I.

Der Kläger ist Eigentümer eines landwirtschaftlichen Betriebes im Kreis ... Am 22. Oktober 1970 beantragte er, ihm eine einmalige Prämie nach den Richtlinien des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Förderung der langfristigen Verpachtung durch Prämien vom 10. März 1969 (MinBl.BML S. 55) - Bundesrichtlinien - zu gewähren, nachdem er durch Vertrag vom 8. Oktober 1970 die Nutzfläche seines Hofes von rund 50 ha auf 12 Jahre an einen Landwirt in Karolinenkoog verpachtet hatte.

Der Beklagte lehnte durch Bescheid vom 5. April 1971 die Gewährung einer Prämie ab, weil der Betrieb nach objektiven Gesichtspunkten entwicklungsfähig sei. Die Wohn- und Wirtschaftsgebäude gewährleisteten eine ordnungsgemäße Betriebsbewirtschaftung, und auch die Betriebsgröße sei ausreichend. Durch die Flurbereinigung seien die Flächen in drei Plänen zusammengelegt worden. Die innere Verkehrslage des Betriebes müsse als gut bezeichnet werden. Die finanziellen Belastungen, durch die die Entwicklung des Betriebes beeinträchtigt werde, seien als subjektive Momente unbeachtlich.

Mit der nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Klage machte der Kläger geltend, er habe die Grundstücke hauptsächlich wegen der hohen Verschuldung verpachtet, da er den dafür erforderlichen Kapitaldienst nicht mehr habe erwirtschaften können. Nur ein finanziell gesunder landwirtschaftlicher Betrieb sei entwicklungsfähig. Dazu führte der Beklagte aus, in Anbetracht der Betriebsgröße rechtfertige die finanzielle Belastung nicht den Schluß, der Betrieb sei nicht entwicklungsfähig. Die finanzielle Belastung stelle ein subjektives Merkmal dar, das nach den Bundesrichtlinien nicht zu berücksichtigen sei.

Das Verwaltungsgericht hat die angefochtenen Bescheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger eine Verpächterprämie nach den Richtlinien zu gewähren. Das Berufungsgericht hat dieses Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Maßgeblich für die Gewährung der Verpächterprämie seien die haushaltsrechtlichen Bestimmungen des Bundes zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe, die oben genannten Bundesrichtlinien vom 10. März 1969 in der Fassung vom 23. Februar 1971 (MinBl. BML S. 43), die Durchführungsbestimmungen des schleswig-holsteinischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 13. Juni 1969 (Amtsbl. Schi.-H. S. 414), ein Erlaß des schleswig-holsteinischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 26. Juni 1970 und der an den Niedersächsischen Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten gerichtete Erlaß des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 16. November 1970. In den Erlassen vom 26. Juni und 16. November 1970 werde darauf hingewiesen, daß die Prüfung der landwirtschaftlichen Entwicklungsfähigkeit eines Betriebes nach objektiven Merkmalen zu erfolgen habe. Persönliche und familiäre Verhältnisse des jeweiligen Betriebsinhabers sollten außer Betracht bleiben. Ihre Berücksichtigung gestatte der Erlaß vom 26. Juni 1970 erst in zweiter Linie. Diese Auffassung zur Auslegung der Richtlinien habe der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten auf Anfrage des erkennenden Senats in seiner Auskunft vom 20. März 1973 bestätigt. Die Auslegung des Begriffes "landwirtschaftlich entwicklungsfällig" in den genannten Erlassen halte sich im Rahmen der Zweckbestimmung der Verpächterprämie. Nach den Erläuterungen zum Bundeshaushaltsplan sollten die zur Verfügung gestellten Gelder die Agrarstruktur fördern. Dies geschehe, wenn Inhaber kleinerer landwirtschaftlicher Betriebe durch eine Prämie zur langfristigen Verpachtung ihrer Ländereien veranlaßt würden und dadurch anderen Betrieben mit ungenügender Nutzfläche zusätzliches Pachtland zur Verfügung stehe. Nach den Vorstellungen des Subventionsgebers dürfe die Prämie nicht solchen Betriebsinhabern gewährt werden, die ihren an sich lebensfähigen Hof wegen subjektiver Gegebenheiten (Fehlens eines Hoferben, Überschuldung usw.) aufgeben möchten. An der Aufteilung solcher Höfe bestehe nach Auffassung des Richtliniengebers aus agrarstrukturellen Gründen kein Interesse; in solchen Fällen biete sich der Verkauf des gesamten Betriebes an. Der Beklagte habe daher subjektive Gegebenheiten, die ohne Verschulden des Betriebsleiters eingetreten seien, nicht berücksichtigen müssen.

