I.

Der Kläger ist Eigentümer eines Grundstücks in H. auf dem sich ein in den Jahren 1922/23 errichtetes fünfgeschossiges Wohngebäude mit 11 Wohnungen befindet. Ihm wurde durch Bescheid vom 30. September 1970 der Umbau der Wohnungen genehmigt, wobei vorgesehen war: Einbau einer Warmwasserheizungsanlage mit Ölfeuerung und entsprechender Ausbau des Heizungskellers; Einbau eines Aufzugsschachts mit Personenaufzug; Auswechselung sämtlicher Fenster; Beseitigung der vor den Wohnzimmern vorhandenen Loggien durch Einbeziehen in die Wohnzimmer; Verlegung des Hauseingangs. Die Wohnungen wurden geräumt. Mit den Umbauarbeiten begann der Kläger Ende 1970. Diese Arbeiten wurden wiederholt unterbrochen und etwa 1973 vollständig eingestellt.

Das zuständige Bezirksamt der Beklagten schrieb dem Kläger unter dem 17. Januar 1974 dem Sinne nach folgendes: Es sei festgestellt worden, daß in dem genannten Haus sämtliche Wohnungen seit Anfang 1971 leerständen. Dieser Zustand verstoße gegen das Zweckentfremdungsverbot von § 1 der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 7. Dezember 1971 - ZwEV - (Hamb. GVBl. I S. 223) in Verbindung mit Art. 6 § 1 des Mietrechtsverbesserungsgesetzes - MRVerbG - vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745). Es sei dem Kläger zuzumuten gewesen, die geplanten und genehmigten Umbauarbeiten binnen drei Jahren durchzuführen. Ein ausreichender Grund für das Leerstehenlassen der Wohnungen sei nicht mehr erkennbar. Die erforderliche Zweckentfremdungsgenehmigung sei von ihm nicht beantragt worden. Er werde deshalb aufgefordert, die Wohnungen bis spätestens 1. Juli 1974 wieder Wohnzwecken zuzuführen. Komme er dieser Aufforderung nicht nach, so könnten Zwangsmittel aufgrund des Hamburgischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes gegen ihn angewendet werden.

Entsprechend der ihm erteilten Rechtsmittelbelehrung legte der Kläger Widerspruch ein. Der Widerspruch wurde zurückgewiesen. Mit seiner Klage beantragte der Kläger die Aufhebung der genannten Bescheide. Er legte dar, daß es an einer Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide fehle und daß er triftige Gründe gehabt, habe, sein Vorhaben nicht zum Abschluß zu bringen: Er habe sich darauf eingestellt gehabt, daß die Mietpreisbindung in H. Ende 1970 fortfalle; da die Mietpreisbindung danach aufrechterhalten worden sei, hätte er die Wohnungen nach den Umbauarbeiten nicht mehr in einer wirtschaftlich vertretbaren Weise vermieten können.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab: Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung sei § 1 des Gesetzes zum Schütze der öffentlichen Sicherheit und Ordnung - SOG - vom 14. März 1966 (Hamb. GVBl. I S. 77). Durch das Leerstehenlassen der Wohnungen ohne die nach § 1 ZwEV erforderliche Genehmigung und ohne ein dafür sprechendes Überwiegen des öffentlichen Interesses liege eine Störung der öffentlichen Ordnung vor, die zum Einschreiten berechtige. Es komme nicht darauf an, ob der Kläger den dem Zweckentfremdungsverbot zuwiderlaufenden Zustand bereits vor Inkrafttreten der Zweckentfremdungsverordnung verwirklicht habe; dieser Zustand bestehe jedenfalls fort. Eine Zweckentfremdungsgenehmigung habe der Kläger nicht erhalten; die Beklagte hätte ihm eine solche Genehmigung auch nicht erteilen dürfen. Auf etwaige irrige Vorstellungen des Klägers bei Beginn der Umbaumaßnahmen komme es nicht an. Unrichtig sei die Ansicht des Klägers, Zweckentfremdungen dürften nur durch Bußgelder geahndet werden. Maßnahmen nach § 3 SOG seien bei Verstößen gegen das Zweckentfremdungsverbot gerechtfertigt.

Mit seiner Berufung verfolgte der Kläger sein Klagebegehren. Er wiederholte und ergänzte sein bisheriges Vorbringen. Die Beklagte beantragte, die Berufung, zurückzuweisen.

