Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.06.1976, Az.: BVerwG I C 56.74

I.

Die Parteien streiten über die Verpflichtung der Kläger, der Beklagten nach § 14 Abs. 1 GewO die Vermietung von Standplätzen an sog. Dauercamper anzuzeigen.

Die Kläger vermieten auf einem ihnen gehörenden etwa 12 ha großen Gelände ("Freizeitplatz") etwa 1.200 Standplätze an Dauercamper. Das Gelände liegt in einem von den Klägern errichteten Freizeit- und Erholungsgebiet mit Badebetrieb, mehreren Campingplätzen, einer Gaststätte und Verkaufsständen. Die Standplätze werden in der Regel für sechs oder zwölf Monate zum Preise von 300 DM je Halbjahr vermietet. Jeder Standplatz hat Anschluß an die Strom- und Wasserleitung. Auf dem Gelände befinden sich mehrere Waschhäuser mit Toiletten und ein Verkaufs-Kiosk. Das Abwasser wird einer eigenen Kläranlage zugeführt. Die Müllabfuhr besorgen die Kläger.

Die Rechtsvorgangerin der Beklagten forderte die Kläger ohne Erfolg auf, die Vermietung der Dauercampingplätze als Gewerbe anzumelden. Nach Zurückweisung des Widerspruchs erhoben die Kläger Anfechtungsklage, der das Verwaltungsgericht in der Annahme, die Kläger übten kein Gewerbe aus, stattgab (Urteilsabdruck im GewArch. 1973, 40).

Das Berufungsgericht hat dieses Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Tätigkeit der Kläger erfülle die Merkmale der Begriffsbestimmung des Gewerbebetriebes in § 1 der Gewerbesteuer-Durchführungsverordnung in der Fassung vom 22. Oktober 1969 (BGBl. I S. 2037) - GewStDV - und sei auch dann Ausübung eines Gewrbes, wenn man die Maßstäbe des Bundesfinanzhofs zur Abgrenzung bloßer Eigentumsnutzung im Rahmen privater Vermögensverwaltung von gewerblicher Tätigkeit anlege. Die Vermietung von Standplätzen und die Einrichtung des Campingplatzes müßten im Zusammenhang mit dem gesamten von den Klägern geschaffenen Erholungsgebiet gesehen werden. Die Vermietung weise die Besonderheit auf, daß die Kläger den Mietern von Standplätzen ein umfangreiches Freizeitangebot zur Verfügung stellten. Außerdem sei bedeutsam, daß die Kläger die öffentliche Planung des Erholungsgebietes maßgeblich beeinflußt und den weitaus größten Teil der Erschließungskosten übernommen hätten sowie die von ihnen hergestellten Wege-, Wasserversorgungs- und Abwasseranlagen sowie die Müllbeseitigung selbst unterhielten. Diese Leistungen gingen über das bei Vermietung und Verpachtung von Grundstücken übliche Maß der Nebenleistungen hinaus.

Mit "der"vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision verfolgen die Kläger das Klagebegehren weiter. Sie rügen die Verletzung der §§ 1 und 14 GewO und der §§ 1 Abs. 1 und 9 GewStDV.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt stimmt dem Berufungsurteil im Ergebnis zu.

II.

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben (§§ 141, 125 Abs. 1 und 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision ist nicht begründet.

Nach § 14 Abs. 1 GewO muß der für den betreffenden Ort zuständigen Behörde angezeigt werden, wenn mit dem selbständigen Betrieb eines stehenden Gewerbes begonnen wird. Wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen dieser Vorschrift eine Anzeige nicht oder nicht rechtzeitig erstattet, handelt nach § 146 Abs. 3 Nr. 1 GewO ordnungswidrig. Form und Inhalt der Anzeige bestimmt die Gewerbeordnung nicht selbst, sondern überläßt diese Regelung in § 14 Abs. 4 GewO einer Rechtsverordnung des Bundesministers für Wirtschaft. Bis zum Inkrafttreten einer bundesrechtlichen Regelung gelten die Vorschriften der Länder über die Anzeige nach § 14 GewO weiter.