Die unterschiedliche Behandlung von Inhabern kleinerer landwirtschaftlicher Betriebe und solcher mit größeren Höfen sei verfassungsgemäß. Die leistende Verwaltung dürfe aus ihrer Sicht darüber entscheiden, ob und unter welchen Voraussetzungen Förderungsmaßnahmen, auf deren Durchführung kein Rechtsanspruch bestehe, erfolgten und welcher Personenkreis in das Programm einbezogen werde. Art. 3 Abs. 1 GG sei nur verletzt, wenn bei gleichen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen eine Personengruppe ungleich behandelt werde. Davon könne jedenfalls nach Ergehen des Erlasses vom 26. Juni 1970 keine Rede sein. Durch die oben genannten Erlasse seien die Richtlinien nicht geändert, sondern nur ausgelegt worden. Die Erlasse seien nicht deshalb unverbindlich, weil sie nicht veröffentlicht worden und nicht in die 1971 neu gefaßten Richtlinien eingearbeitet worden seien. Die Selbstbindung der Verwaltung durch Verwaltungsvorschriften stehe einer Änderung der Verwaltungspraxis nicht im Wege, wenn später erkannt werde, daß die frühere Auffassung mit den Absichten des Richtliniengebers nicht übereinstimme. Daher könne der Kläger auch nichts zu seinen Gunsten daraus herleiten, daß die Kulturämter vor dem Erlaß vom 26. Juni 1970 in Einzelfällen die Verpächterprämie für Betriebe gewährt hätten, die überwiegend aus subjektiven Gründen nicht entwicklungsfähig gewesen seien. Daß der Beklagte diese Praxis zu dem Zeitpunkt fortgesetzt habe, zu dem der Kläger seinen Antrag auf Gewährung einer Prämie gestellt habe, sei nicht erwiesen. Der erkennende Senat habe auf Grund der vorgelegten Aufstellungen des Beklagten und der ehemaligen Kulturämter Flensburg, Itzehoe, Kiel und Lübeck die Überzeugung gewonnen, daß im Bereich des Landes Schleswig-Holstein jedenfalls seit dem 26. Juni 1970 die Nichtentwicklungsfähigkeit eines landwirtschaftlichen Betriebes entsprechend dem Erlaß von diesem Tage in erster Linie nach objektiven Gesichtspunkten beurteilt worden sei. Nur in einigen Grenzfällen seien unter der Rubrik "sonstige Erwägungen" zusätzlich in den subjektiven Bereich gehörende Gesichtspunkte, wie das Fehlen eines Hofnachfolgers, hohes Alter des Betriebsleiters und Überschuldung erwähnt.

