Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.07.1980, Az.: BVerwG 7 C 25.78

I.

Die Klägerin betreibt in den Städten Böblingen und Sindelfingen Ortslinienverkehr und zwischen diesen Städten Nachbarortslinienverkehr. Sie wendet sich gegen die Genehmigung des Beklagten, die die Omnibuslinie 7955 der beigeladenen Bundesbahn im Stadtgebiet von Böblingen erweitert hat.

Die Beigeladene betreibt den Omnibuslinienverkehr auf der Strecke Sindelfingen nach Dettenhausen über Böblingen-Holzgerlingen-Weil im Schönbuch. Ihr ist vom Beklagten auferlegt, Fahrgäste nicht aufzunehmen, die lediglich von einer Haltestelle in Böblingen zu einer Haltestelle in Sindelfingen oder umgekehrt bzw. innerhalb von Sindelfingen oder Böblingen befördert werden wollen. Mit Bescheid vom 31. Oktober 1974 genehmigte der Beklagte die Erweiterung dieser Omnibuslinie Sindelfingen-Dettenhausen um die Zweigstrecke Böblingen/Parkstraße-Böblingen/Festplatz-Holzgerlingen mit der Auflage, daß über diese Zweigstrecke Fahrten nur an Schultagen zu Schulanfangszelten in Richtung Böblingen und zu Schulschlußzeiten in Richtung Holzgerlingen durchgeführt und an der Haltestelle Böblingen/Festplatz (in der Schönbuchstraße) nur Schüler der Murkenbachschule zu Schulanfangszeiten abgesetzt und zu Schulschlußzeiten aufgenommen werden dürfen und daß hierfür kein zusätzliches Beförderungsentgelt erhoben werden darf. Durch die Einrichtung dieser Zweigstrecke und der Haltestelle "Festplatz" verkürzte sich für diejenigen Schüler, die bisher mit einem Bus der Beigeladenen nach Böblingen gekommen und an der Haltestelle Böblingen/Südbahnhof ausgestiegen waren, der Fußweg zur neu eingerichteten Murkenbachschule erheblich.

Die Klägerin sieht sich durch diese genehmigte Linienerweiterung in der Bedienung des innerstädtischen Verkehrs beeinträchtigt. Ihr Widerspruch sowie ihre Anfechtungsklage und Berufung blieben ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat im wesentlichen ausgeführt:

Die angefochtene Genehmigung verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Auf die Gründe des § 13 Abs. 2 Nr. 2 des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG - zur Versagung der Genehmigung könne sich die Klägerin nicht berufen. Denn der durch die Beigeladene betriebene überörtliche Verkehr, den die Genehmigung innerhalb von Böblingen erweitert habe, und der durch die Klägerin in Böblingen betriebene örtliche Verkehr stünden nicht auf gleicher Stufe. Eine Wettbewerbslage, die den Schutz der Klägerin durch § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG sinnvoll mache, sei hier nicht gegeben. Aber selbst wenn § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG hier anwendbar sei, beeinträchtige die angefochtene Genehmigung des Beklagten nicht Rechte der Klägerin; denn die Genehmigung könne nach dieser Vorschrift nicht versagt werden. § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG gebe dem vorhandenen Verkehrsunternehmer kein Monopol für ein bestimmtes Gebiet.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihre Anfechtungsklage weiter. Sie rügt die Verletzung des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG. Der vom Beklagten genehmigte Ausbau der überörtlichen Linie der Beigeladenen im innerstädtischen Bereich schaffe eine zusätzliche innerstädtische Linie und höhle den Ortsverkehr, den die Klägerin betreibe, aus. Die Schüler der Murkenbachschule, die sonst mit ihren - der Klägerin - Bussen fahren würden, seien ihr entzogen. Dadurch würden System und Wirtschaftlichkeit des Stadtverkehrsnetzes beeinträchtigt und öffentliche Verkehrsinteressen berührt. § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG, der den vorhandenen Verkehrsunternehmer schütze, verlange, dem Stadtverkehrsunternehmer die "Feinverteilung vor Ort", dem Überlandlinienunternehmer dagegen lediglich die Zubringerfunktion zuzuordnen. Der Klägerin stehe daher mindestens ein Ausgestaltungsrecht nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c PBefG zu. Ihr hätte Gelegenheit gegeben werden müssen, die Querverbindung zur Murkenbachschule einzurichten. Das habe sie auch angeboten. Ein in diesem Zusammenhang erforderlich werdendes Umsteigen sei den Schülern zuzumuten, weil die Klägerin, folge man ihrem Angebot, die Schüler nicht nur - wie die Beigeladene - in die Nähe der Schule, sondern unmittelbar bis zur Schule befördern könne.

Der Beklagte beantragt,

Er wiederholt und ergänzt die Gründe des angefochtenen Urteils.

II.