Das Oberverwaltungsgericht hob das angefochtene Urteil und die angefochtenen Bescheide auf. Sein Urteil beruht im wesentlichen auf der folgenden Begründung: Die Klage habe aus mehreren Gründen Erfolg. Die hamburgische Zweckentfremdungsverordnung sei spätestens Anfang 1974 nichtig geworden, weil der in der bundesgesetzlichen Ermächtigung vorausgesetzte Wohnungsnotstand von da an nicht mehr vorhanden gewesen sei. Spätestens von dem genannten Zeitpunkt an werde in H. durch das Zweckentfremdungsverbot die Eigentumsgarantie und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.

Die Wohnungen im Hause des Klägers fielen ferner in gegenständlicher Hinsicht nicht unter das Zweckentfremdungsverbot. Ohne eine ausdrückliche Regelung in der hamburgischen Verordnung sei das Leerstehenlassen von Wohnungen nicht als verboten anzusehen. Außerdem habe der Kläger die seinerzeit vorhandenen Wohnungen im Wege seines Umbauvorhabens mit der Folge umgewidmet, daß das Gebäude einem unvollendeten Neubau gleichzustellen sei. Bedenklich sei es auch, auf die Zweckentfremdungsverordnung oder auf § 3 SOG ein Handlungsgebot zu stützen. Schließlich sei die angefochtene Verfügung zu unbestimmt und aus diesem Grunde nicht vollstreckungsfähig; sie sei schon deshalb rechtswidrig.

Mit ihrer vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Beklagte das Begehren, die Klage abzuweisen. Sie rügt die Verletzung materiellen Bundesrechts.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich mit Rechtsausführungen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Zwar beruht die Urteilsbegründung in wesentlichen Punkten auf der Verletzung von Bundesrecht. Die Schlußbegründung, wonach die angefochtenen Bescheide wegen Unbestimmtheit rechtswidrig sind, beruht aber auf irrevisiblem Landesrecht; diese Schlußbegründung trägt das Urteil selbständig.

Soweit das Urteil auf der Erwägung beruht, die hamburgische Zweckentfremdungsverordnung, die auf Grund von Art. 6 § 1 MRVerbG erlassen worden ist, sei spätestens Anfang 1974 nichtig geworden, wird Bundesrecht verletzt.

Vorschriften des Landesrechts, auf die diese Rechtsauffassung gestützt werden könnte, sind nicht ersichtlich. Das Berufungsgericht hat eine zeitliche Geltungsbeschränkung der Verordnung selbst nicht entnommen, wie zur Begründung der Revision vorgetragen wurde. Es hat sich bei der Begründung der genannten Rechtsauffassung ausschließlich auf Bundesrecht gestützt.

Zu Unrecht meint das Berufungsgericht, Art. 6 § 1 Satz 1 MRVerbG lasse nur den Erlaß zeitlich begrenzter Zweckentfremdungsverordnungen zu. Das ist der Ermächtigungsvorschrift nicht zu entnehmen. Eine landesrechtliche Grundlage für die Ansicht, der Verordnungsgeber sei in Hamburg verpflichtet gewesen, regelmäßig zu prüfen, ob die Ermächtigungsvoraussetzungen noch vorlägen und bei Verneinung dieser Frage, die Zweckentfremdungsverordnung aufzuheben, wird vom Berufungsgericht nicht angegeben; auf Bundesrecht läßt sich diese Ansicht nicht stützen.

Der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, die hamburgische Zweckentfremdungsverordnung sei spätestens Anfang 1974 nichtig geworden, weil der in der bundesgesetzlichen Ermächtigung vorausgesetzte Wohnungsnotstand von da an nicht mehr bestanden habe und weil deshalb von diesem Zeitpunkt an das Zweckentfremdungsverbot die Eigentumsgarantie und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzen würde, kann nicht gefolgt werden.

Landesverordnungen, die auf bundesrechtliche Ermächtigungen gestützt sind, treten, solange sie nicht förmlich aufgehoben worden sind, nicht allein deshalb außer Kraft, weil der Ermächtigungstatbestand nachträglich fortgefallen ist. Umstände aus denen sich ergeben könnte, daß die Ermächtigungsvoraussetzungen von Anfang an nicht erfüllt waren, werden vom Berufungsgericht nicht festgestellt. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] ist davon auszugehen, daß die Ermächtigung von Art. 6 § 1 Satz 1 MRVerbG den Anforderungen von Art. 80 Satz 1 Abs. 2 GG entsprach.