Wende man Nr. 2.4 der Richtlinien in der Fassung vom 23. Februar 1971 in der Auslegung an, die ihnen durch die erwähnten Erlasse und die ständige Verwaltungsübung seit Mitte 1970 gegeben worden sei, so ergebe sich, daß der Betrieb des Klägers bei Zugrundelegung objektiver Kriterien als entwicklungsfähig anzusehen sei. Die Wohn- und Wirtschaftsgebäude, die erst nach dem Brande 1958 neu errichtet worden seien, entsprächen modernen Anforderungen; die Flächen seien durch die Flurbereinigung in drei Plänen zusammengelegt worden, so daß die innere Verkehrslage als gut bezeichnet werden müsse. Der Einheitswert betrage 99.100 DM und der. Hektarsatz 1.909 DM. Aus dem Gutachten der Landwirtschaftskammer vom 12. Februar 1970 lasse sich nichts Gegenteiliges entnehmen, da es lediglich auf Grund der angespannten finanziellen Lage des Klägers den Betrieb als nicht entwicklungsfähig bezeichne.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 27. März 1974 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 13. Oktober 1971 zurückzuweisen.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts, insbesondere des Art. 3 Abs. 1 GG, und führt dazu aus: Er habe nach den Richtlinien in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf Gewährung der Verpächterprämie. Deren Versagung mit der Begründung, die fehlende landwirtschaftliche Entwicklungsfähigkeit des Betriebes beruhe nicht auf objektiven, sondern auf subjektiven Gründen, verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz. Die Merkmale "objektive" und "subjektive" Voraussetzungen der Entwicklungsunfähigkeit seien für eine sachgerechte Abgrenzung der Subventionsempfänger untauglich. Es gebe kein eindeutiges Unterscheidungsmerkmal für die Zuordnung der Ursachen der fehlenden Entwicklungsfähigkeit eines landwirtschaftlichen Betriebes. Das gelte insbesondere für die Überschuldung eines Betriebes wegen Errichtung neuer Gebäude. Dadurch decke der Ertrag des Betriebes nicht mehr die Aufwendungen für den Kapitaldienst. Die Überschuldung sei demnach ein Merkmal des landwirtschaftlichen Betriebes und nicht seines Eigentümers, wenn auch in dessen - bzw. seines Vorgängers - Handlungen und Maßnahmen die Ursache liege. Eine fehlende Entwicklungsfähigkeit auf Grund zu hoher dinglicher Belastung des Betriebes mit der Folge eines nicht ausreichenden Ertrages zur Deckung der Kapitalkosten sei - gemessen am Ziel der Subvention - nicht anders zu bewerten als eine durch mangelnde Ausstattung des Betriebes, ungünstige Lage oder schlechte Bodenverhältnisse begründete Nichtentwicklungsfähigkeit. Die Entwicklung eines landwirtschaftlichen Betriebes sei nur auf einer gesunden finanziellen Basis möglich. Bei der finanziellen Ausstattung eines Betriebes handele es sich um einen Produktionsfaktor, der neben anderen ausschlaggebend für den Betriebserfolg sei. Eine vorhandene finanzielle Belastung sei deshalb bei der Beurteilung der Entwicklungsfähigkeit vordringlich zu berücksichtigen. Es könne keinen Unterschied machen, ob der Inhaber des Betriebes wegen fehlenden Kredits nicht in der Lage sei, ordentliche Gebäude zu errichten, oder ob die Verschuldung des Betriebes gerade auf der vom Vorgänger durchgeführten Errichtung neuer Gebäude beruhe. In beiden Fällen fehle es an der Möglichkeit, Kredite aufzunehmen, um notwendige Investitionen durchzuführen und den landwirtschaftlichen Betrieb rationell zu bewirtschaften.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt stimmt dem angefochtenen Urteil zu.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Die Abweisung der Klage durch das Berufungsgericht verletzt nicht Bundesrecht.

Der vorliegende Rechtsstreit könnte zwar, wie der Prozeßbevollmächtigte des Klägers zu Recht ausgeführt hat, Anlaß geben zur Prüfung grundlegender Fragen des Subventionsrechts. Einer Stellungnahme des erkennenden Gerichts hierzu bedarf es indessen nicht, weil das angefochtene Urteil sich auch dann als richtig erweist, wenn man von dem für den Kläger günstigsten rechtlichen Ausgangspunkt ausgeht und die Bundesrichtlinien als gültiges Bundesrecht betrachtet.

Die hier maßgeblichen Bestimmungen der Bundesrichtlinien lauten:

"Um das Angebot an langfristigem Pachtland, das für die Vergrößerung landwirtschaftlicher Betriebe benötigt wird, zu fördern, kann dem Verpächter zusätzlich zu dem von dem Pächter zu zahlenden Pachtzins eine einmalige Prämie aus Bundeshaushaltsmitteln (Kap. 1002 Tit. 882 13) nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen gewährt werden:

1. Grundsatz

...

