Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.12.1975, Az.: BVerwG V C 47.74

II.

Die Revision ist begründet, sie führt zur Zurückverweisung der Sache an das Flurbereinigungsgericht.

Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Zu Recht rügt die Revision, daß das Flurbereinigungsgericht die Teilnehmergemeinschaft H. als den in diesem Verfahren richtigen Beklagten angesehen hat. Die Klage muß sich vielmehr gegen den an dem vorliegenden Rechtsstreit bisher nicht beteiligten Freistaat Bayern richten. Gegenstand der anhängigen Klage ist, was auch das Flurbereinigungsgericht zutreffend angenommen hat, allein die von dem Spruchausschuß bei der Flurbereinigungsdirektion R. unterlassene Entscheidung über den Antrag der Klägerin, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Beschwerdeverfahren für notwendig zu erklären. Dieser Ausspruch ist entgegen der dem angefochtenen Urteil zugrunde liegenden Auffassung nicht gegenüber der Teilnehmergemeinschaft als der zur Tragung der Kosten des Beschwerdeverfahrens verpflichteten Beteiligten, sondern gegenüber derjenigen Körperschaft geltend zu machen, deren Behörde den Beschwerdebescheid erlassen hat. Wer die Kostenentscheidung in dem dem gerichtlichen Verfahren vorgeschalteten Widerspruchs- oder Beschwerdeverfahren trifft, ist in den §§ 72 und 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO geregelt, die auch für das flurbereinigungsgerichtliche Verfahren gelten. Danach entscheidet die Behörde, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, über die Kosten, wenn sie dem Widerspruch (voll) abhilft, in den übrigen Fällen die Widerspruchsbehörde. Diese Regelung gilt, ohne daß es einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung bedurfte, kraft Sachzusammenhangs auch für den Ausspruch über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren (vgl. für die gerichtliche Entscheidung § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Denn nur die mit der Entscheidung über den Widerspruch befaßte Behörde kann beurteilen, ob bei den tatsächlichen und rechtlichen Besonderheiten des zu entscheidenden Falles dem Widerspruchsführer zugemutet werden kann, seine Interessen selbst wahrzunehmen. Den Ausspruch über die Erstattungsfähigkeit der Kosten eines Bevollmächtigten hat deshalb im Vorverfahren dieselbe Behörde zu treffen, die auch die Kostenentscheidung gemäß §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO erläßt.

Beschränkt sich, wie hier, die Klage auf eine Verpflichtung der Beschwerdebehörde zum Erlaß eines solchen Ausspruchs, so kommt gemäß §§ 79 Abs. 2, 78 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall nur der Freistaat Bayern als Beklagter in Betracht. Die demgegenüber in dem angefochtenen Urteil vertretene Auffassung, auch in Fällen der hier zu entscheidenden Art müsse sich die Klage gegen diejenige Körperschaft richten, die den ursprünglich mit der Beschwerde angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, findet in der in Bezug genommenen Vorschrift des § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO keine Stütze. Der ursprünglich angefochtene Verwaltungsakt, nämlich der Flurbereinigungsplan, ist außer Streit, da die Klägerin insoweit den Beschwerdebescheid hat bestandskräftig werden lassen. Sein Inhalt wird durch die begehrte Regelung nicht berührt. Hier geht es vielmehr nur um die Geltendmachung einer gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt zusätzlichen selbständigen Beschwer im Sinne des § 79 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VwGO, die die Klägerin in dem von dem Spruchausschuß unterlassenen Ausspruch über die Erstattungsfähigkeit ihrer Anwaltskosten sieht. Für diesen Fall bestimmt § 79 Abs. 2, Satz 3 in Verbindung mit § 78 Abs. 2 VwGO, daß die Klage gegen diejenige Körperschaft zu richten ist, deren Behörde den Widerspruchs-(hier Beschwerde-)bescheid erlassen hat.