Ein Fall offensichtlicher Gegenstandslosigkeit oder Funktionslosigkeit, der ausnahmsweise ohne ausdrückliche Aufhebung zur Unwirksamkeit von Rechtsverordnungen führen kann (vgl. BVerwGE 28, 179 [182]; 54, 5 [9]), liegt hier nicht vor.

Darüber hinaus ist die Zweckentfremdungsverordnung auch nicht wegen Verfassungswidrigkeit automatisch außer Kraft getreten. Bei Veränderungen der Gesamtlage auf dem Wohnungsmarkt in einer Großstadt wie H. handelt es sich grundsätzlich um langfristige Entwicklungen sehr komplexer Art. Bei einer derartigen Entwicklung muß es, wie das Bundesverfassungsgericht zu einer langfristigen Entwicklung auf anderem Gebiet in BVerfGE 42, 374 (395 f.) [BVerfG 12.10.1976 - 1 BvR 197/73] sinngemäß dargelegt hat, dem Normgeber überlassen bleiben, den Zeitpunkt zu bestimmen, von dem an der Wandel der Verhältnisse eine angleichende Änderung der Rechtslage geboten erscheinen läßt. Eine Verfassungswidrigkeit wäre (vgl. BVerfG a.a.O.) in einem Falle wie dem vorliegenden nur dann gegeben, wenn die Entwicklung in dem Sinne abgeschlossen wäre, daß ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in Erscheinung träte und das Zweckentfremdungsverbot daher offensichtlich entbehrlich geworden wäre. Ist die Entwicklung noch nicht in diesem Sinne abgeschlossen, so ist die Verordnung nicht von sich aus außer Kraft getreten; hat sich solchenfalls die Wohnraumversorgung etwa in Teilbereichen verbessert, so besteht immer noch die Möglichkeit, daß der Betroffene im Genehmigungsverfahren einen Anspruch auf Genehmigung seines Vorhabens darauf stützt, daß im Felle der Versagung der Genehmigung die Eigentumsgarantie oder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt würde.

Davon, daß ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt in H. insgesamt deutlich in Erscheinung träte und das Zweckentfremdungsverbot offensichtlich entbehrlich wäre, kann aber nach den eigenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts keine Rede sein. Denn der, wie dem angefochtenen Urteil zu entnehmen ist, verbreitete Eindruck in der hamburgischen Bevölkerung, daß ein Mangel an Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besteht, wird danach - bei zahlreichen Unsicherheitsfaktoren - immerhin bestätigt durch die vergleich weise schwierige Unterbringung der Notfälle und der Wohnungssuchenden im geförderten sozialen Wohnungsbau sowie zumindest zu einem Teil durch die Abwanderung aus dem Stadtbereich und das verhältnismäßig hohe Preisniveau. Dazu kommt aber, daß die festgestellten Ergebnisse des Oberverwaltungsgerichts unter Verletzung von Bundesrecht zu einem wesentlichen Teil auf Bewertungs- und Verhaltensmaßstäben beruhen, die das Gericht anzulegen nicht befugt ist, weil es damit in den Beurteilungsfreiraum des Verordnungsgebers eingreift. Es genügt nicht, den Schätzungen der Beklagten eigene Rechnungsergebnisse entgegenzuhalten, wie zutreffend sie in sich auch sein mögen, wenn die Prämissen nur zu einem Teil tragfähig sind. Es mag sein, daß die Beklagte besser daran getan hätte und künftig tun würde, sich umfassendere und zuverlässigere statistische Unterlagen zu verschaffen. Doch wird ein derartiges Material bei der stets erheblichen Fluktuation der Großstadtbevölkerung in einer offenen Gesellschaft immer nur bedingt zuverlässig und immer umstritten sein, so daß es weitergehend, als das Oberverwaltungsgericht meint, der Entscheidung der Beklagten überlassen bleiben muß, wieweit sie sich auf einzelne evidente Faktoren als maßgebende Indizien einer Mangelsituation stützen kann und will, wie dies hier offensichtlich geschehen ist.

