BAG 16.05.1955 - 2 AZR 22/53]; BSGE 31, 247 [BSG 31.07.1970 - 2 RU 222/67] [250]) abzuleiten, für die ein positives Prüfungsergebnis eine notwendige oder vielleicht sogar die hinreichende Bedingung des weiteren Fortkommens in ihrer dienstlichen Laufbahn bedeutet. Das erweist sich insbesondere daran, daß auch Hoheitsakte privatrechtsgestaltende Wirkung, äußern können, ohne daß deshalb ihr Herkommen aus dem öffentlichen Recht in Frage zu stellen wäre. Entscheidendes Kriterium für die rechtliche Einordnung des Prüfungsverhältnisses der Krankenkassenangestellten in das öffentliche oder bürgerliche Recht ist daher weder die rechtstechnische Ausgestaltung dieses Verhältnisses noch seine Funktion, nach der es zwar einerseits in der öffentlichen Aufgabenstellung der Krankenkassen begründet ist, andererseits aber zugleich zur Regelung der bürgerlich-rechtlichen Sphäre, nämlich zur rechtlichen Ausgestaltung des Dienstverhältnisses der Dienstordnungsangestellten beiträgt.

Schließlich gibt auch die Rechtsnatur des die Prüfung ausrichtenden Landesverbands der Ortskrankenkassen als Körperschaft des öffentlichen Rechts nach § 414 Abs. 1 Satz 1 RVO keine Auskunft über die Rechtsnatur der Prüfung selbst. Der Rechtscharakter der Prüfung folgt nicht immer der ihres Trägers, wie etwa die Fälle der öffentlich-rechtlich ausgestalteten Prüfung von Schülern staatlich anerkannter Privatschulen (BVerwGE 17, 41 [42]; ferner BVerwGE 45, 117 [118 f.]), aber auch die Prüfungen der als Gesellschaften des bürgerlichen Rechts organisierten Gemeinde- und Sparkassenverwaltungsschulen zeigen, denen bei Ausbildungslehrgängen für Beamtenanwärter und Angestellte, die in das Beamtenverhältnis übernommen werden sollen, öffentlich-rechtliche Prüfungsbefugnisse des Beamtenlaufbahnrechts übertragen sind, worin sie den mit öffentlicher Gewalt beliehenen Unternehmern ähneln (vgl. die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. September 1969 - BVerwG 6 C 77.65 - [Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 38] und vom 28. September 1971 - BVerwG 6 C 41.68 - [Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 47]).

Maßgebend für die Zuordnung zum öffentlichen oder bürgerlichen Recht ist vielmehr allein die Qualifikation der Rechtsnorm, in der die prüfungsrechtlichen Beziehungen der am Prüfungsverhältnis beteiligten Parteien wurzeln. Rechtliche Grundlage dieser Beziehungen ist die Vorschrift des § 414 e Buchst. f RVO. Sie weist den Landesverbänden die Aufgabe zu, ihre Mitgliedskassen durch Aus- und Fortbildung der bei den Krankenkassen Beschäftigten zu unterstützen. Mit einer solchen Bestimmung enthält § 414 e Buchst. f RVO eine Regelung des öffentlichen Rechts. Er berechtigt und verpflichtet die Landesverbände zur Aus- und Fortbildung, schafft also eine Art "Amtsrecht" dieser Körperschaften, das als ein nur ihnen vorbehaltenes Sonderrecht und nicht - wie das für bürgerlich-rechtliche Normen wesensnotwendig ist - für jedermann gilt. Die Aufgabenstellung des § 414 e Buchst. f RVO umfaßt zugleich die Obliegenheit der Landesverbände, den Erfolg ihrer Ausbildungs- und Fortbildungsbemühungen durch Prüfungen zu kontrollieren. Daher nimmt auch das auf § 414 e Buchst. f RVO zurückzuführende Prüfungsverhältnis der Beteiligten an der öffentlich-rechtlichen Natur dieser Vorschrift teil. Der Streit um die auf der Grundlage der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den Dienst bei den gesetzlichen Krankenkassen in Baden-Württemberg (APO-KK) ergangenen Prüfungsbescheide gehört mithin zu den öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten i.S. des § 40. Abs. 1 Satz 1 VwGO und nicht zu den bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten i.S. des § 13 GVG. Darum - aber zugleich auch deshalb, weil der beklagte Landesverband nicht Arbeitgeber des Klägers ist - bleibt die Zuständigkeit der Arbeitsgerichte nach § 2 ArbGG außer Betracht.

