I.

Der Kläger, ein Rechtsanwalt, gab zum Zwecke der Übermittlung von Kündigungserklärungen seiner Mandanten zwei Zustellungsaufträge zur Post, deren Ausführung das Zustellpostamt mit der Begründung verweigerte, es fehle die zwingend vorgeschriebene Angabe des Geschäftszeichens auf dem zuzustellenden Schriftstück und der Zustellungsurkunde. Vom Kläger entrichtete Zustellgebühren in Höhe von 6 DM wurden dem Kläger nicht erstattet. Gegen die Zurückweisung der Zustellungsaufträge und die Ablehnung der Erstattung erhob der Kläger Widerspruch, den die Landespostdirektion zurückwies. Die gesetzlich vorgeschriebene Angabe der Geschäftsnummer sei erforderlich, um die Identität des übergebenen Schriftstücks mit dem in der Zustellungsurkunde als zugestellt bezeugten sicherzustellen. Dementsprechend habe der Auftraggeber bei Postzustellungsaufträgen nach den Ausführungsbestimmungen zu § 39 Abs. 3 der Postordnung - PostO - eine Geschäftsnummer anzubringen. Sendungen, die diesen Vorschriften nicht entsprächen, würden dem Absender nach § 12 Abs. 1 PostO zur Beseitigung der Mängel zurückgegeben. Entrichtete Gebühren seien in einem solchen Falle nicht zu erstatten.

Der Klage mit den Anträgen festzustellen, daß der Bescheid der Beklagten vom 22. Dezember 1975/12. Januar 1976 rechtswidrig war, und die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 6 DM nebst 4 % Zinsen seit Klagezustellung zu zahlen, hat das Verwaltungsgericht stattgegeben und ausgeführt: Die Beklagte dürfe die Zustellungsaufträge des Klägers nicht mit dem zulässigerweise nachgeschobenen Argument zurückweisen, er zähle nicht zu dem Personenkreis, der die Post unmittelbar mit förmlichen Zustellungen beauftragen dürfe. § 39 Abs. 1 PostO erweitere den Kreis der Berechtigten um diejenigen, die eine Zustellung gemäß § 132 Abs. 1 BGB bewirken wollten. Die Beklagte habe die Ausführung der Zustellungsaufträge des Klägers auch nicht mit der Begründung versagen dürfen, es fehle die zwingend vorgeschriebene Angabe der Geschäftszeichen. Die Vorschriften der Zivilprozeßordnung, nach denen die zuzustellende Sendung mit einer Geschäftsnummer versehen sein müsse, beträfen nicht diejenigen Zustellungsberechtigten, die ihr Recht nicht aus den Vorschriften der Zivilprozeßordnung, sondern lediglich aus § 39 Abs. 1 PostO herleiteten. Der Zahlungsanspruch des Klägers sei als öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch begründet.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen und dargelegt (JZ 1978, 273 [OVG Berlin 02.12.1977 - II B 98/76]): § 39 Abs. 1 PostO berechtige Privatpersonen nicht, die Post unmittelbar mit förmlichen Zustellungen zu beauftragen. Das gelte auch im Hinblick auf § 132 Abs. 1 BGB, der den Zugang fingiere, wenn eine Willenserklärung durch Vermittlung eines Gerichtsvollziehers zugestellt werde. Denn nicht die förmliche Zustellung schlechthin, sondern nur die Zustellung durch Einschaltung eines Gerichtsvollziehers sei i.S. des § 39 Abs. 1 PostO "gesetzlich vorgesehen". Dem entspreche die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Während förmlich zuzustellende Schriftstücke zunächst - mit der Folge einer eingeschränkten Haftung - wie gewöhnliche Sendungen behandelt worden seien, habe der Bundesgerichtshof später im Hinblick auf die Besonderheiten der förmlichen Zustellung eine Haftungsbeschränkung wie bei den typischen Aufgaben der Post ausgeschlossen (BGHZ 12, 96 = NJW 1954, 915). Unter Berücksichtigung dieser gewandelten Rechtsauffassung sei § 39 Abs. 1 PostO gefaßt worden. Der Entwurf der Vorschrift habe gelautet:

"Die Post kann beauftragt werden, Schriftstücke, die nach gesetzlichen Bestimmungen förmlich zuzustellen sind, durch einen Postbediensteten nach den Vorschriften der Zivilprozeßordnung zustellen zu lassen."

