Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.03.1981, Az.: BVerwG 1 D 24.80

I.

1.

Das Bundesdisziplinargericht, Kammer X - ... - hat das Gehalt des Beamten mit Urteil vom 24. Januar 1980 um ein Dreißigstel auf die Dauer von zwei Jahren gekürzt, weil er von 1975 bis 1978 in sechs von insgesamt neun zur Anschuldigung gestellten Fällen sowohl bei der Eingehung wie bei der Abwicklung von Schuldverbindlichkeiten unehrenhaft gehandelt und damit ein Dienstvergehen begangen habe.

2.

Zur Rechtfertigung seiner gegen dieses Urteil eingelegten Berufung macht der Bundesdisziplinaranwalt geltend:

Der Beamte habe auch in den Fällen, in denen das Bundesdisziplinargericht entgegen der Anschuldigungsschrift eine Dienstpflichtverletzung nicht gesehen habe, pflichtwidrig gehandelt. In einem Fall habe er ihm zur Verfügung stehende Mittel statt zur Schuldentilgung für die Anschaffung einer Radio-Kompaktanlage verbraucht, in zwei anderen Fällen seine Zahlungsverpflichtungen dadurch in beamtenunwürdiger Weise abgewickelt, daß er Mahnungen unbeachtet gelassen habe. Auch im Disziplinarmaß sei, meint der Bundesdisziplinaranwalt, das angefochtene Urteil unhaltbar. Der Beamte könne wegen seiner größeren Schulden in der Geldbearbeitung nicht mehr eingesetzt werden. Seinen Fehlverhalten komme auch deshalb besonderes Gewicht zu, weil es sich um Wiederholungstaten handele. Das gelte insbesondere mit Rücksicht auf die durch Disziplinarverfügung vom 17. November 1975 wegen unwürdiger Schuldenwirtschaft gegen den Beamten verhängte Geldbuße von 1.500 DM. Die damit verbundene Warnung, daß er bei erneuter gleichartiger Pflichtverletzung Gefahr laufe, aus dem Dienst entfernt zu werden, habe der Beamte unbeachtet gelassen. Er sei nunmehr für ein Bankunternehmen nicht mehr tragbar.

II.

Das Rechtsmittel ist unbeschränkt; denn der Bundesdisziplinaranwalt greift mit der Berufung ausdrücklich die Freistellung des Beamten von dem Schuldvorwurf des unehrenhaften Schuldenmachens in drei zur Anschuldigung gestellten Fällen an. Der Senat hat daher den Sachverhalt selbst festzustellen und disziplinar zu würdigen.

Die Berufung bleibt erfolglos.

1.

Der Senat hält in Übereinstimmung mit dem Bundesdisziplinargericht aufgrund des Geständnisses des Beamten folgenden Sachverhalt für erwiesen:

a)

Die Ehefrau des Beamten hatte in den Jahren 1973 und 1974 bei dem Großversandhaus Quelle Waren gekauft und nicht vollständig bezahlt. Nachdem die Restforderung von 2.316,47 DM im Anschluß an mehrere erfolglose Mahnungen an die Noris Bank abgetreten worden war, zahlte der Beamte im Juli 1975 1.016,47 DM. Bei einer zur selben Zeit mit Hilfe des Dienstherrn durchgeführten Umschuldung alter Verpflichtungen erwähnte er die noch ausstehende Restschuld gegenüber der Noris Bank nicht, um die Umschuldung nicht zu gefährden. Als diese wegen der nun noch verbleibenden Schuld einen Titel erwirkt hatte, bat der Beamte um Ratenzahlung mit der wahrheitswidrigen Behauptung, die erste Rate von 650 DM bereits überwiesen zu haben und dem Versprechen, die weiteren Raten im März und April 1976 pünktlich bezahlen zu wollen. Dabei erklärte er wahrheitswidrig, von der Schuld seiner Frau erst jetzt Kenntnis erlangt zu haben. Er zahlte im März 1976 500 DM und einen Monat später als angekündigt die zweite Rate in Höhe von nur 250 DM. Die Restschuld beglich er erst Anfang 1977.

