I.

Der Kläger, der Mitglied der CDU ist, nahm an der Wahl zum 6. Deutschen Bundestag im Wahlkreis Bonn als unabhängiger Kandidat teil. Er erzielte 29.895 Stimmen. Das sind 20,06 Prozent der im Wahlkreis Bonn bei dieser Wahl abgegebenen Stimmen.

Der Kläger beantragte beim Präsidenten des Deutschen Bundestages, ihm einen Wahlkampfkostenpauschalbeitrag für die Wahl zum 6. Deutschen Bundestag festzusetzen und an ihn auszuzahlen. Das lehnte der Präsident ab.

Der Kläger hat Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht Köln hat durch Urteil vom 26. November 1971 den Ablehnungsbescheid aufgehoben und die beklagte Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, zugunsten des Klägers einen Erstattungsbetrag in Höhe von DM 74.737,50 festzusetzen und an den Kläger auszuzahlen. Es hat diese Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet: Sinn und Zweck der Wahlkampfkostenerstattung nach § 18 des Parteiengesetzes sei es, die Parteien in ihrer notwendigen Mitwirkung bei den Parlamentswahlen zu unterstützen. Die Nichtberücksichtigung unabhängiger Wahlbewerber bei der Wahlkampfkostenerstattung stelle eine Lücke dar, die mit Rücksicht auf Art. 3 GG durch entsprechende Einbeziehung der unabhängigen Kandidaten zu schließen sei.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die im Einverständnis des Klägers durch Beschluß des Verwaltungsgerichts Köln vom 7. März 1972 zugelassene Sprungrevision eingelegt mit dem Antrag,

Eine entsprechende Anwendung des § 18 des Parteiengesetzes scheide mangels einer Gesetzeslücke aus. Da der Gesetzgeber bewußt die Erstattung der Wahlkampfkosten auf die Parteien beschränkt habe, wäre die entsprechende Einbeziehung der unabhängigen Kandidaten in die Wahlkampfkostenerstattung eine unzulässige Verfälschung des gesetzgeberischen Willens. Selbst wenn eine Lücke vorhanden gewesen wäre, hätte das Gericht diese nicht durch eigene Auslegung ausfüllen und damit das gesetzgeberische Ermessen ausschalten dürfen. Schließlich verletze die bisherige Regelung auch nicht den Gleichheitssatz. Parteien hätten nämlich andere Pflichten als Einzelkandidaten. Ein Wahlkampf setze ihren Einsatz unabdingbar voraus. Außerdem seien nur die Parteien verpflichtet, Auskunft über die Herkunft ihrer Mittel zu geben und ein allgemein informierendes Programm vorzulegen.

Der Kläger beantragt,

Zwischen Parteien und unabhängigen Wahlbewerbern gelte gerade im Vorfeld einer Parlamentswahl der Grundsatz der streng formalen Chancengleichheit. Wenn ein Gesetz ohne Ergänzung nichtig wäre, wie§ 18 des Parteiengesetzes im vorliegenden Fall, dann dürfe es durch Lückenfüllung des Gerichts ergänzt werden.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er stimmt dem angefochtenen Urteil nicht zu. Dieses stehe im Widerspruch zu dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers. Aus den Materialien zum Parteiengesetz ergebe sich nämlich, daß der Gesetzgeber den Ausschluß der parteilosen Wahlbewerber von der Kostenerstattung beabsichtigt habe. Es sei auch kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz anzunehmen. Indem der Gesetzgeber die parteilosen Wahlbewerber nicht begünstige, wirke er der Gefahr der übermäßigen Aufsplitterung der Stimmen entgegen.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Die Klage ist abzuweisen.

Ein Anspruch des unabhängigen Wahlbewerbers auf Wahlkampfkostenerstattung ergibt sich weder aus unmittelbarer noch entsprechender Anwendung des § 18 des Parteiengesetzes (1). Diese Regelung verletzt auch nicht den Gleichheitssatz (2).