Gegen diese Fassung hätten jedoch Bedenken bestanden, da die förmliche Zustellung im Einzelfall oftmals nicht gesetzlich vorgeschrieben sei, sondern im Ermessen einer Behörde stehe (vgl. § 1 Abs. 3 VwZG). Die vom Verordnungsgeber beschlossene Fassung solle insoweit der Klarstellung dienen, nicht aber den Kreis der Auftraggeber erweitern. Die rechtlichen Folgen, die sich bei einer Postzustellung im Auftrag von Privatleuten ergäben, bestätigten dies. Die Zugangsfiktion des § 132 Abs. 1 BGB trete ohne Einschaltung des Gerichtsvollziehers nicht ein (BGHZ 67, 271, 277) [BGH 03.11.1976 - VIII ZR 140/75]. Die rechtliche Regelung der Zustellung nach der Postordnung sei von der des Zugangs einer Willenserklärung nach §§ 130 ff. BGB zu unterscheiden; daran habe durch Erlaß der Postordnung nichts geändert werden können oder sollen. Wünsche ein Privatmann den Nachweis der Aushändigung einer Sendung, so komme hierfür das Einschreiben mit Rückschein in Betracht. Über den Inhalt der zugestellten Sendung gebe der Rückschein zwar keine Auskunft; aber auch die von einem privaten Auftraggeber eigenhändig vorgenommene Beschreibung des Schriftstücks auf der Zustellungsurkunde hätte nicht die erwünschte Beweiskraft, da der Postbedienstete die Zustellung einer verschlossenen Sendung beurkunde, deren Inhalt er nicht kenne. In diesem Zusammenhang werde die Bedeutung des Gerichtsvollziehers deutlich, der das Schriftstück selbst in einen Umschlag einlege, diesen verschließe und den Inhalt auf der Zustellungsurkunde vermerke (§ 194 ZPO, § 39 Abs. 2 und 3 PostO). Im übrigen berechtige auch das Fehlen der Geschäftsnummer die Beklagte zur Zurückweisung der vom Kläger erteilten Zustellungsaufträge. Die Angabe einer Geschäftsnummer sei zwingend vorgesehen. Ihr Fehlen mache die Zustellung unwirksam (BGH, MDR 1966, 44; BVerwG, JR 1967, 112; BFH, NJW 1969, 1136 [BFH 14.11.1968 - I R 9/68]). Das Erfordernis einer Geschäftsnummer beruhe auf dem von der Post zu bewältigenden Massenverkehr. Der Postbedienstete, der den mit der Normalpost beförderten Postzustellungsauftrag beim Zustellpostamt aussortiere und prüfe, brauche sie als eindeutiges Merkmal, um die Zustellungsurkunde dem Schriftstück zuordnen zu können, dessen Zustellung er - bei uneingeschränkter Haftung - zu beurkunden habe. Aus der bisher unbeanstandet gebliebenen Behandlung seiner Zustellungsaufträge könne der Kläger eine Berechtigung für die Zukunft nicht ableiten. Eine Überprüfung der Berechtigung sei bei über 20 Millionen Postzustellungsaufträgen im Jahr nicht durchführbar. Dadurch werde der Post jedoch nicht die Möglichkeit genommen, tatsächlich festgestellte Mängel geltend zu machen. Für den Fall, daß die Ausführung von Zustellungsaufträgen aus Gründen unterbleibe, die nicht im Verantwortungsbereich der Post lägen, sehe die Postordnung eine Erstattung entrichteter Gebühren nicht vor. Da § 9 Abs. 2 des Postgesetzes als Sondervorschrift eine Gebührenerstattung auf die in den Benutzungsverordnungen vorgesehenen Fälle beschränke, könne auch der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nicht als Anspruchsgrundlage herangezogen werden. Die Voraussetzungen der Erstattung zuviel entrichteter Gebühren nach § 10 Abs. 1 PostO seien nicht gegeben.

Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Nach Auffassung der Revision verletzt das angefochtene Urteil § 39 Abs. 1 PostO. Diese Bestimmung sei nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht auf den Benutzerkreis der Gerichte, Behörden und Gerichtsvollzieher beschränkt. Für die Post ergäben sich unübersehbare Nachprüfungsschwierigkeiten, wenn die zuzustellenden Schriftstücke stets von Gerichten, Behörden oder Gerichtsvollziehern stammen müßten. Auf den Eintritt der durch die Zustellung gewünschten Rechtsfolgen brauche die Post keine Rücksicht zu nehmen; dies sei einzig und allein Sache des Absenders des jeweiligen Schriftstücks. Der Privatmann, der die Zustellung nach § 39 Abs. 1 PostO veranlasse, könne zwar nicht die Zustellung mit Hilfe des Gerichtsvollziehers nachweisen, wohl aber den Zugang des Schriftstücks. Aus BGHZ 67, 271 ergebe sich, daß der Bundesgerichtshof § 39 Abs. 1 PostO für uneingeschränkt anwendbar halte. Der Bundesgerichtshof habe zwar die Zugangsfiktion des § 132 BGB im Falle einer nicht durch einen Gerichtsvollzieher vermittelten Postzustellung verneint; er habe aber aus den Rechtsbeziehungen zu dem Zustellungsempfänger dessen Pflicht zur Abholung des bei der Postanstalt niedergelegten Schriftstücks hergeleitet und für den Fall der Nichtabholung den wirksamen Zugang der Willenserklärung angenommen. Damit sei auch der Bundesgerichtshof zu einem uneingeschränkten Benutzerkreis des § 39 Abs. 1 PostO gelangt. An ihre ständige Übung, Zustellungsaufträge auch von Privatpersonen entgegenzunehmen, sei die Beklagte auf Grund des Gleichheitssatzes auch beim Kläger gebunden. Die Rechtsprechung zur unwirksamen Zustellung bei fehlender Geschäftsnummer betreffe nicht die Zustellung privatrechtlicher Willenserklärungen. Der Zahlungsanspruch sei aus den Gründen des erstinstanzlichen Urteils zuzusprechen.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision des Klägers ist hinsichtlich seines Begehrens festzustellen, daß die beklagte Bundespost nicht befugt war, Zustellungsaufträge abzulehnen, unbegründet (1). Soweit der Kläger beantragt, die Beklagte zur Erstattung gezahlter Zustellungsgebühren zu verurteilen, ist die Revision erfolgreich (2).

(1)

Das Oberverwaltungsgericht hat das Feststellungsbegehren des Klägers ohne Verstoß gegen Bundesrecht zurückgewiesen. Durch § 39 Abs. 1 der Postordnung vom 16. Mai 1963 (BGBl. I S. 341) - PostO - i.V.m. § 132 Abs. 1 BGB wird die beklagte Bundespost nicht verpflichtet, Postzustellungsaufträge des Klägers auszuführen.

Nach § 39 Abs. 1 PostO kann die Bundespost beauftragt werden, Schriftstücke, deren förmliche Zustellung gesetzlich vorgesehen oder gerichtlich oder behördlich angeordnet ist, durch einen Postbediensteten nach den Vorschriften der Zivilprozeßordnung zustellen zu lassen. Nach § 132 Abs. 1 Satz 1 BGB gilt eine Willenserklärung auch dann als zugegangen, wenn sie durch Vermittlung eines Gerichtsvollziehers zugestellt worden ist. Aus diesen Bestimmungen folgert die Revision zu Unrecht, die Bundespost sei jedermann gegenüber verpflichtet, Schriftstücke des Privatrechtsverkehrs zuzustellen.

Der Zweck der Regelung in § 132 Abs. 1 Satz 1 BGB - die Fiktion des Zugangs einer Willenserklärung durch Zustellung des sie verkörpernden Schriftstücks - ist allein über die Vermittlung eines Gerichtsvollziehers zu erreichen; nur unter der Voraussetzung, daß ein Gerichtsvollzieher die Zustellung vermittelt, tritt die in § 132 Abs. 1 Satz 1 BGB an die Zustellung geknüpfte Rechtsfolge des Zugangs der Willenserklärung ein (BGHZ 67, 271 [277]). Ist die Regelungswirkung des § 132 Abs. 1 Satz 1 BGB aber von der Einschaltung eines Gerichtsvollziehers abhängig, so ist auch nur eine unter Mitwirkung des Gerichtsvollziehers verlaufende Zustellung in § 132 Abs. 1 Satz 1 BGB gesetzlich geregelt und damit - in der Terminologie des § 39 Abs. 1 PostO - "gesetzlich vorgeschrieben". Die Zustellung erfolgt im übrigen nach den Vorschriften der Zivilprozeßordnung (§ 132 Abs. 1 Satz 2 BGB). Der die Zustellung vermittelnde Gerichtsvollzieher - und nur er - kann dementsprechend gemäß §§ 193, 194 Abs. 1 ZPO die Post um Zustellung ersuchen.