Die Revision der Klägerin kann keinen Erfolg haben. Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß die Anfechtungsklage, die die Klägerin gegen die vom Beklagten gemäß dem Personenbeförderungsgesetz vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG - genehmigte Erweiterung der Bahnbuslinie 7955 der Beigeladenen erhoben hat, zwar zulässig, aber unbegründet ist.

Nach der Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 9, 340;  30, 347 [BVerwG 25.10.1968 - VI C 3/66][348]) hat derjenige Verkehrsunternehmer, der - wie die Klägerin - im Bereich des von einem anderen Unternehmer neu beantragten Linienverkehrs bereits Linienverkehr betreibt, ein Klägerecht gegen die Erteilung der beantragten Genehmigung, wenn er geltend macht, die Behörde habe die Versagungsgründe des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG verkannt, die im öffentlichen Verkehrsinteresse auch die rechtlichen Interessen der vorhandenen Verkehrsunternehmer schützen sollen. Eine solche Rechtsverletzung, auf die die Klägerin sich hier beruft, liegt jedoch nicht vor.

Das Berufungsgericht hat eine derartige Rechtsverletzung in erster Linie unter Hinweis auf sein Urteil vom 22. Oktober 1969 (GewArch 1970, 86) deshalb verneint, weil § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG voraussetze, daß der beantragte bzw. genehmigte Verkehr und der vorhandene Verkehr sich ihrer Art nach auf gleicher Ebene vollzögen, d.h. überhaupt miteinander konkurrieren könnten; diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt, weil sich hier örtlicher Verkehr (der Klägerin) und überörtlicher Verkehr (der Beigeladenen) gegenüberstünden. Über die Richtigkeit dieser Ansicht braucht im vorliegenden Fall - ebenso wie im Urteil des Senats vom 16. Dezember 1977 (BVerwGE 55, 159 [169]) - nicht entschieden zu werden. Das Berufungsgericht hat nämlich seine Entscheidung zusätzlich darauf abgestellt, daß die Klägerin auch aus den einzelnen Gründen des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG, die die Behörde zur Versagung der Genehmigung verpflichten, nicht in ihren Rechten verletzt sei. Dieser Ansicht des Berufungsgerichts ist zu folgen.

Die Versagungsgründe des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a bis c PBefG stehen der Erteilung der streitigen Genehmigung nicht entgegen. Dabei kommt es für die Beurteilung dieser Frage auf den Zeitpunkt der Stellung des Genehmigungsantrages der Beigeladenen an (BVerwGE 55, 159 [161]).

Zu dieser Zeit konnte - wie sich aus den Feststellungen des Berufungsgerichts ergibt - der Verkehr der von außerhalb (über Holzgerlingen) nach Böblingen und zurück fahrenden Schüler der Murkenbachschule, für den die innerstädtische Erweiterung (Zweigstrecke) der Linie 7955 der Beigeladenen beantragt war, mit den vorhandenen Verkehrsmitteln nicht befriedigend bedient werden (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a PBefG). Die betroffenen Schüler, die auf der bisherigen Linie der Beigeladenen befördert wurden, hatten von der Haltestelle "Böblingen/Südbahnhof" dieser Linie bis in die Nähe der Murkenbachschule eine Reststrecke zu bewältigen, die als Fußweg zu lang und nicht ungefährlich war und die auch vom Ortslinienverkehr der Klägerin unmittelbar nicht bedient wurde. Die Schüler mußten vielmehr, wenn sie mit Hilfe der Klägerin in die Nähe der Murkenbachschule gelangen wollten, mit dem Bus der Beigeladenen bis zum Omnibusbahnhof im Bereich der Stadtmitte fahren, dert auf die Linien der Klägerin zum "Tannenberg" oder zum "Rauhen Kapf" umsteigen und wieder zurück zum Stadtrand fahren, was eine wesentliche Verlängerung der Reisezeit und vor allem ein zusätzliches Beförderungsentgelt zur Folge hatte.

Ebensowenig rechtfertigt § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b PBefG die Versagung der der Beigeladenen erteilten Genehmigung. Der beantragte und genehmigte Verkehr der Beigeladenen übernimmt keine Verkehrsaufgaben, die die Klägerin bereits wahrnimmt. Nach dem festgestellten Sachverhalt betreibt die Klägerin Ortslinienverkehr in Böblingen und Nachbarortslinienverkehr zwischen Böblingen und Sindelfingen. Dagegen hat die genannte Bahnbuslinie 7955 der Beigeladenen rein überörtlichen Charakter. Sie ist im Bereich der kurzen Zweigstrecke, um die sie sich aufgrund der streitigen Genehmigung im Stadtgebiet von Böblingen erweitert, nicht zum innerörtlichen Verkehr geworden. Denn der Beigeladenen ist die Aufnahme des innerörtlichen Verkehrsaufkommens durch die Linie 7955 untersagt. Die angefochtene Genehmigung hat das Bedienungsverbot noch dahin ergänzt, daß die Beigeladene auf der neuen Zweigstrecke nur die Schüler der Murkenbachschule von außerhalb Böblingens an Schultagen von und zur neuen Haltestelle "Böblingen/Festplatz" befördern darf. Somit sind auch die Fahrgäste, die die Linie der Beigeladenen wegen der neuen Zweigstrecke benutzen, Teilnehmer am überörtlichen Verkehr, den die Klägerin nicht bedient und der nicht Teil der Bedienung des innerörtlichen Verkehrs durch die Klägerin in Böblingen ist. Zudem bringt die zur Aufnahme des Schülerverkehrs beantragte und genehmigte Linienerweiterung im Vergleich zum bisherigen Zustand eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung. Die neu genehmigte Haltestelle der Beigeladenen "Böblingen/Festplatz", die die Schüler ohne Mehrpreis erreichen und benutzen können, liegt wesentlich näher an der Murkenbachschule als die Haltestelle "Böblingen/Südbahnhof".