Die Aufforderung an die Kläger, eine Anzeige nach § 14 Abs. 1 GewO zu erstatten, ist nicht schon deshalb rechtswidrig, weil der Beklagten die wirtschaftliche Tätigkeit auch ohne diese Anzeige schon bekannt ist. Dadurch entfällt die gesetzliche Verpflichtung zur Anzeige nicht. Die Anzeigepflicht dient einer wirksamen Gewerbeüberwachung. Die Anzeige des Beginns einer Gewerbetätigkeit soll der Behörde die Prüfung ermöglichen, ob etwaige gesetzliche Voraussetzungen für den Betrieb des Gewerbes erfüllt sind und ob Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden bestehen. Daher darf von dem Anzeigepflichtigen die Ausfüllung eines Anzeigevordrucks verlangt werden, der Angaben zur Person und zum ausgeübten Gewerbe vorsieht. Der Vordruck, den die Kläger ausfüllen sollen, verstößt nicht gegen § 14 Abs. 1 GewO.

Die Aufforderung zur Ausfüllung eines Anzeigevordrucks bedarf keiner ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung, sondern ergibt sich aus § 14 Abs. 1 GewO. Die hiernach zuständigen Behörden haben nicht nur die vorgeschriebene Anzeige entgegenzunehmen und diese daraufhin zu überprüfen, ob der Vordruck vollständig und richtig ausgefüllt ist, sondern haben auch - sogar in erster Linie - darüber zu wachen, daß das Gesetz befolgt, also überhaupt eine Mitteilung des anzeigepflichtigen Vorganges gemacht wird. Ist im einzelnen Falle die Anzeigepflicht nicht schon auf Grund des Gesetzesbefehls erfüllt worden, kann die zur Entgegennahme der Anzeige zuständige Behörde durch Verwaltungsakt die Ausführung des Gesetzes verlangen. Diese Maßnahme darf unbeschadet dessen getroffen werden, daß die Unterlassung der Anzeige eine Ordnungswidrigkeit darstellt und als solche verfolgt werden kann. Beide Maßnahmen sind unterschiedlicher Art und können nebeneinander ergehen; eine Reihenfolge - etwa mit der Maßgabe, daß die eine Maßnahme erst erlassen werden darf, wenn die andere ohne Erfolg geblieben ist - ist nicht festgelegt.

Mit der Vermietung von etwa 1.200 Standplätzen auf einem ihnen gehörenden, von ihnen errichteten und betriebenen "Freizeitplatz" üben die Kläger ein stehendes Gewerbe im Sinne des § 14 Abs. 1 GewO aus.

Der Begriff des Gewerbes ist in der Gewerbeordnung nicht näher bestimmt. Schon der Entwurf des Gesetzes von 1869 verzichtet hierauf, "weil die Vielgestaltigkeit der gewerblichen Entwicklung eine scharfe Begriffsbestimmung nicht gestattet". Nach heute allgemein anerkannter Auffassung ist Gewerbe im Sinne der Gewerbeordnung jede nicht sozial unwertige (generell nicht verbotene = "erlaubte") auf Gewinnerzielung gerichtete und auf Dauer angelegte selbständige Tätigkeit, ausgenommen Urproduktion, freie Berufe (freie wissenschaftliche, künstlerische und schriftstellerische Tätigkeit höherer Art sowie persönliche Dienstleistungen höherer Art, die eine höhere Bildung erfordern) und bloße Verwaltung eigenen Vermögens. Im vorliegenden Fall ist allein zweifelhaft, ob die Tätigkeit der Kläger sich auf die Verwaltung eigenen Vermögens beschränkt. Diese Frage ist indessen in Übereinstimmung mit der Auffassung des Berufungsgerichts und des Oberbundesanwalts zu verneinen. Die Kläger müssen daher ihren Betrieb nach § 14 Abs. 1 GewO der Beklagten anzeigen.