Die Revision will dementgegen § 39 Abs. 1 PostO nicht nur als Verweisung auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 132 Abs. 1 Satz 1 BGB verstanden wissen. Sie meint vielmehr, mit dem Hinweis auf die Zustellung zum Zwecke des Zugangs von Willenserklärungen habe § 39 Abs. 1 PostO die allgemeine Zustellbarkeit durch Postbedienstete für den Privatrechtsverkehr eröffnet. Damit verkennt die Revision sowohl den sachlichen Geltungsbereich des § 39 Abs. 1 PostO als postbenutzungsrechtlicher Regelung als auch die Absichten des Verordnungsgebers bei Erlaß der Vorschrift.

Das Institut der Zustellung dient grundsätzlich den hoheitlich ausgestatteten Gerichts- und Verwaltungsverfahren, für deren ordnungsgemäße Durchführung es zweckmäßig oder notwendig ist, die Übergabe von Schriftstücken im Verfahrensbetrieb zuverlässig nachzuweisen. Im Gerichts- und Verwaltungsverfahrensrecht ist deshalb jeweils gesetzlich geregelt, ob, wie und wessen Schriftstücke zuzustellen sind. Die Zustellung empfängt ihre Bedeutung daraus, daß in den Verfahren vor Gerichten und Behörden der Fristablauf und andere Rechtsfolgen an den Erhalt von Schriftstücken und die damit verbundene. Möglichkeit der Kenntnisnahme ihres Inhalts geknüpft sind. Ob auch Vorgänge des Privatrechtsverkehrs der formalisierten Übergabe von Schriftstücken in der Form der Zustellung bedürfen, ist deshalb nicht als Angelegenheit des Postwesens, sondern als Gegenstand desjenigen Rechtsgebiets zu regeln, für das das Institut der Zustellung - hier die Postzustellung - dienstbar gemacht werden soll. Für das bürgerliche Recht ist dies in § 132 Abs. 1 BGB i.V.m. § 193 ZPO geschehen; gäbe es in diesem Bereich weitere Tatbestände, die die Einführung förmlicher Zustellungen sinnvoll oder notwendig erscheinen ließen, so müßten entsprechende Vorschriften des bürgerlichen Rechts durch den hierfür nach Art. 74 Nr. 1 GG regelungsbefugten Gesetzgeber erlassen werden. Eine Regelung, die alle Teilnehmer des Privatrechtsverkehrs befugt, die Post mit förmlichen Zustellungen zu beauftragen - dies wäre der Regelungsgehalt des § 39 Abs. 1 PostO in der Auslegung der Revision -, hätte deshalb vom Gesetzgeber im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz getroffen werden müssen. In dem von § 14 des Postverwaltungsgesetzes ("Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen erläßt ... die Rechtsverordnungen über die Bedingungen ... für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens ...") gezogenen Rahmen ist in der Postordnung das Verhältnis der Bundespost als Zustellungsorgan zu ihren Benutzern zu bestimmen. Eine solche Regelung hat an die außerhalb des Postrechts angesiedelten Rechtsgrundlagen der Zustellung anzuknüpfen, kann aber keine neuen Zustellungsbereiche eröffnen. § 39 Abs. 1 PostO gibt daher entgegen Foerster (BB 1965, 589) und Staudinger/Dilcher (BGB, Komm., 12. Aufl. 1980, RdNr. 38 zu § 130) keine selbständige Anspruchsgrundlage für Postzustellungsaufträge von Privatpersonen.