Im einzelnen ist zu bemerken: Mit der Auffassung, nur der rechnerische Fehlbestand an Wohnungen, die - bei richtiger Verteilung - eine ausreichende Wohnraumversorgung zu angemessenen Bedingungen sichern könnten, rechtfertige den Erlaß einer Zweckentfremdungsverordnung, überschreitet das Berufungsgericht ersichtlich seine Grenzen gegenüber den Befugnissen des Verordnungsgebers. Denn abgesehen von der stets zu vermutenden Unzuverlässigkeit jeden Rechenwerkes auf diesem Gebiet geht es gerade um die unterschiedliche Gewichtigkeit einzelner Rechnungsfaktoren. Auch das Verteilungsproblem wird im angefochtenen Urteil unzulässig vordergründig und einseitig gesehen. Daß die Verteilung von Wohnraum in einer prinzipiell freien Wirtschaft zu einer vielfach ungleichen Befriedigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung führt, muß als normal und kann nicht als (teilweise) Fehlbelegung angesehen werden. Gerade der Kläger kann aus seiner Sicht nicht gut die Gleichschaltung aller Wohnungssuchenden in einem "angemessenen" Standard fordern. Er muß - wie alle und auch der Verordnungsgeber - diese Ausgangslage in Kauf nehmen, und zwar dann auch mit den zwangsläufigen Folgen für den Wohnungsmarkt als Ganzes. Denn andererseits ist der freie Wohnungsmarkt nach der Erfahrung bis jetzt nicht flexibel genug gewesen, um sozial hinreichend befriedigende Ergebnisse zu erzielen. Das gerade macht die Sozialbindung des Eigentums zu einem wesentlichen Element der Wohnungspolitik, die auf der anderen Seite auch eine Überspannung dieser Bindung vermeiden muß. Im Zweifelsfalle wird sie sich im Interesse der sozial Schwächeren für die Bindung entscheiden müssen. Zutreffend meint das Berufungsgericht, für die Frage, was unter "ausreichendem Wohnraum" zu verstehen sei, dürfe nicht von den Wünschen des einzelnen Wohnungssuchenden ausgegangen werden. Der vom Berufungsgericht selbst dem Zweiten Wohnungsbaugesetz entnommene Maßstab ist jedoch zu eng. Denn schon dieses Gesetz beschränkt sich nicht auf den öffentlich geförderten, sondern bezieht den nicht öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau mit seinen Wohnungsgrößen (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 39 Abs. 1 II. WoBauG) ein und will auch insoweit den Wohnungsbau für "breite Schichten des Volkes" fördern. Wesentlicher ist, daß die Feststellung eines Mangels an ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen, der für die Sozialbindung des Eigentums relevant sein könnte, notwendig von der Beurteilung des Wohnungsmarktes als Ganze und andererseits der schichtweise unterschiedlichen, sich wechselseitig beeinflussenden, aber noch legitimen Wohnbedürfnisse der breiten Bevölkerungsschichten abhängt. Steigende Wohnbedürfnisse sind in angemessenen Grenzen legitim auch gegenüber dem sozialgebundenen Eigentümer; sie beeinflussen in jedem Falle mittelbar den Wohnungsmarkt in vielfacher Weise mit Wirkung insbesondere für die sozial Schwächeren. Da diese Einflüsse gerade wegen der Eigentumsgarantie nur bedingt einer staatlichen Regelung zugänglich sind, wird der Verordnungsgeber sie im wesentlichen hinnehmen und zur Grundlage seiner Entscheidung machen müssen, bei der er allein dann befugt ist, die Akzente zu setzen. Aus dieser Sicht ist auch die Fehlbelegung von Wohnungen des sozialen Wohnungsbaus zu beurteilen. Daß ein Freisetzen fehlbelegter Wohnnungen für den größeren Teil der Betroffenen sozial gerechtfertigt und insgesamt als Mittel der Entlastung des Wohnungsmarktes sinnvoll sei, wird mit guten Gründen bestritten. Daß ein und welches Modell einer sozial gerechtfertigten Anpassung der Mieten im Verhältnis zum Aufwand allenfalls auf die Dauer mittelbar zu einer Entlastung führen könnte, ist umstritten. Unter diesen Umständen kann dem Verordnungsgeber nicht verwehrt werden, sich auf andere Mittel zu verlassen.