b)

Im Dezember 1976 erhielt der Beamte durch Vermittlung eines Finanzmaklers von der Absatzkreditbank in H. (AKB) ein Darlehen von 6.500 DM, das er mit insgesamt 10.810 DM in achtundvierzig Monatsraten abzahlen sollte. Er verbrauchte das Geld zur Zahlung alter Schulden. Für weitere 1.000 DM, die sein Schwiegervater ihm mit der Auflage gegeben hatte, diesen Betrag für seine Kinder zu verwenden, kaufte er vier Fahrräder für die Kinder. Zusätzlich schaffte er für sich und seine Familie eine Radio-Kompaktanlage zum Preise von 600 DM an, die teilweise von dem Geschenk seines Schwiegervaters, im übrigen aus dem Darlehen der AZB bezahlte wurde. Die im Mai 1977 noch valutierende Schuld von 9.163,44 DM zahlte der Beamte mit Mitteln zurück, die er durch einen Kredit erhalten hatte.

c)

Diesen Barkredit von 12.000 DM hatte der Beamte im März 1977 von der NordFinanz AG in B. gegen das Versprechen erhalten, ihn mit 19.431 DM in sechzig Raten zurückzuzahlen. Er bezahlte aus diesem Kredit seine Restschuld bei der AKB, ferner einen Familienferienaufenthalt im Ferienheim der Landes Zentralbank im Schwarzwald. Mit der Rückzahlung des Darlehens geriet er in Verzug, Nachdem trotz verschiedener Mahnungen die ersten sieben Monatsraten nicht beglichen waren, versprach er im November 1977, alle ausstehenden Raten bis spätestens 30. November 1977 zu zahlen. Er zahlte jedoch nur einige Teilbeträge und blieb im übrigen wieder säumig. Aufgrund einer neuen Mahnung sagte er im Mai 1978 Zahlung des Restbetrages bis Juni 1978 zu, hielt aber auch diese Zusage nicht ein. Der noch ausstehende Darlehensbetrag wurde schließlich aus Mitteln getilgt, die der Beamte von der Dresdner Bank in Höhe 10.000 DM als durch eine Bürgschaft seitens seines Schwiegervaters abgesichertes Darlehen erhalten hatte. Den darüber hinaus erforderlichen Betrag zur Tilgung der Schuld bei der NordFinanz AG erhielt er von seinem Schwiegervater geschenkt.

d)

Für eine Lieferung von Heizöl schuldete der Beamte der Firma W. seit Mai 1977 316,35 DM. Als er schon mehrere Monate trotz wiederholter Mahnungen im Zahlungsverzuge war, vertröstete er die Firma W. mit der wahrheitswidrigen Behauptung, er habe das Geld bereits überwiesen. Diese erwirkte einen vollstreckbaren Titel, die Mobiliarvollstreckung verlief jedoch fruchtlos. Mit seinem Angebot, die Schuld in Raten von 100 DM ab Juni 1978 zu tilgen, erreichte der Beamte, daß die Firma W. aus dem inzwischen offengelegten Pfändungs- und Überweisungsbeschluß gegenüber der Landeszentralbank keine Rechte mehr herleitete. Er hielt sein Zahlungsversprechen jedoch nicht ein. Erst nachdem die Firma im August 1978 einen neuen Pfändungs- und Überweisungsbeschluß erwirkt hatte, leistete er zwei Zahlungen von je 100 DM Ende August und Anfang September 1978 und beglich die Restschuld erst im Dezember 1978.

e)