Ob im einzelnen Fall die wirtschaftliche Tätigkeit sich im Rahmen einer bloßen Verwaltung und Nutzung des eigenen Vermögens hält oder diesen überschreitet und daher Betrieb eines stehenden Gewerbes ist, ist nach dem "Gesamtbild der zu beurteilenden Tätigkeit" zu entscheiden, wobei dem Zweck des Gewerberechts besondere Bedeutung zukommt (so zu Recht Landmann/Rohmer/Eyermann/Fröhler GewO 12. Aufl. Einl. RdLNr. 128). "Dabei ist davon auszugehen, daß die Gewerbeordnung ihrer Tendenz nach nicht auf ausgesprochene Bagatellsachen zugeschnitten ist.... Das Gewinnstreben muß eine gewisse Intensität auf weisen, wenn die Gewerbsmäßigkeit bejaht werden soll; die Intensität kann in dem einen Fall mehr in der Höhe des mit der einzelnen Tätigkeit erstrebten Gewinns liegen - hier genügt Wiederholung in längeren Zeiträumen oder Beschränkung der Tätigkeit auf einen kürzeren Zeitraum überhaupt -, die Intensität kann aber auch in der Nachhaltigkeit der Tätigkeiten liegen; in dem letzteren Fall ist die Gewerbsmäßigkeit auch dann anzunehmen, wenn der Gewinn aus der einzelnen Tätigkeit geringer ist. Immer aber muß ein nicht völlig unbedeutendes Gewinnstreben gegeben sein, wenn die Gewerbsmäßigkeit einer Tätigkeit bejaht werden soll" (Landmann/Rohmer/Eyermann/Fröhler a.a.O.). Vermieten von Grundbesitz ist im allgemeinen nur Verwaltung eigenen Vermögens und daher keine Ausübung eines Gewerbes; jedoch betreibt z.B. eine Gesellschaft, deren Zweck das Errichten und Vermieten von Gebäuden ist, ein Gewerbe im Sinne der Gewerbeordnung (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Juli 1973 - BVerwG I C 23.72 - [GewArch. 1973, 265, 269]).

Die wirtschaftliche Betätigung der Kläger unterscheidet sich erheblich von der üblichen Nutzung vergleichbarer Flächen im Außenbereich, die der Eigentümer - sofern er sie nicht brachliegen läßt oder selbst bewirtschaftet - verpachtet. Die Kläger betreiben den Dauer Campingplatz in der Absicht, damit Gewinn zu erzielen. Der Platz ist so ausgelegt, daß innerhalb eines Jahres allein durch das Vermieten der Standplätze Einkünfte von über 700.000 DM erzielt werden können. Die große Anzahl der zur Verfügung stehenden Mietobjekte (etwa 1.200) und die begrenzte Dauer der Mietverträge (ein halbes oder ein Jahr) bewirken, daß im Laufe eines Jahres sehr viele - unter Umständen über 2.000 - Mietverträge geschlossen oder verlängert werden. Diese Tätigkeit erfordert selbst dann, wenn sie sich auf das Unerläßliche beschränkt, einen Verwaltungsaufwand, der weit über dem liegt, der im allgemeinen mit einer nicht gewerbsmäßigen Verpachtung von Grundstücken oder Vermietung von Wohnungen verbunden ist.

Kennzeichnend für die wirtschaftliche Betätigung der Kläger ist außerdem und vor allem, daß sie sich nach der Verkehrsauffassung nicht im Vermieten unbebauter Flächen erschöpft. Die Standplätze für Wohnwagen und Zelte könnten als solche nicht vermietet werden, wenn sie nicht innerhalb des von den Klägern errichteten und unterhaltenen Campingplatzes lägen. Diese örtliche Lage gibt den zur Vermietung bestimmten Flächen ihr Gepräge. Plätze an Dauercamper lassen sich außerhalb eines zulässigen Campingplatzes aus öffentlich-rechtlichen Gründen nicht oder jedenfalls nicht in nennenswertem Maße vermieten. Die wirtschaftliche Betätigung der Kläger besteht nicht nur im Abschluß von Mietverträgen und der damit verbundenen Arbeit, sondern umfaßt auch notwendigerweise alles, was der ordnungsmäßige Betrieb eines solchen Campingplatzes erfordert. Das Betriebsgelände muß nach der - auch für das vorübergehende Wohnen in Wohnwagen geltenden - Niedersächsischen Verordnung über das Zelten vom 21. Mai 1968 (GVBl. S. 87) - ZeltV - bestimmten hygienischen und anderen Anforderungen entsprechen (vgl. auch die noch weitergehenden Vorschriften der im wesentlichen gleichen nordrh.-westf. Verordnung über Dauercamping- und Dauerzeltplätze vom 25. September 1973 [GV.NW. S. 470] - CPIVO - und der bad.-württ. Verordnung über Camping- und Zeltplätze vom 21. Februar 1975 [GesBl. S. 229] - CPIVO -). Die einmalige Errichtung der erforderlichen Einrichtungen genügt nicht, diese müssen ständig betrieben und unterhalten werden. Der Betreiber eines Campingplatzes muß außerdem für hinreichende Ordnung auf dem Platz sorgen, was § 5 Abs. 3 ZeltV dadurch zum Ausdruck bringt, daß auf dem Platz mindestens ein zuverlässiger volljähriger Zeltplatzleiter vorhanden sein muß (vgl. auch § 16 Abs. 1 CPIVO). Daher sind die Kläger ähnlich wie Inhaber von Beherbergungsbetrieben für eine gewisse Ordnung auf dem Campingplatz verantwortlich. In dieser Hinsicht stellt ein Campingplatz mit etwa 1.200 Standplätzen, der bei voller Belegung der Einwohnerzahl einer kleinen Stadt nahekommen kann, besonders hohe Anforderungen an den Betreiber. Wenn die Kläger diese Aufgaben nicht selbst ausführen wollen oder können, müssen sie dafür geeignete Personen bestellen.