1)

Der Anspruch folgt nicht aus dem Parteiengesetz. Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die politischen Parteien (Parteiengesetz) vom 24. Juli 1967 (BGBl. I S. 773) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 22. Juli 1969 (BGBl. I S. 925) - PartG - sind die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes Parteien zu erstatten, die sich an der Bundestagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen beteiligt haben. Von einer Wahlkampfkostenerstattung für unabhängige Kandidaten ist nicht die Rede. Eine solche Regelung kann auch nicht aus einer entsprechenden Anwendung dieser Bestimmung gefolgert werden. Nach § 18 PartG erhält nur eine Partei ihre Wahlkampfkosten erstattet, und zwar selbst dann, wenn in einem Land eine Landesliste dieser Partei nicht zugelassen war. Nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 PartG erhalten Parteien, die nach dem endgültigen Wahlergebnis mindestens 10 vom Hundert der in einem Wahlkreis abgegebenen gültigen Erststimmen erreicht haben, ein Wahlkampfkostenpauschale, wenn in diesem Land eine Landesliste dieser Partei nicht zugelassen war. Auch in diesem Fall erhält also nicht der Wahrbewerber das Wahlkampfkostenpauschale, sondern die Partei, für die er kandidiert hat.

Zu Unrecht nimmt das Verwaltungsgericht eine Lücke des Gesetzes an, die durch die entsprechende Anwendung des § 18 PartG geschlossen werden könnte. Selbst wenn diese ausschließlich die Parteien begünstigende Regelung der Wahlkampfkostenerstattung gegen das Grundgesetz verstoßen würde, wäre es unzulässig, zwecks verfassungskonformer Auslegung des Gesetzes den Willen und die Zielsetzung des Gesetzgebers in das genaue Gegenteil zu verkehren (vgl. BVerwGE 18, 293 [297]).

Die entsprechende Anwendung des § 18 PartG auf unabhängige Wahlbewerber im Wege der Lückenfüllung scheitert daher schon daran, daß es sich um eine Regelung in einemParteiengesetz handelt, das nur die Parteien begünstigen wollte. Dafür spricht die Entwicklungsgeschichte dieser gesetzlichen Bestimmung. Ursprünglich erhielten die Parteien für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungs- und Willensbildung aus Haushaltsmitteln Zuschüsse. Das geschah zunächst lediglich auf Grund von Ausgabeermächtigungen im Bundeshaushaitsplan. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 20, 56 [BVerfG 19.07.1966 - 2 BvF 1/65]) erklärte diese allgemeine Finanzierung zwar für unzulässig, hielt es jedoch mit dem Grundgesetz für vereinbar, den politischen Parteien aus Haushaltsmitteln die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes zu erstatten (a.a.O. [97, 113 f.]). Erst daraufhin entschloß sich der Gesetzgeber, die Finanzierung auf die Erstattung der Wahlkosten zu beschränken.

Die Absicht des Gesetzgebers auf ausschließliche Begünstigung der Parteien folgt auch aus den Gesetzesmaterialien. Der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP zu dem damaligen § 17 Abs. 2 des Entwurfs (Bundestagsdrucksache V/1339) ging dahin, daß bei der Wahlkampfkostenerstattung auch Wahlkreisbewerber einer Wählergruppe Berücksichtigung finden sollten. Der Innenausschuß des Bundestags hat die Berücksichtigung der Wählergemeinschaften gestrichen (Bundestagsdrucksache V/1918), wie die von ihm vorgeschlagene Fassung des nunmehrigen § 18 zeigt. Offenbar war dafür die Erwägung maßgebend, daß kurzfristige Wählergemeinschaften nicht unter das Parteiengesetz fallen (vgl. den Schriftlichen Bericht - zu Drucks. V/1918 S. 2 -) und daher auch nicht an der Erstattung der Wahlkampfkosten für die Parteien teilnehmen können.

Die entsprechende Anwendung des § 18 PartG auf unabhängige Wahlbewerber scheitert schließlich auch daran, daß eine angemessene Berücksichtigung dieser Bewerber keineswegs nur auf diese Weise erfolgen könnte. Der Richter darf aber, selbst zur Schließung einer Gesetzeslücke wegen Verfassungsverstoßes, nicht in die Freiheit des Gesetzgebers eingreifen (vgl. BVerfGE 8, 28 [37]; 9, 250 [255]; 22, 349 [360, 361]).