Im Mai 1977 beantragte der Beamte von seiner Dienstbehörde, der Landeszentralbank in K., ein Darlehen von 1.700 DM mit der wahrheitswidrigen Versicherung, er habe keine sonstigen Verbindlichkeiten. Zur Sicherung des Darlehens trat er den pfändbaren Teil seiner Dienstbezüge ab, obwohl er diese Forderungen schon zur Sicherung des Darlehens der NordFinanz AG an diese abgetreten hatte. Er verschwieg gegenüber der Landeszentralbank seine weiteren Verbindlichkeiten und die frühere Gehaltsabtretung, weil er sonst nicht damit rechnete, das Darlehen von seinem Dienstherrn zu erhalten.

f)

Im Oktober 1977 kaufte der Beamte im Kaufhof K. für seine Frau einen Mantel und Bekleidung für seine Kinder. Er bezahlte mit einem Kredit von 500 DM, den er von der WKV-Bank gegen erneute Abtretung seiner Dienstbezüge und unter pflichtwidrigem Verschweigen seiner Verpflichtungen gegenüber der Firma W. und seinem Dienstherrn erhalten hatte. Schon nach der ersten Rate wurde er säumig. Nach wiederholten Mahnungen teilte er der WKV-Bank wahrheitswidrig mit, er habe im Dezember 1977 einen Verkehrsunfall erlitten und sei deswegen bis zum März 1978 im Krankenhaus gewesen. Er wollte damit Zwangsmaßnahmen ausweichen. Sein Versprechen, die rückständigen Raten bis April 1978 zu zahlen, hielt er ebensowenig ein wie die späteren Zusicherungen zur Zahlung von je 250 DM zum 1. Mai und 1. Juni 1978. Er zahlte erst am 21. Juli 1978 150 DM an den Gerichtsvollzieher. Nachdem seine weitere Zusage, am 1. August 1978 und danach jeweils weitere 150 DM zu zahlen, wiederum nicht eingehalten worden war, erging im September 1978 ein Pfändungs- und Überweisungsbeschluß. Die Restschuld von 67 DM stornierte die WKV-Bank nach weiteren Zahlungsversprechungen im Januar 1979. Der Betrag ist inzwischen beglichen.

g)

Obwohl der Beamte aus einer Zahnbehandlung dem Zahnarzt Dr. M. 121,28 DM schuldete, verwandte er die dafür erlangte Beihilfe von 84 DM nicht zur Schuldentilgung, sondern für den Lebensunterhalt seiner Familie. Erst nachdem Dr. M. einen Pfändungs- und Überweisungsbeschluß erwirkt hatte, zahlte der Beamte das Honorar.

h)

Nachdem der Beamte Ende 1977 mit der Zahlung des Hausabtrags in Verzug geraten war und die Gläubiger die Zwangsversteigerung seines Grundstücks erfolgreich beantragt hatten, blieb ein Vollstreckungsschutzantrag des Beamten erfolglos, den er mit der unzutreffenden Behauptung begründet hatte, er habe ab 15. September 1978 eine Nebenbeschäftigung als Bäcker gefunden; dieser Nebenbeschäftigung war er tatsächlich schon lange Zeit vorher nachgegangen. In der Folgezeit nahmen die Gläubiger den Vollstreckungsantrag zurück. Sie sind inzwischen befriedigt worden.

i)

Nachdem der Beamte trotz mehrerer Mahnungen eine seit März 1978 für die Lieferung von Heizöl bestehende Forderung der Firma B. nicht beglichen hatte und die Mobiliarvollstreckung aus einem von der Firma erwirkten Vollstreckungsbescheid fruchtlos ausgefallen war, versprach er Zahlung von seinem Weihnachtsgeld. Er hielt das Versprechen jedoch nicht einkaufte für das Weihnachtsgeld Weihnachtsgeschenke und bezahlte die Heizölrechnung einer anderen Firma vom Dezember 1978.

Der Betrag ist inzwischen ausgeglichen.