Zutreffend meint das Berufungsgericht, der Verordnungsgeber dürfe nur Ziele verfolgen, die nicht den Zweck der Ermächtigungsnorm verfehlen, also auch nicht das bevölkerungspolitische Ziel einer "Rückgewinnung" Abgewanderter. Indessen ist die erhebliche Abwanderung nicht nur (unter anderem) ein deutliches Indiz für eine echte Mangellage; vor allein ist vielmehr auch der Verordnungsgeber, dem gebietsübergreifende Maßnahmen oder Ermittlungen ohnehin nicht möglich sind, nicht verpflichtet, weitere Abwanderungen als "Lösung" dieses städtischen Problems hinzunehmen. Seine Aufgabe ist es, im eigenen Lande für die Befriedigung des nachweisbaren Wohnbedarfs zu sorgen.

Auf der Grundlage dieser Auffassung sind die Feststellungen des Berufungsgerichts insgesamt nicht geeignet, der Zweckentfremdungsverordnung den Boden zu entziehen. Dem Verordnungsgeber bleibt unter Berücksichtigung dieser Feststellungen Raum genug, zu anderen Ergebnissen zu gelangen. Es muß davon ausgegangen werden, daß im fraglichen Zeitraum nach wie vor die Voraussetzungen der Ermächtigungsnorm in Hamburg erfüllt waren.

Der erkennende Senat folgt des weiteren dem Bundesverfassungsgericht darin, daß das durch landesrechtliche Zweckentfremdungsverordnungen zu regelnde Zweckentfremdungsverbot auch das Leerstehenlassen von Wohnraum umfaßt (vgl. BVerfGE 38, 348, 365) [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74]. Es ist hier Inhalt der landesrechtlichen Zweckentfremdungsverordnung geworden. Denn bei dieser Auslegung der Ermächtigungsnorm reicht es aus, wenn in der Zweckentfremdungsverordnung des Landes das allgemeine Zweckentfremdungsverbot wiederholt und nicht im einzelnen konkretisiert wird. Dafür, daß eine Konkretisierung in der Landesverordnung erforderlich gewesen sei, wird im Berufungsurteil keine landesrechtliche Rechtsnorm angeführt.

Deshalb trifft auch die Auffassung des Berufungsgerichts nicht zu, die Zweckentfremdungsverordnung erfasse solche Wohnungen nicht, die bei Erlaß der Verordnung im Umbau begriffen waren. Da die Verordnung den bundesrechtlichen Begriffen der Ermächtigung folgt, erfaßt sie jeden Wohnraum, der mit zumutbaren Mitteln bewohnbar gemacht werden kann. Das ist bei im Umbau begriffenen Wohnungen regelmäßig der Fall. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts sind die im Hause vorhandenen Wohnungen nicht dadurch beseitigt worden, daß der Kläger die baupolizeilich genehmigten Umbaumaßnahmen eingeleitet hat. Es liegt nichts dafür vor, daß im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens keine Wohnungen mehr vorhanden waren, die wieder bewohnbar gemacht werden konnten.

Von einer im Zusammenhang mit den Umbaumaßnahmen vorgenommenen "Umwidmung" der Wohnungen kann keine Rede sein. Dieser Begriff könnte allenfalls eingeführt werden, wenn der Kläger die Wohnungen schon im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zweckentfremdungsverordnung anderen als Wohnzwecken zugeführt hätte. Die beabsichtigte Modernisierung der Wohnungen kann einer Umwidmung nicht gleichgestellt werden. Es ist deshalb auch unrichtig, den Zustand des Gebäudes mit dem eines Neubaues zu vergleichen, in dem sich noch keine Wohnungen befinden.