Die Streitigkeit ist ferner nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Es handelt sich nicht um eine Angelegenheit der Sozialversicherung, für die nach § 51 SGG der Rechtsweg zu den Sozialgerichten eröffnet ist. Zu diesen in die Zuständigkeit der Sozialgerichte fallenden Angelegenheiten gehört jedenfalls nicht das Dienstrecht der bei den Trägern der Sozialversicherung beschäftigten Personen. Demgemäß hat das Bundessozialgericht den Streit um beamtenrechtliche Maßnahmen von Sozialversicherungsträgern, die noch vor Inkrafttreten der Rechtswegregelung des § 126 BRRG getroffen worden waren, in den Rechtsweg vor die (allgemeinen) Verwaltungsgerichte verwiesen (BSGE 12, 208 [BSG 23.06.1960 - 4 RJ 83/59] [210 f.]). Der beamtenrechtliche Bezug zu einem Träger der Sozialversicherung sei in diesem Zusammenhang mehr zufälliger Natur und trete gegenüber dem beamtenrechtlichen Charakter der umstrittenen Maßnahmen so stark in den Hintergrund, daß er nicht geeignet sei, diesem die Prägung von Angelegenheiten der Sozialversicherung zu geben. Entsprechendes gilt für die Begründung, Vollziehung und Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses von Angestellten, deren dienstliche Beziehungen zu den Krankenkassen durch - inhaltlich weitgehend auf Beamtenrecht verweisende - Dienstordnungen der Krankenkassen nach § 352 RVO geordnet sind. Sind Streitigkeiten aus jenen Rechtsverhältnissen sämtlich vor den Arbeitsgerichten auszutragen, so kann das Dienstverhältnis eines Krankenkassenangestellten keine Angelegenheit sein, bei deren Vorliegen § 51 SGG den Sozialrechtsweg eröffnet. Das Dienstordnungsrecht der bei den Krankenkassen Beschäftigten gehört daher, soweit es die von den Arbeitsgerichten zu entscheidenden dienstrechtlichen Beziehungen betrifft, nicht zu den "Angelegenheiten der Sozialversicherung" i.S. des § 51 SGG (zum Begriff vgl. auch BSGE 3, 204 [208]). Es gehört ebensowenig zu den "Angelegenheiten der Sozialversicherung" wie etwa das Dienstrecht der in der Finanzverwaltung beschäftigten Bediensteten zu den nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 FGO vor die Finanzgerichte führenden "Abgabenangelegenheiten" gehört. Dann kann aber schon wegen seines engen sachlichen Zusammenhangs mit dem Dienstrecht der Krankenkassenangestellten auch das zu deren Aus- und Fortbildung i.S. des § 414 e Buchst. f RVO gehörende Prüfungswesen nicht zu den Angelegenheiten der Sozialversicherung gerechnet werden. Zu demselben Ergebnis gelangt das Landessozialgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 17. April 1975 - L 16 Kr 32/74 -. Der für die Bestimmung des Rechtswegs bedeutsame Gesichtspunkt der Sachnähe (BVerwGE 1, 21 [26]; BGHZ 57, 130 [BGH 21.10.1971 - VI ZR 87/69] [136]; BSGE 37, 292 [296]) streitet im Gegenteil für die Zuständigkeit der (allgemeinen) Verwaltungsgerichte, bei denen die Entscheidung über Streitigkeiten des öffentlichrechtlich geregelten Prüfungswesens - insgesamt und über den engeren Bereich des Beamtenrechts hinaus - konzentriert ist.

Durchbrochen wird die Regel der Zuständigkeit der (allgemeinen) Verwaltungsgerichte für Prüfungsstreitigkeiten nur durch § 33 Abs. 1 Nr. 3 FGO. Er eröffnet den Finanzrechtsweg für öffentlich-rechtliche und berufsrechtliche Streitigkeiten über Angelegenheiten, die durch den Zweiten Abschnitt des Zweiten Teils des Steuerberatungsgesetzes geregelt werden. Die dort getroffenen Regelungen betreffen die Voraussetzungen der Berufsausübung und der Bestellung der Steuerberater, zu denen auch die Prüfung der Steuerberater nach §§ 35 ff. StBerG gehört. Es sind also wiederum Gründe des sachlichen Zusammenhangs - hier der Zusammengehörigkeit von Prüfungs- und Berufsrecht der Steuerberater -, die die Ausnahme von dem Grundsatz der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit im Prüfungswesen rechtfertigen. Zur Begründung des Sozialrechtsweges gibt der in § 33 Abs. 1 Nr. 3 FGO erkennbar werdende Gedanke des gemeinsamen Rechtswegs für Berufs- und Prüfungsrecht nichts her, da die Sozialgerichte auch über Fragen des Dienstrechts der Krankenkassenangestellten nicht zu entscheiden haben.

Das Berufungsgericht hat in Anbetracht seiner Auffassung von der Unzulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs die für eine sachlich-rechtliche Würdigung des Streitstoffs notwendigen tatsächlichen Feststellungen nicht getroffen. Die Sache ist daher an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Für die Entscheidung des Berufungsgerichts werden die sachlich-rechtlichen Erwägungen des Senats in dem in dem Parallelverfahren BVerwG 7 C 8.78 ergangenen Urteil gleichen Datums maßgebend sein.