1.6 Dem Verpäckter kann eine Prämie (Beihilfe) in Höhe von 500,- DM (1.500,- DM bei mehrjährigen Sonderkulturen) je Hektar gewährt werden. Ein Rechtsanspruch auf Zahlung der Prämie besteht nicht.

...

2. Voraussetzungen

...

2.4 Der landwirtschaftliche (und forstwirtschaftliche) Betrieb des Verpächters darf nicht landwirtschaftlich entwicklungsfähig sein, und nach der Verpachtung nur noch mit einer Veredlungsproduktion geführt werden, die den Eigenbedarf nicht übersteigt.

...

4. Verfahren

4.1 Der Antrag auf Bewilligung einer Prämie ist bei der von der obersten Landesbehörde für Landwirtschaft bestimmten Behörde einzureichen.

4.2 Die oberste Landesbehörde für Landwirtschaft erläßt die erforderlichen Durchführungsbestimmungen, insbesondere darüber, welche Unterlagen dem Antrag beizufügen sind.

..."

Diese Vorschriften wurden nach § 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1969 vom 18. April 1969 (BGBl. II S. 793) zu Kap. 1002 Tit. 882 13 des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1969 erlassen. In diesem Haushaltstitel (und den gleichen der folgenden Bundeshaushaltspläne) wurden Mittel zur Verbesserung der Agrarstruktur bereitgestellt mit der Zweckbestimmung "Zuweisungen für besondere agrarstrukturelle Maßnahmen". Damit sollte, wie in den Erläuterungen ausgeführt ist, die langfristige Verpachtung kleinerer landwirtschaftlicher Betriebe durch Zuschüsse nach Maßgabe besonderer Richtlinien gefördert werden.

Wenn nach den Bundesrichtlinien eine Prämie nur unter der Voraussetzung gewährt werden durfte, daß der landwirtschaftliche Betrieb "nicht landwirtschaftlich entwicklungsfähig" war, so entspricht diese Regelung den im Bundeshaushaltsplan zum Ausdruck gekommenen Vorstellungen des Gesetzgebers. Der Umstand, daß dieser Begriff - wie zahlreiche unbestimmte Gesetzesbegriffe - zunächst zu Auslegungsschwierigkeiten in der Verwaltung geführt hat und teilweise verschieden angewandt wurde, bedeutet nicht, daß ihm die rechtsstaatlich erforderliche Bestimmtheit fehlt. Wie andere normative Tatbestandsmerkmale ist auch dieser Begriff auslegungsbedürftig und auslegungsfähig. Hierbei sind der Bundeshaushaltsplan und dessen Erläuterungen zu berücksichtigen.

Die Auffassung des Schleswig-holsteinischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in seinem Erlaß vom 26. Juni 1970 an die Kulturämter und Kreislandwirtschaftsbehörden, daß "die Prüfung zur landwirtschaftlichen Entwicklungsfähigkeit des Betriebes (Nr. 2.4 der BML-Richtlinien) ... nach objektiven Merkmalen zu erfolgen" habe und "subjektive Gegebenheiten ... erst in zweiter Linie zu berücksichtigen" seien, entspricht dem Sinn und Zweck der haushaltsrechtlichen Ermächtigung zur Prämiengewährung und folgt ohne weiteres auch daraus, daß nach den Bundesrichtlinien "der landwirtschaftliche Betrieb" nicht entwicklungsfähig sein darf. Dem Vorbringen der Revision, zwischen subjektiven und objektiven Beurteilungskriterien lasse sich nicht hinreichend unterscheiden, ist, wie der Oberbundesanwalt überzeugend ausgeführt hat, nicht zu folgen. Dem Oberbundesanwalt ist insbesondere darin zuzustimmen, daß nach der sprachlichen Auslegung und der Zweckbestimmung des Haushaltstitels Überschuldung nicht immer ein "objektiver" oder ein "subjektiver" Grund für das Fehlen der landwirtschaftlichen Entwicklungsfähigkeit eines Betriebes sein muß: War die Überschuldung eine Folge der objektiven Entwicklungsunfähigkeit des Betriebes, so beruhte der Mangel der Entwicklungsfähigkeit auf objektiven Gegebenheiten; war der landwirtschaftliche Betrieb dagegen nach seinen objektiven Merkmalen ("an sich", "bei unterstellter Schuldenfreiheit") entwicklungsfähig, so war er nicht deshalb, als nicht entwicklungsfähig zu betrachten, weil der Besitzer überschuldet war. Dieser auch dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Maßstab ist sachgerecht, jedenfalls nicht in einem solche Maße sachwidrig, daß Art. 3 Abs. 1 GG verletzt wäre. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Mittel für die Gewährung von Prämien nicht unbeschränkt waren und daher sowohl aus haushaltsrechtlichen Gründen als auch im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz die Voraussetzungen für die Prämiengewährung möglichst in der Weise festgelegt werden mußten, daß Antragsteller, welche die Voraussetzungen erfüllten, nicht wegen Erschöpfung der bereitgestellten Haushaltsmittel abgewiesen werden mußten. Sollte auch unter Berücksichtigung der genannten Abgrenzungskriterien in einzelnen Fällen die richtige Anwendung der Bundesrichtlinien zweifelhaft gewesen sein, so wäre damit die Untauglichkeit und Rechtsstaatswidrigkeit des Begriffes "nicht landwirtschaftlich entwicklungsfähig" in dem vom Berufungsgericht. und vom Beklagten verstandenen Sinne nicht dargetan.