Auch der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c PBefG ist nicht gegeben. Dieser Grund kann durch das Angebot der Klägerin, die zwischen der Linie der Beigeladenen und der Murkenbachschule verbleibende Reststrecke als Querverbindung in ihr eigenes innerstädtisches Verkehrsnetz aufzunehmen, nicht erfolgreich herbeigeführt werden. § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c, PBefG gibt zwar dem vorhandenen Unternehmer das Recht, die Verkehrslücke, die sich durch ein nicht befriedigtes Verkehrsbedürfnis ergeben hat, durch die "notwendige Ausgestaltung" seines eigenen Verkehrs zu schließen. Das Ausgestaltungsrecht bezieht sich jedoch auf die bestehende Verkehrsverbindung des Ausgestaltungswilligen. Dieser bestehende Verkehr muß in seinem wesentlichen Kern erhalten bleiben, weil anderenfalls keine Ausgestaltung, sondern eine Neu- oder Umgestaltung vorläge. Die wesentliche Änderung einer Linie oder die Einrichtung einer neuen Linie ist keine Ausgestaltung mehr (BVerwGE 30, 257 [262]; 352 [355]; 31, 133 [136, 137]). Die von der Klägerin angebotene neue Verkehrsverbindung stellt nicht nur eine bloß unwesentliche Verlängerung oder räumliche Veränderung bereits bestehender innerstädtischer Linien der Klägerin dar, sondern schafft eine neue Querverbindung zwischen zwei bestehenden Linien und steht damit einer neuen Linie im wesentlichen gleich. Selbst wenn man diese Bedenken, die sich aus dem Begriff der Ausgestaltung ergeben und auf die sich das Berufungsgericht gestützt hat, zurückstellt, konnte der Beklagte das Ausgestaltungsangebot der Klägerin unberücksichtigt lassen. Dieses Recht greift nur durch, wenn die Ausgestaltung des vorhandenen Verkehrs die Verbesserungen bringt, die der neu genehmigte Verkehr den Verkehrsnutzern bietet (Beschluß vom 20. Februar 1969 - BVerwG 7 B 35.67 - in Personenverkehr 1969, 190; BVerwGE 55, 159 [167, 168]). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Die Übernahme des betroffenen Schülerverkehrs durch die Stadtbusse der Klägerin bietet den Schülern nicht die Vorteile der umsteige- und kostenfreien Reststreckenbeförderung, die die Beigeladene aufgrund der erteilten Genehmigung zu gewähren in der Lage ist. Diese Vorteile sind so wesentlich, daß sie durch das Angebot der Klägerin, die Schüler noch näher an die Murkenbachschule heranzubringen, nicht aufgewogen werden.

Darum greift auch die von der Revision vorgetragene und bereits vom Berufungsgericht abgelehnte Ansicht der Klägerin nicht durch, als vorhandenem Stadtverkehrsunternehmer komme es ihr zu, die "Feinverteilung vor Ort" auch für die Fahrgäste des überörtlichen Verkehrs vorzunehmen. Damit werden die Grenzen verkannt, die dem Recht des vorhandenen Unternehmers in § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG gesetzt sind. Diese Vorschrift schützt die vorhandenen Unternehmer nur innerhalb der Belange der öffentlichen Verkehrsinteressen. Dazu gehört nach dem Inhalt der Bestimmung auch das Interesse der Verkehrsnutzer an einer befriedigenden Verkehrsbedienung. Ein diesen Interessen entgegenstehender allgemeiner Konkurrenzschutz ist dem vorhandenen Unternehmer nicht gegeben (BVerwGE 30, 352 [356]), auch nicht dem Stadtverkehrsunternehmer durch das Ausgestaltungsrecht des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c PBefG.

Für einen Besitzstandsschutz der Klägerin, der nach § 13 Abs. 4 PBefG außerhalb ihres Ausgestaltungsrechts zu beachten wäre und deshalb durch die angefochtene Genehmigung verletzt sein könnte, gibt der vorliegende und vom Berufungsgericht festgestellte Sachverhalt nichts her.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.