Ein derartiges Unternehmen ist nach den der Gewerbeordnung zugrunde liegenden Vorstellungen eine wirtschaftliche Betätigung, die als "Gewerbe" behördlicher Überwachung bedarf. Die Bauaufsicht allein genügt nicht. Der Betrieb einer solchen Einrichtung stellt an die Zuverlässigkeit des Inhabers und an den Zustand der Anlage ähnliche Anforderungen wie ein gewerbsmäßiger Beherbergungsbetrieb. Selbst wenn die Anforderungen erheblich geringer sein sollten, spräche das nicht gegen die Auffassung, daß die Kläger ein stehendes Gewerbe betreiben. Denn das Gewerberecht behandelt die einzelnen Gewerbe nicht gleich, sondern trägt geringerer Überwachungsbedürftigkeit etwa dadurch Rechnung, daß nicht jedes (anzeigepflichtige) Gewerbe (auch) erlaubnispflichtig ist.

Zu Unrecht meint die Revision, die Verpflichtung der Kläger zur Anzeige nach § 14 Abs. 1 GewO müsse danach beurteilt werden, ob die Vermietung die steuerrechtlichen Merkmale eines Gewerbebetriebes erfüllt.

Gewerberecht und Steuerrecht haben unterschiedliche Aufgaben. Zum Zweck der Gewerbesteuer (vgl. dazu auch Tipke, Steuerrecht 3. Aufl. [1975] S. 297 ff.) hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 21, 54 [BVerfG 21.12.1966 - 1 BvR 33/64] [65]) ausgeführt:

"Der Gesetzgeber stand bei der Schaffung des Gewerbesteuergesetzes vor der Aufgabe, den Finanzbedarf der Gemeinden zu decken, der zu einem nicht unerheblichen Teil auch durch die in der Gemeinde ansässigen gewerblichen Betriebe entsteht. Dabei ließ er sich von der Erwägung leiten, daß den Gemeinden aus dem Vorhandensein der Gewerbebetriebe besondere Belastungen und Aufwendungen entstehen (Begründung zum Gewerbesteuergesetz 1936 in RStBl. 1937 S. 693 [696]; BVerfGE 19, 101 [112]; BVerwGE 12, 171 [173]), z.B. durch Erschließung von Gelände, Schaffung von Verkehrsflächen und Parkplätzen, Finanzierung von Nahverkehrsbetrieben, Bau von Krankenhäusern und Schulen, laufende Unterhaltung von Schulen, Feuerschutz usw. Für diese Lasten sollte die Gewerbesteuer einen Ausgleich bilden."

Die Gewerbeordnung ist dagegen besonderes Ordnungsrecht und daher zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bestimmt. Sie soll die Allgemeinheit und einzelne gegen Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen schützen, die erfahrungsgemäß durch bestimmte wirtschaftliche Betätigungen herbeigeführt werden können. Daraus folgt, daß der Begriff des Gewerbes im Sinne der Gewerbeordnung mit dem Gewerbebegriff des Steuerrechts nicht identisch ist. Dieses schuf "einen eigenen Begriff des Gewerbebetriebs, anknüpfend an die Verkehrsauffassung, aber unabhängig von dem gewerbepolizeilichen Zwecken dienenden verwaltungsrechtlichen Begriff (§ 1 GewO) und vom Handelsrecht" (Beisse in HwStR 1. Band [1972] Stichwort "Gewerbebetrieb"). Wie der Betrieb eines stehenden Gewerbes im Gewerberecht zu verstehen ist, richtet sich daher nicht nach der Bestimmung des Steuergegenstandes im Gewerbesteuergesetz (s. auch BGHZ 33, 321 [327 f.]; Landmann/Rohmer/Eyermann/Fröhler, a.a.O. RdNr. 89; Janssen in von Brauchitsch/Ule, Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, VIII/1. Halbband Abschn. II GewO, Einf. IV 1).

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.