Das Berufungsgericht hat nicht abschließend zu der Frage Stellung genommen, ob Art. 6 § 1 MRVerbG es ermöglicht, daß bei einer Konkretisierung des Zweckentfremdungsverbots durch eine Rechtsverordnung des Landes auf Grund dieser Verordnung mit den Mitteln des Verwaltungszwangs gegen Verletzungen des Zweckentfremdungsverbots vorgegangen werden kann. Dazu ist folgendes zu bemerken:

Für eine zwangsweise Durchsetzung des Verbots fehlt es an einer bundesrechtlichen Ermächtigung. Die einzige bundesrechtlich vorgesehene Sanktion ergibt sich aus Art. 6 § 2 MRVerbG; danach handelt ordnungswidrig, wer ohne die erforderliche Genehmigung Wohnraum für andere als Wohnzwecke verwendet oder überläßt; es können Geldbußen bis zu 20.000 DM verhängt werden. Entgegen der Ansicht von Schmidt-Futterer (Wohnraumschutzgesetze, 2. Aufl. Rdnr. E 93) hätte es für Eingriffsakte gegenüber rechtswidrigen Zweckentfremdungen einer ausdrücklichen bundesgesetzlichen Ermächtigung bedurft.

Das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung zu Eingriffsakten bei Gesetzesverstößen folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der sich hier als Vorbehalt des Gesetzes für alle Maßnahmen, die in Freiheit und Eigentum der Bürger eingreifen, konkretisiert (vgl. BVerwGE 41, 106 [108 ff.]). Dieser eingeschränkte Gesetzesvorbehalt war bereits vor Erlaß des Grundgesetzes allgemein anerkannt (vgl. W. Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Aufl., 1931 S. 88 ff.). Im Anschluß an diesen vorkonstitutionellen Rechtsgrundsatz, der jetzt aus Art. 20 GG abzuleiten ist, bedarf jede Eingriffsbefugnis einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage (vgl. Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht, 9. Aufl., § 30 III a). Abgesehen von der Übertragung einer bestimmten Aufgabe muß eine gesetzliche Eingriffskompetenz geregelt sein; es entspricht einem elementaren rechtsstaatlichen Gebot, daß Verwaltungsbehörden nur im Rahmen der ihnen zugewiesenen Zuständigkeit zum Erlaß von Verwaltungsakten befugt sind (vgl. Erichsen/Martens in Badura usw., Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 3. Aufl. I S. 180). Allerdings kann die erforderliche gesetzliche Ermächtigung auch im Wege der Auslegung ermittelt werden (vgl. BVerfGE 21, 209 [215]). Im Wege der Auslegung läßt sich hier aber eine Eingriffskompetenz nicht ermitteln. Der Fall liegt anders als der Fall der Entscheidung BVerwGE 41. 106. Das Bundesverwaltungsgericht hat in jener Entscheidung aus dem Zusammenhang der Vorschriften des Wohnungsbindungsgesetzes 1965 geschlossen, daß auch ohne eine ausdrückliche Bestimmung eine Befugnis der zuständigen Behörde besteht, gegen die unberechtigte Benutzung einer Wohnung durch den Verfügungsberechtigten mit der Androhung von Verwaltungszwang einzuschreiten. Es hat sich dabei insbesondere auf § 24 des Gesetzes gestützt, wonach Verfügungen der zuständigen Behörde mit Verwaltungszwang durchgesetzt werden können. Die damit entschiedene Rechtsfrage hat sich insofern erledigt, als § 6 Abs. 6 des Gesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 21. Dezember 1973 (BGBl. I S. 1970) die seinerzeit fehlende ausdrückliche Eingriffsermächtigung inzwischen geschaffen hat.

Für den Bereich des Wohnungsrechts wird diese Auslegung von Art. 6 § 1 MRVerbG bestätigt:

Soweit die in der Zeit nach dem ersten Weltkrieg erlassenen Gesetze, die der Behebung des Wohnungsmangels dienten, das Verbot von Zweckentfremdungen und von baulichen Änderungen an Wohnraum regelten, sahen sie zugleich Maßnahmen vor, mit denen die Verwaltung gesetzwidrigen Zuständen und Vorgängen entgegentreten konnte.

Das Wohnungsmangelgesetz vom 26. Juli 1923 (RGBl. I S. 754) sieht zahlreiche Eingriffsmöglichkeiten vor, die den Wohnungsmangel mindern sollen; dazu gehört nach § 2 auch ein Abbruchs- und Zweckentfremdungsverbot. § 11 sagt, daß die zur Bekämpfung des Wohnungsmangels getroffenen Verfügungen mit schriftlicher, tatsächlicher und rechtlicher Begründung dem Betroffenen zuzustellen sind und im Wege unmittelbaren polizeilichen Zwanges durchgeführt werden können.