Die Schulden des Beamten betragen gegenwärtig noch insgesamt 83.200 DM. Davon sind 68.000 DM auf seinem Grundstück durch Hypotheken dinglich gesichert; das Grundstück hat einen Verkehrswert von 165.000 DM. 5.200 DM schuldet der Beamte noch der Dresdner Bank aus dem oben erwähnten Darlehen von ursprünglich 10.000 DM; er zahlt hiervon monatlich 202 DM ab. Ein weiteres Darlehen von 10.000 DM der Kreissparkasse, das ihm zur Umschuldung gewährt worden war, tilgt er mit monatlich 460 DM. Seine gegenwärtigen Schuldverpflichtungen sind insgesamt vor Ende 1978 begründet worden; seither ist er keine weiteren Darlehensverbindlichkeiten eingegangen. Er hat die Schuldentilgung und die Verwaltung seiner Einnahmen seither seiner Ehefrau überlassen.

2.

Dieser Sachverhalt erweist sich insgesamt als schuldhafte Verletzung der Pflicht des Beamten, durch sein Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht zu werden, die sein Beruf erfordert und damit als inner- wie außerdienstliches Dienstvergehen nach §§ 77 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2, 54 Satz 3 BBG. Durch sein betrügerisches Verhalten gegenüber der Landes Zentralbank (Fall e) hat der Beamte eine innerdienstliche Pflichtverletzung im Sinne der §§ 77 Abs. 1 Satz 1, 54 Satz 3 BBG begangen. Da die Landeszentralbank Kredite mit einem Höchstzinssatz von sechs vom Hundert, wie im gegebenen Fall, nicht an beliebige Dritte vergibt, kann das Darlehen an den Beamten nur als Fürsorgemaßnahme im Rahmen des Dienstverhältnisses verstanden werden. Die übrigen, außerdienstlichen Pflichtverletzungen sind nach den Umständen des Einzelfalls in besonderem Maße geeignet, Achtung und Vertrauen in einer für das Amt und das Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen; sie erfüllen damit die Voraussetzungen des § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG. Das beruht allerdings nicht auf der in der Bat Scheidung des Bundesdisziplinarhofs vom 24. Juni 1960 - BDH 3 D 33.59 - (BDHE 5, 60) zum Ausdruck gebrachten Auffassung, daß jedes unwürdige Verhalten bei der Eingehung, aber auch bei der Abwicklung von Schuldverbindlichkeiten Dienstvergehensqualität habe. Jene Entscheidung orientiert sich nicht an den erst im Jahre 1967 durch § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG in das Gesetz eingeführten Grundsätzen für die Dienstvergehensqualität außerdienstlichen Fehlverhaltens und kann daher nicht mehr als Grundlage für die Entscheidung des Senats dienen. Insgesamt kam die Dienstvergehenseigenschaft auch des außerdienstlichen Verhaltens des Beamten im gegebenen Fall dennoch nicht in Zweifel gezogen werden, weil der Beamte wenigstens in einzelnen der ihm als Pflichtverletzungen zur Last gelegten Handlungen ein betrügerisches und damit kriminelles Verhalten offenbart hat, das für sich allein auch im Hinblick auf seine dienstliche Tätigkeit gerade als Bundesbankbeamter die Voraussetzungen des § 77 Abs. 1 Satz 2 a.a.O. erfüllt. Das ist - abgesehen von dem betrügerischen Verhalten gegenüber der Dienstbehörde des Beamten, das, wie ausgeführt, für sich allein bereits Dienstvergehensqualität nach § 77 Abs. 1 Satz 1 a.a.O. hat - namentlich in dem Verhalten des Beamten hinsichtlich der Noris Bank (Fall a) und gegenüber dem Kaufhof in K. (Fall f) der Fall. Der Beamte hat hier über die bloße, beamtenunwürdige Nichterfüllung von Verbindlichkeiten hinaus sich schon bei der Eingebung und auch bei der Abwicklung seiner Schulden durch wahrheitswidrige Erklärungen oder bewußt unwirksame Forderungsabtretungen betrügerisch verhalten. Nach dem das Disziplinarrecht beherrschenden Grundsatz von der Einheit des Dienstvergehens - der auf die Notwendigkeit zurückgeht, das Gesamtverhalten des Beamten im Hinblick auf die Frage zu würdigen, ob er für den öffentlichen Dienst noch tragbar sei - erhält hiernach das gesamte außerdienstliche Verhalten des Beamten, sofern es - wie ausgeführt - etwa im Sinne von § 54 Satz 3 BEG unwürdig ist, auch dann Dienstvergehensqualität im Sinne von § 77 Abs. 1 Satz 2 a.a.O., wenn es dessen Voraussetzungen im Einzelfall nicht erfüllen sollte (vgl. BVerwGE 33, 162). Das gilt freilich nicht für das Verhalten des Beamten gegenüber der Absatzkreditbank in H. (Fall b). Der Kauf von Fahrrädern für die Kinder war schon im Hinblick auf eine dahin gehende Auflage des Schwiegervaters nicht pflichtwidrig, die dieser mit der Zuwendung von 1.000 DM an den Beamten verknüpft hatte. Daß der Beamte die verbleibenden 200 DM nicht zur Schuldentilgung, sondern teilweise zur Anschaffung einer Radio-Kompaktanlage zum Preise von 600 DM verwendete, gereicht ihm nicht zum Vorwurf einer außerdienstlichen Pflichtverletzung nach § 54 Satz 3 BBG, weil die Anschaffung auch angesichts der großen Familie des Beamten weder ihrem Gegenstand noch ihrem Werte nach unangemessen war. Sie hat die Belange der Gläubiger des Beamten nicht nennenswert beeinträchtigt.