2)

Die Regelung des § 18 PartG verletzt auch nicht den Grundsatz der formalen Chancengleichheit im Wahlkampf. Dieser beruht auf Art. 3 in Verbindung mit Art. 38 GG. Er gewährt den unabhängigen Wahlkreisbewerbern gegenüber den parteigebundenen Wahlkreisbewerbern einen dahin gehenden Anspruch (so BVerfGE 6, 84 [91] [BVerfG 23.01.1957 - 2 BvE 2/56]; Rinck, DVBl. 1958, 221 [223]; Maunz-Dürig, Komm. zum GG, Art. 38 Rdnr. 515 Mußgnug, NJW 1966, 1686 [1687] [BVerfG 19.07.1966 - 2 BvF 1/65]; Seifert, Komm. zum Bundeswahlgesetz, 2. Aufl., Art. 38 Rdnr. 28). Das gleiche gilt für Parteien untereinander (so BVerfGE 1, 208 [255]; 8, 51 [64]; 20, 56 [116]; 24, 300 [339]; vgl. auch Jülich, Chancengleichheit der Parteien, Berlin 1967, S. 78). Wahlkampfgelder, die parteigebundene Wahlbewerber erhalten, müssen daher auch den unabhängigen Wahlkreisbewerbern gewährt werden. Anders verhält es sich dagegen mit Geldern, die den Parteien mit Rücksicht darauf zur Verfügung gestellt werden, daß sie bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG).

Im Gegensatz zur Weimarer Republik, die das Bestehen politischer Parteien verfassungsrechtlich nicht zur Kenntnis nahm, räumt das Grundgesetz den Parteien durch Art. 21 GG bewußt eine die Demokratie tragende Stellung ein, die andererseits mit entsprechenden Pflichten verknüpft ist (vgl. Zwirner, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteifinanzierung, ArchöR Bd. 93, 81 [116]). So müssen z.B. die Parteien nach Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben; sie dürfen nach Art. 21 Abs. 2 GG nicht darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden. Nach Art. 21 Abs. 3 GG schließlich in Verbindung mit § 1 PartG erfüllen die Parteien eine ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgteöffentliche Aufgabe. Solche oder entsprechende Pflichten treffen den Wahlbewerber nicht. Seine Stellung ergibt sich ausschließlich aus Art. 38 GG. Die Parteien erhalten aber mit Rücksicht darauf, daß ihnen von verfassungswegen eine Vorrangstellung eingeräumt worden ist (vgl. dazu Randelzhofer, JZ 1969, 533 [538]), nach§ 18 PartG eine Finanzierung, die ihnen die Erfüllung der nur ihnen auferlegten Pflichten, die den unabhängigen Wahlkreisbewerber nicht betreffen, ermöglichen soll.