Der Beklagte hat die Bundesrichtlinien entsprechend dem o.g. Erlaß des schleswig-holsteinischen Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 26. Juni 1970 angewandt. Er ist damit von einem Teil der früheren Verwaltungspraxis im Lande Schleswig-Holstein abgewichen. Nach den für das Bundesverwaltungsgericht verbindlichen Feststellungen des Berufungsgerichts wurde vor Ergehen dieses Erlasses in einzelnen Fällen eine Prämie auch für die Verpachtung von Betrieben gewährt, die überwiegend aus subjektiven Gründen nicht landwirtschaftlich entwicklungsfähig waren. Diese Praxis sollte durch den Erlaß abgestellt werden. Die damit bewirkte teilweise Änderung der Anwendung der Bundesrichtlinien ist als solche nicht zu beanstanden. Wenn festgestellt wurde, daß die Verwaltungsbehörden des Landes die Bundesrichtlinien infolge unzutreffender Auslegung des Begriffes "nicht landwirtschaftlich entwicklungsfähig" nicht immer richtig angewandt hatten, war es das Recht und die Pflicht des Ministers, darauf hinzuwirken, daß die Bundesrichtlinien entsprechend den inzwischen gewonnenen Erfahrungen und rechtlichen Erkenntnissen einheitlich angewandt wurden. Daß die Verwaltung den Erlaß in einzelnen Fällen nicht beachtet hat, ist im angefochtenen Urteil nicht festgestellt. Daher muß im vorliegenden Rechtsstreit davon ausgegangen werden, daß der vorgeschriebene Maßstab an alle nach dem 26. Juni 1970 bei den Kreislandwirtschaftsbehörden eingegangenen Anträge auf Prämiengewährung angelegt wurde. Unter diesen Umständen ist das Berufungsgericht ohne Verletzung von Bundesrecht zu dem Ergebnis gelangt, daß die Ablehnung des Antrags des Klägers weder Art. 3 Abs. 1 GG noch den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt. Da der Kläger den Pachtvertrag erst am 8. Oktober 1970 geschlossen und demgemäß die Prämie während der Geltung des Erlasses vom 26. Juni 1970 beantragt hat, brauchte der Beklagte ihm gegenüber nicht zur früheren, inzwischen aufgegebenen Verwaltungspraxis zurückzukehren. Sonst hätte er gerade dadurch im Vergleich zu anderen Antragstellern den Gleichheitsgrundsatz verletzt.

Die vom Kläger erwähnte neue Fassung der Vergaberichtlinien vom 29. März 1974 (Amtsbl. Schi.-H. S. 614) rechtfertigt nicht die Annahme, daß die strittigen Bescheide gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Die neuen Vorschriften erfolgten wegen Änderung der Rechtslage, wie der Oberbundesanwalt zutreffend ausgeführt hat.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.