3.

Bei der Bestimmung der hiernach gebotenen Disziplinarmaßnahme läßt der Senat sich von der Vorstellung leiten, daß das Vertrauen der Verwaltung in die Zuverlässigkeit des Beamten auch in Geldangelegenheiten durch sein Mißverhalten nicht so restlos zerstört ist, als daß es nicht allmählich wiederhergestellt werden könnte. Das rechtfertigt die Fortsetzung des Beamtenverhältnisses.

a)

Zwar sprechen gewisse Gesichtspunkte unverkennbar für die Entfernung des Beamten aus dem Dienst: Betrügerisches oder sonst unehrenhaftes Verhalten bei der Eingehung oder auch bei der Abwicklung von Schuldverbindlichkeiten außerhalb des Dienstes, erst recht innerhalb des Dienstes müssen sich gerade bei einem Bankbeamten, von dem im besonderen Maße Sauberkeit in der Abwicklung von wirtschaftlichen Angelegenheiten erwartet werden muß, sowohl im Hinblick auf das in die Integrität dieser Beamten gesetzte Vertrauen des Dienstherrn wie auf das dadurch zu wahrende Ansehen der Beamtenschaft besonders nachteilig auswirken. Das gilt hier um so mehr, als die Schuldenwirtschaft des Beamten zu einer Einschränkung seiner dienstlichen Verwendbarkeit geführt hat; er mußte aus dem Geldverkehr herausgenommen werden und kann für lange Zeit nur noch in einer Tätigkeit beschäftigt werden, die - wie hier der Einsatz im Kanzlei- und Postdienst - keine unmittelbare Berührung mit Geldgeschäften mit sich bringt. Gerade bei einem Bankbeamten ist das aber eine sehr fühlbare Beeinträchtigung seiner dienstlichen Verwendungsfähigkeit. Für eine harte disziplinare Reaktion spricht auch die durch ein gleichartiges Mißverhalten verursachte disziplinare Vorbelastung des Beamten. Die in der Disziplinarverfügung vom 17. November 1975 zum Ausdruck gebrachte Warnung des Dienstherrn, der Beamte gefährde bei Wiederholung seines Fehlverhaltens seinen Beruf, hat dieser offensichtlich unbeachtet gelassen. Sie hat nicht die nötige erzieherische Wirkung auf ihn ausgeübt. Das könnte die Entfernung aus dem Dienst zur Folge haben, weil der Beamte das Vertrauen in seine Zuverlässigkeit und Erziehbarkeit dadurch zumindest erheblich beeinträchtigt hat.