Die Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnungen vom 14. August 1942 (RGBl. I S. 545) verbietet in § 1 die Umwandlung von Wohnungen in Räume anderer Art; bei Zuwiderhandlungen gegen § 1 und andere Vorschriften kann der den Vorschriften der Verordnung entsprechende Zustand im Wege des polizeilichen Zwanges herbeigeführt werden.

Die Verordnung zur Wohnraumlenkung vom 27. Februar 1943 (RGBl. I S. 127) regelt u.a. die Gewinnung von zweckentfremdetem Raum für Wohnzwecke und ermöglicht auch die Heranziehung anderer Räume zu Wohnzwecken (§§ 3, 4); in § 13 Abs. 3 heißt es, Wohnraum, der den Vorschriften dieser Verordnung zuwider in Benutzung genommen worden sei oder benutzt werde, könne im Wege polizeilichen Zwanges geräumt werden.

Das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz enthält in § 21 ein Zweckentfremdungsverbot und in § 22 das Verbot baulicher Änderungen, die die Bewohnbarkeit beeinträchtigen. § 21 ist unmittelbar vollziehbar im Wege der Besitzeinweisung nach einer Zwangszuteilung (§ 20). § 22 Abs. 2 sieht die zwangsweise Wiederherstellung des bisherigen Zustandes durch die Wohnungsbehörde vor.

Die letzte gesetzliche Ermächtigung dieser Art findet sich in § 12 WoBindG. Nach dessen Absätzen 1 bis 2 sind ungenehmigte zweckfremde Nutzungen und bauliche Änderungen gebundenen Wohnraums verboten. Absatz 3 regelt die Erteilung der Genehmigungen. Nach Absatz 4 kann die zuständige Stelle wegen jeder ungenehmigten Zweckentfremdung und baulichen Änderung einschreiten und die Wiedererstellung des bisherigen Zustandes fordern; § 24 sieht dafür die Ausübung von Verwaltungszwang vor.

Art. 6 § 3 MRVerbG läßt § 12 WoBindG unberührt; er bringt zum Ausdruck, daß eine gleiche gesetzliche Ermächtigung in Art. 6 § 1 MRVerbG nicht enthalten ist.

Die Motive des Gesetzgebungsverfahrens lassen nicht erkennen, daß die erforderliche Ermächtigung vorgesehen war und jedenfalls unausdrücklich in das Gesetz eingegangen ist. Dazu ist folgendes zu bemerken: Unter dem 4. Dezember 1970 (BTDrucks. 6/1549) legte die Bundesregierung den Entwurf eines Gesetzes über Maßnahmen zur Verbesserung des Mietrechts und der Begrenzung des Mietanstiegs vor. Art. 6 MRVerbG war in diesem Entwurf nicht enthalten. Er fehlte auch in dem Schriftlichen Bericht des zuständigen Ausschusses vom 9. Juli 1971 (BTDrucks. 6/2421). Der Bundesrat beriet unter dem 20. Juli 1971 über den vorliegenden Entwurf (BRDrucks. 391/71); dabei stimmte er auch einem Antrag der Freien und Hansestadt Hamburg vom 22. Juli 1971 zu, der den jetzigen Art. 6 als Art. 6 a des damaligen Gesetzesentwurfs vorsah, im wesentlichen mit der folgenden Begründung: Bei einer bestehenden Mangellage auf dem Wohnungsmarkt erscheine es grundsätzlich unerwünscht, daß Wohnraum frei und uneingeschränkt dem Wohnzweck entzogen werden könne. Zur Sicherstellung einer ausreichenden Wohnungsversorgung der Bevölkerung bedürfe es in diesem Fall eines geeigneten Instruments, durch das die Verringerung des vorhandenen Bestandes an Wohnraum und damit eine Vergrößerung der Wohnungsnotlage verhindert werden könne. Dieses Instrument solle durch die vorgeschlagene Vorschrift geschaffen werden. In seiner 370. Sitzung vom 23. Juli 1971 beschloß der Bundesrat hinsichtlich des inzwischen vom Bundestag beschlossenen Gesetzesentwurfs die Anrufung des Vermittlungsausschusses (Protokolle des Bundesrats S. 246). Er legte diesen Beschluß dem Bundestag unter dem 23. Juli 1971 vor (BTDrucks. 6/2564). In der Sitzung des Vermittlungsausschusses vom 14. Oktober 1971 (BTDrucks. 6/2708) wurde der jetzige Art. 6 in das Gesetz eingefügt. In der vom Vermittlungsausschuß beschlossenen geänderten Fassung wurde das Gesetz vom Bundestag angenommen.