Etwas anderes war vom Verordnungsgeber auch nicht gewollt. Das machen die "Materialien zur Postordnung vom 16. Mai 1963" (Hellmich, Florian, Weigert in APF 1963, 719) und die weiteren Darlegungen zur Entstehungsgeschichte von Florian/Weigert (Postordnung, Komm., Teil II, 2. Aufl. 1974 Anm. 2 c zu § 39) deutlich. War es die mit der Neuregelung ursprünglich verbundene Absicht, im Hinblick auf die den Haftungsausschluß der Bundespost im Zustsllungsverfahren ablehnende Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGHZ 12, 96) sicherzustellen, daß die Postzustellung künftig für alle Personenkreise ausgeschlossen wird, die nicht gesetzlich befugt sind, die förmliche Zustellung durchführen zu lassen, so kann eine lediglich redaktionell bedingte Änderung gegenüber dem ursprünglichen Verordnungstext nicht auf das Gegenteil - die Erweiterung des Zustellungswesens - abgezielt haben.

Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs in BGHZ 67, 271 geben entgegen der Auffassung der Revision für das Feststellungsbegehren des Klägers nichts her. Die Erfordernisse des reibungslosen Massenverkehrs sind der sachliche Anlaß dafür, daß die Zustellungsberechtigung regelmäßig nicht kontrolliert wird, im Ergebnis also auch der private Benutzer, der - anders als der Kläger - in den Vordrucken vorschriftsgemäß eine Geschäftsnummer angibt, in der Lage ist, Postzustellungsaufträge zu erteilen. Die Bundespost war daher bei ihrer Entscheidung, die Zustellungsaufträge des Klägers abzulehnen, berechtigt, dem Gesichtspunkt der Gesetzmäßigkeit Vorrang vor dem der Gleichmäßigkeit einzuräumen. Zu Unrecht meint die Revision, der Bundesgerichtshof gehe in BGHZ 67, 271 von einem "uneingeschränkten Benutzerkreis" nach § 39 Abs. 1 PostO aus, weil der Bundesgerichtshof dort den Zugang einer im Privatrechtsverkehr abgegebenen und durch Niederlegung beim Postamt zugestellten Willenserklärung bejaht hatte, obwohl die Zustellung nicht entsprechend § 132 Abs. 1 BGB durch einen Gerichtsvollzieher vermittelt worden war. Dieser Mangel ist in jenem Fall nur deshalb folgenlos geblieben, weil sich der Zustellungsempfänger aus Gründen von Treu und Glauben wegen der besonderen Verhältnisse des Einzelfalls nicht auf den fehlenden Zugang berufen konnte. Die Frage, ob die Bundespost auch Schriftstücke des Privatrechtsverkehrs zustellen muß, die nicht durch einen Gerichtsvollzieher vermittelt werden, wird in BGHZ 67, 271 nicht erörtert. Auch die von der Revision noch angeführte Vorschrift des § 198 ZPO (Zustellung von Anwalt zu Anwalt) sagt dazu nichts.

(2)

Die beklagte Bundespost ist nach § 10 Abs. 1 PostO zur Erstattung der Gebühren verpflichtet, die sie für die von ihr - wie ausgeführt zu Recht - nicht angenommenen Zustellungsaufträge des Klägers entgegengenommen hat. Nach § 10 Abs. 1 PostO werden zuviel entrichtete Gebühren erstattet. Zuviel entrichtet sind u.a. diejenigen Gebühren, die der Absender einer Sendung gezahlt hat, die nicht befördert wird, weil sie nicht den Beförderungsbestimmungen entspricht (Florian/Weigert, Postordnung, Teil I, 1969, Anm. 2 a (9) zu. § 10). Dem entspricht es, wenn die Bundespost einen nach den Zustellungsbestimmungen unzulässigen Postzustellungsauftrag zurückweist; denn auch hier wird die vom Postkunden beanspruchte Leistung unter Hinweis auf Postbenutzungsvorschriften verweigert. Daß die Leistung nach den Postbenutzungsvorschriften nicht zulässig und deshalb von der Beklagten nicht zu erbringen ist, fällt weder in den Verantwortungsbereich der Bundespost noch in den des Postbenutzers. Auf den Gesichtspunkt des Verantwortungsbereichs, auf den die Beklagte verweist - sie müsse nur erstatten, wenn die Leistung aus Gründen, die in ihrem eigenen Verantwortungsbereich lägen, unterbleibe -, kommt es mithin für die Entscheidung dieses Erstattungsstreits nicht an.

Der geltend gemachte Zinsanspruch ist in sinngemäßer Anwendung des § 291 BGB begründet.

Die Verfahrenskosten sind dem Kläger nach § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO aufzuerlegen.