Eine Umstellung der Klage gegen den richtigen Beklagten kann im Revisionsverfahren nicht erfolgen. Es handelt sich hier nicht darum, daß lediglich das Rubrum berichtigt wird. Die anwaltlich vertretene Klägerin hat ihre Klage ausdrücklich gegen die beklagte Teilnehmergemeinschaft erhoben. Sie hat an ihrer Auffassung, die Teilnehmergemeinschaft sei die richtige Beklagte, festgehalten, obwohl die im erstinstanzlichen Verfahren beteiligte Staatsanwaltschaft bereits in ihrer Klageerwiderung auf die mangelnde Passivlegitimation der Beklagten hingewiesen hatte. Es kann deshalb nicht davon ausgegangen werden, die Klägerin habe bei richtiger Würdigung ihres Vorbringens von Anfang an ihre Klage gegen den Freistaat Bayern richten wollen und sei insoweit durch das Flurbereinigungsgericht mißverstanden worden. Dementsprechend wird auch in dem angefochtenen Urteil davon ausgegangen, daß sich die Klage nach dem Willen der Klägerin gegen die beklagte Teilnehmergemeinschaft richtet. Eine Umstellung der Klage gegen den bisher am Verfahren nicht beteiligten Freistaat Bayern stellt unter diesen Umständen eine Klageänderung nach § 91 VwGO dar, die im Revisionsverfahren unzulässig ist (§ 142 VwGO). Die Sache ist deshalb an die Vorinstanz zurückzuverweisen, damit diese die Klageänderung, die die Klägerin bereits in ihrem Schriftsatz vom 6. Juli 1972 - dort allerdings nur hilfsweise - angeboten hat, zuläßt und über die geänderte Klage sachlich entscheidet.

Gegen die Zulässigkeit der Klageänderung bestehen dabei keine Bedenken. Sofern die Beklagte in die Änderung der Klage nicht einwilligen sollte, wird sie doch jedenfalls als sachdienlich anzusehen und aus diesem Grunde gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig sein. Das Flurbereinigungsgericht wird dabei davon auszugehen haben, daß die geänderte Klage nicht etwa wegen Versäumung der Klagefrist unzulässig ist. Der Gegenstand der Klage hat sich nicht geändert, vielmehr hat die Klägerin von Anfang an den Beschwerdebescheid des Spruchausschusses als den Verwaltungsakt bezeichnet, gegen den sich ihre Klage richtet; dies war dem Träger des Spruchausschusses auch bekannt. Der angefochtene Bescheid konnte deshalb wegen der durch die Klageerhebung begründeten Rechtshängigkeit keine Bestandskraft erlangen. Schon aus diesem Grunde bedarf es hier keiner Erörterung, ob auch hinsichtlich einer geänderten Klage die Klagefrist eingehalten sein muß oder allein darauf abzustellen ist, ob im Zeitpunkt der Klageerhebung die Frist gewahrt war (vgl. hierzu u.a. BVerwGE 40, 25 [32]; Redeker-von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung 5. Aufl., Rdnr. 16 zu § 91; VGH Mannheim, in DVBl. 1964, 154 mit Anmerkung Ule S. 156).

Die Sachdienlichkeit der Klageänderung ist entgegen der Meinung der Beklagten auch nicht etwa deswegen zu verneinen, weil sich die Klage ausschließlich gegen eine behördliche Kostenentscheidung richtet. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, daß das Verbot der isolierten Anfechtung richterlicher Kostenentscheidungen (§ 158 Abs. 1 VwGO) nicht für Verwaltungsakte gilt. Der Betroffene kann vielmehr bei verweigerter oder ihm unrichtig erscheinender Kostenentscheidung der Behörde wie gegen jeden anderen Verwaltungsakt den Rechtsweg beschreiten (BVerwGE 17, 246 [249] 32, 346 [347]; Beschluß vom 19. Juli 1974 - BVerwG VII B 33.74 -). Hiervon ist auch das Flurbereinigungsgericht zutreffend ausgegangen.

Was die Frage der Rechtsgrundlage für den beantragten Ausspruch über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren anbelangt, so beurteilt sich diese, wie in dem angefochtenen Urteil richtig ausgeführt wird, nach Landesrecht (BVerwGE 22, 281). Die Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes schränken dabei die allgemeine Regelung über die Kostenerstattung und deren Umfang nicht ein (vgl. hierzu zuletzt Urteil vom 16. September 1975 - BVerwG V C 76.74 -). Das Flurbereinigungsgericht wird daher in Anwendung bayerischen Landesrechts, dessen Auslegung gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht der Revision unterliegt, erneut zu entscheiden haben, ob der Spruchausschuß dem Antrag der Klägerin zu entsprechen hat, die Hinzuziehung eines Anwalts im Beschwerdeverfahren für notwendig zu erklären.