Die wiedergegebenen Schriftstücke aus dem Gesetzgebungsverfahren lassen erkennen, daß die mit der Handhabung des Zweckentfremdungsverbots betrauten zuständigen Stellen im Verwaltungsbereich der Länder nicht kraft Bundesrechts mit Exekutivbefugnissen versehen werden sollten; als "Instrument" gegen die gesetzwidrige Verwendung von Wohnraum zu dienen war allein der Ordnungswidrigkeitentatbestand von Art. 6 § 2 MRVerbG vorgesehen.

Diese rechtliche Würdigung entspricht der Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts in seiner den Art. 6 MRVerbG betreffenden Entscheidung BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74]. Auf S. 358 (a.a.O.) wird in dieser Entscheidung der Genehmigungsvorbehalt als die einzige bundesrechtlich geregelte Rechtsfolge des durch Verordnung zu konkretisierenden Zweckentfremdungsverbots angeführt; auf S. 372 (a.a.O.) wird der Ordnungswidrigkeitentatbestand von Art. 6 § 2 MRVerbG als die einzige Sanktion angeführt, auf die bundesrechtlich bei Anwendung des Gesetzes und der dazu ergangenen Landesverordnung zurückgegriffen werden kann. Insoweit stimmt der Senat mit der Auffassung von Binz, Das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, NJW 1977, 2239 (2243) [BGH 10.11.1976 - VIII ZR 115/75], überein, wonach zwangsweise Eingriffe gegenüber Verstößen gegen das Zweckentfremdungsverbot bundesrechtlich nicht vorgesehen sind.

Dagegen vermag der erkennende Senat der weitergehenden Auffassung von Binz (a.a.O.) nicht zu folgen, wonach die bundesrechtliche Regelung von Art. 6 MRVerbG abschließend ist, ohne daß es den mit der Gesetzesanwendung befaßten Ländern gestattet wäre, auf der Grundlage von landesrechtlichen Regelungen Eingriffsakte vorzusehen und für deren Durchsetzung Verwaltungszwangsmittel einzusetzen. Die bundesrechtliche Ermächtigung überläßt es den Ländern, entsprechende Regelungen zu treffen, wobei es keine Frage des Bundesrechts ist, ob die Generalklausel des Ordnungsrechts eingesetzt werden darf oder landesrechtliche Sonderregelungen getroffen werden, um das bundesrechtlich eingeführte Zweckentfremdungsverbot durchzusetzen.

Die bisherigen Rechtsausführungen stimmen mit der Rechtsauffassung des Oberbundesanwalts überein.

Das Berufungsgericht hat nicht Stellung genommen zu der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach als Rechtsgrundlage der angefochtenen Bescheide die landesrechtliche Vorschrift von § 3 SOG anzusehen ist. Dazu bedarf es keiner erneuten Entscheidung, weil das Urteil durch die Schlußerwägungen der Urteilsbegründung gedeckt wird.

Da die angefochtenen Bescheide nicht unmittelbar auf die Zweckentfremdungsverordnung in Verbindung mit Art. 6 § 1 MRVerbG gestützt werden können, käme als Rechtsgrundlage allein die vom Verwaltungsgericht herangezogene Vorschrift des § 3 SOG in Betracht. Soweit das Berufungsurteil auf der Rechtsauffassung beruht, die angefochtenen Bescheide seien wegen Unbestimmtheit rechtswidrig, kann diese Begründung allein auf Landesrecht gestützt werden. Das Urteil ist dahin zu verstehen, daß im Falle einer Undeutung der Bescheide in Anwendung von § 3 SOG das Bestimmtheitsgebot für landesrechtliche Ordnungsverfügungen verletzt sei. So verstanden beruht das Urteil hinsichtlich dieses Teils der Urteilsbegründung auf der Anwendung irrevisiblen Rechts. Insoweit ist eine Verletzung von Bundesrecht nicht festzustellen.

Die Revision war deshalb mit der Kostenfolge von § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.