b)

Wenn der Senat sich dennoch dazu entschließt, das Beamtenverhältnis im gegebenen Falle bestehen zu lassen, so allein deshalb, weil beachtliche Milderungsgründe dessen Verhalten verständlich machen und gewisse Umstände Anlaß zu der Hoffnung geben, der Beamte werde sich auch durch eine geringere Disziplinarmaßnahme dazu bestimmen lassen, sich in seinem wirtschaftlichen Gebaren in Zukunft beamtenwürdig zu verhalten.

Zu dessen Gunsten spricht der Umstand, daß er, nachdem sich seine wirtschaftlichen Verhältnisse nach der ersten Disziplinarmaßnahme einigermaßen konsolidiert hatten, durch ihm nach seiner unwiderlegten Einlassung unbekannt gebliebene Käufe seiner Frau bei der Firma Quelle erneut in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten ist. Ausgangspunkt für sein erneutes Mißverhalten außerhalb des Dienstes ist daher nicht ein eigenes frivoles Verhältnis zu seiner Umwelt in wirtschaftlichen Dingen, sondern ein von ihm nicht oder doch nicht in vollem Maße zu vertretendes Verschulden der Ehefrau. Für eine mildere Disziplinarmaßnahme spricht schließlich entscheidend der Umstand, daß der Beamte jetzt wirtschaftlich Tritt gefaßt hat. Er hat, was sich insbesondere auch in der Hauptverhandlung herausgestellt hat, seit Ende 1978 keine neuen Schulden gemacht und wickelt seine Schulden nunmehr mit Hilfe des ihm zuletzt gewährten Kredits pünktlich und ordnungsgemäß ab. Dabei hat er in der Erkenntnis, selbst nicht mit Geld umgehen zu können, die Verwaltung seiner Einkünfte und die Abwicklung seiner Schuldverbindlichkeiten seiner Ehefrau überlassen. Das läßt auf Einsicht schließen, bestätigt die erzieherische Wirkung sowohl der vorangegangenen Disziplinarmaßnahme wie des jetzt laufenden Verfahrens und mindert die zur Dienstentfernung führende Gefahr, er werde erneut in wirtschaftliche Not geraten und - unter Umständen wieder durch "Kredithaie" - unübersichtliche und untilgbare Schuldverbindlichkeiten eingehen, erheblich.

c)

Kann das Beamtenverhältnis hiernach fortgesetzt werden, so erscheint dem Senat auch die nächst niedrigere Disziplinarmaßnahme, die Dienstgradherabsetzung, nicht angemessen. Der Senat glaubt im gegebenen Fall, den Zwiespalt zwischen der Notwendigkeit einer erzieherischen Einwirkung auf den schuldig gewordenen Beamten und dem Erfordernis, ihn nicht durch schwerwiegende wirtschaftliche Belastungen zu erneuter Schuldenwirtschaft und damit zum Rückfall zu zwingen, dadurch lösen zu können, daß er von der Dienstgradherabsetzung mit ihren schweren wirtschaftlichen Nachteilen absieht und die vom Bundesdisziplinargericht verhängte, bei den Verhältnissen des Beamten fühlbare, seinen Wiedergutmachungswillen aber nicht beeinträchtigende Sanktion aufrechterhält.

4.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 114 Abs. 1 Satz 2, 115 Abs. 3 Satz 1, 116 Abs. 1 BDO.