Hieran ändert es auch nichts, daß die Finanzierung der Parteien entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 20, 56 [BVerfG 19.07.1966 - 2 BvF 1/65] [97, 113]) nach § 18 PartG nur die Wahlkampfkosten erfaßt. Es handelt sich nämlich nicht um Beträge für Wahlkampfkosten, die den Parteien durch Werbung für ihre Kandidaten entstehen, sondern um eine Parteifinanzierung aus Anlaß von Wahlkämpfen mit Rücksicht auf die in Art. 21 GG zum Ausdruck gekommene öffentliche Bedeutung der Parteien (so auch Randelzhofer, JZ 1969, 533 [538]). So hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 20, 56 [115]; 24, 300 [354]) die Kompetenz des Bundesgesetzgebers zur gesetzlichen Regelung auch insoweit ausschließlich auf Art. 21 Abs. 3 GG gestützt, also auf eine Bestimmung, die sich mit der Stellung der Parteien im öffentlichen Leben befaßt und die den Wahlkreisbewerber nicht betrifft. Weiter hat es (BVerfGE 24, 300 [349]) zu den Wahlkampfkosten in diesem Sinne auch solche Kosten gerechnet, die typischerweise nur bei den Parteien entstehen können und mit der Ordnung der Parteien in Art. 21 GG und dem Parteiengesetz in unmittelbarem Zusammenhang stehen. Das Bundesverfassungsgericht hat nämlich darauf hingewiesen, daß die Parteien Gelegenheit haben müssen, Kandidaten auszuwählen. Um diese personellen Fragen entscheiden zu können, bedürfe es nicht selten längerer Verhandlungen auf lokaler, regionaler und zentraler Ebene. Alles das verursache Kosten, die durch das Wahlkampfkostenpauschale abgegolten werden könnten. Hier handelt es sich eindeutig um Kosten, die den Parteien aus ihrer besonderen Verpflichtung, insbesondere zur demokratischen Organisation, entstehen und die den unabhängigen Kandidaten nicht belasten. Mit der Beschränkung der Parteifinanzierung auf die Wahlkampfkosten hat daher das Bundesverfassungsgericht nicht den Grundsatz verlassen wollen, daß die Parteien wegen ihrer öffentlichen Bedeutung insgesamt zu finanzieren seien. Es ist ihm vielmehr offenbar bei dieser Beschränkung nur darum gegangen, Kriterien festzusetzen, die eine Kontrolle des finanziellen Ausmaßes der staatlichen Unterstützung erlaubt (so auch Zweigert, Parteienfinanzierung und Parteienfreiheit, in Festschrift für Adolf Arndt, 1969, S. 499 [504]).

Es liegen auch zwingende Gründe dafür vor, die Parteien und die unabhängigen Wahlbewerber hinsichtlich der Gewährungöffentlicher Gelder unterschiedlich zu behandeln. Öffentliche Gelder dürfen nur gewährt werden, wenn der erstrebte Zweck imöffentlichen Interesse liegt. Das ist aber bei der Finanzierung der Parteien der Fall; denn diese haben bei der Durchführung ihreröffentlichen Aufgabe, die besonders in der Beteiligung an Wahlen zum Ausdruck kommt, von verfassungswegen eine besondere Stellung (so BVerfGE 8, 51 [63]; 14, 121 [136]; 20, 56 [114]). Ohne Parteien können in der modernen Massendemokratie Wahlen nicht durchgeführt werden (so BVerfGE 20, 56 [113]; 24, 300 [348]). Demgegenüber besteht kein öffentliches Interesse an der Finanzierung von unabhängigen Wahlbewerbern. Ein Parlament könnte seine Herrschaftsfunktion als eine Versammlung unabhängiger und von Fall zu Fall zusammenfindender Abgeordneter nicht erfüllen (vgl. Bonner Kommentar, Art. 38, Zweitbearbeitung, Rdnr. 70). Wenn der Gesetzgeber berechtigt ist, der Gefahr einer übermäßigen Aufsplitterung der Stimmen und Parteien entgegenzuwirken (so BVerfGE 14, 121 [136]; 20, 56 [117]), muß er auch befugt sein, eine Unterstützung denjenigen Wahlbewerbern zu versagen, die im Falle ihrer erfolgreichen Wahl zur Zersplitterung des Bundestages beitragen würden.

Danach fehlt dem unabhängigen Wahlbewerber die besondere Bedeutung für die Wahlen, die es gerechtfertigt erscheinen läßt, den Parteien die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes zu ersetzen. Dies gestattet auch, unter dem Gesichtspunkt der Wahlrechtlichen Chancengleichheit Parteien und unabhängige Bewerber bei der Wahlkampfkostenerstattung unterschiedlich zu behandeln. Die Parteienfinanzierung in der Form der Wahlkampfkostenerstattung ist daher nicht ohne zwingenden Grund getroffen. Dieser würde es auch rechtfertigen, wenn§ 18 PartG eine bestehende faktische Ungleichheit der Wettbewerbschancen von Parteien und unabhängigen Wahlbewerbern verschärfen sollte (vgl. BVerfGE 8, 51 [BVerfG 24.06.1958 - 2 BvF 1/57] [67]).

Da der Kläger mit seiner Klage unterliegt, muß er nach§ 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des gesamten Verfahrens tragen.