Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.10.1972, Az.: BVerwG VI C 4/72

I.

Der im Jahre 1923 geborene Kläger steht als Berufsoffizier im Dienst der Bundeswehr, Teilstreitkraft Luftwaffe. Vom 5. August 1957 an war er Flugzeugführer für Strahlflugzeuge. Bis zum 15. Mai 1960 gehörte er der Ausbildungsstaffel der Flugzeugführerschule "B" in F... als Flugzeugführer-Stabsoffizier (Gruppenfluglehrer) für Strahlflugzeuge an. Durch Verfügung vom 4. Mai 1960 wurde er mit Wirkung vom 16. Mai 1960 zum Stab der 3. Luftverteidigungsdivision in Münster als S 3-Stabsoffizier (Air Executive) versetzt und gleichzeitig vom 16. Mai bis zum 6. Juli 1960 zur Technischen Schule der Luftwaffe 2 in L... zur Einweisung als SOC (Section Operation Center) - Führungsoffizier in den Radarleitdienst kommandiert. Mit Verfügung vom 29. Juni 1960 wurde diese Kommandierung bis zum 10. Juli 1960 verlängert. Mit weiterer Verfügung vom 29. Juni 1960 wurde er vom 11. Juli bis zum 17. Juli 1960 zu einem amerikanischen Lenkwaffenbataillon in L... praktischen Einweisung als SOC-Führungsoffizier (OJT) kommandiert und mit Verfügung vom 5. Juli 1960 zum SOC U... in U... als Air Executive-Offizier versetzt. Mit Verfügung vom 24. Juli 1963 wurde er innerhalb derselben Dienststelle zur Verwendung als S 3- und Flugzeugführer-Stabsoffizier (Air Executive) versetzt. Mit Verfügung vom 19. Dezember 1963 wurde er für die Zeit ab 2. Januar 1964 bis auf weiteres zum Luftwaffenamt in P... zur Einweisung in die Aufgaben eines Nachrichten-Stabsoffiziers kommandiert und durch Verfügung vom 26. Februar 1964 mit Wirkung vom 1. April 1964 zu derselben Dienststelle zur Verwendung als Nachrichten-Stabsoffizier versetzt. Am 3. Juni 1960 hatte der Bundesminister der Verteidigung - BMVg - den Kläger verpflichtet, die Gültigkeit seines Militärflugzeugführerscheins durch fliegerische Inübunghaltung entsprechend den geltenden Bestimmungen zu erhalten und darüber einen Nachweis zu führen. In dem Verpflichtungsschreiben ist der Hinweis enthalten, daß diese Verpflichtung u.a. durch Versetzung zu einer anderen Dienststelle erlösche.

Im Januar 1967 begehrte der Kläger die Zahlung der Zulage für Flugzeugführer mit der Erlaubnis zum Fliegen von Strahlflugzeugen. In diesem Antrag gab er für die Verwendung als Flugzeugführer den Zeitraum vom 5. August 1957 bis zum 3. Juni 1960 und für die Inübunghaltung den Zeitraum vom 3. Juni 1960 bis zum 1. Januar 1964 an.

Diesen Antrag lehnte der BMVg durch Bescheid vom 28. Juni 1967 ab, weil die Voraussetzungen für die begehrte Stellenzulage nach den Vorschriften des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes vom 26. August 1966 (BGBl. I S. 526) - 2. ÄndG BBesG - nicht vorlägen. Die Beschwerde des Klägers wies der BMVg durch Beschwerdebescheid vom 16. Oktober 1967 mit der Begründung zurück, der Kläger sei nur zwei Jahre, neun Monate und zehn Tage zulageberechtigend als Strahlflugzeugführer verwendet worden und könne die notwendige fünfjährige zulageberechtigende Verwendung als Strahlflugzeugführer nicht nachweisen.

Die Klage mit dem Antrag,

hat das Verwaltungsgericht Köln durch Urteil vom 11. Dezember 1968 abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Berufung des Klägers durch Urteil vom 27. Januar 1970 im wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen:

Rechtliche Grundlage für das Begehren des Klägers sei die durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes mit Wirkung vom 1. April 1966 angefügte Nr. 4 der Vorbemerkungen zu den dem Bundesbesoldungsgesetz als Anlage I beigegebenen Besoldungsordnungen A und B. Die Zulage werde in dem Gesetz ausdrücklich als Stellenzulage bezeichnet und sei eine echte Stellenzulage, weil mit ihr die in Nr. 4 der Vorbemerkungen zur Anlage I des Bundesbesoldungsgesetzes genannten Personen, die als Strahlflugzeugführer mit der Erlaubnis zum Führen von Strahlflugzeugen verwendet würden oder während eines bestimmten Zeitraums verwendet worden seien, wegen ihrer größeren Verantwortung und vom Gesetzgeber höher bewerteten Tätigkeit gegenüber den Personen herausgehoben werden sollten, die diese Voraussetzungen nicht erfüllten. Aus der - näher dargelegten - Entstehungsgeschichte der Vorschrift folge, daß eine ausdehnende Auslegung nicht dem vom Gesetzgeber mit ihrer Schaffung verfolgten Zweck entspreche. Auch der Wortsinn der Formulierung in Satz 1 und 2 der Vorschrift "Stellenzulage" und "Verwendung als Strahlflugzeugführer" weise darauf hin, daß die Zulage den Inhabern der Stellen vorbehalten bleiben solle, deren Dienst ausschließlich oder mindestens hauptsächlich im Führen von Strahlflugzeugen bestehe, also - abgesehen von den Beamten im Erprobungs- und Abnahmeflugdienst - den Soldaten, die in den Strahlflugzeugverbänden und -schulen eingesetzt seien oder gewesen seien. Von der "Verwendung" in einer bestimmten Eigenschaft könne nur dann die Rede sein, wenn der Dienst in erster Linie eine entsprechende Tätigkeit des Soldaten erfordere, diese Tätigkeit bei der Charakterisierung seiner "Verwendung" bestimmend im Vordergrund stehe und ihr das entscheidende Gepräge gebe. Lediglich bei den in den Strahlflugzeugverbänden und -schulen eingesetzten Soldaten werde der Dienst durch das Fliegen im Strahlflugzeug als friedensmäßige Vorbereitung für ihren Kampfeinsatz als Führer von Strahlflugzeugen im Verteidigungsfall entscheidend geprägt. Nicht darunter fielen diejenigen Soldaten, deren Dienst nicht in erster Linie im Führen von Strahlflugzeugen, sondern in einer andersartigen Tätigkeit bestehe, möge sie auch mit dem Führen von Strahlflugzeugen in Beziehung stehen und eine entsprechende Erfahrung voraussetzen. Die Erlaubnis zum Führen von Strahlflugzeugen allein und ohne eine entsprechende - d.h. in erster Linie im Führen von Strahlflugzeugen bestehende - Verwendung berechtige nicht zum Bezug der Stellenzulage. Das durch das Wort "und" aufgestellte zusätzliche Erfordernis der "entsprechenden Verwendung" schließe es also aus, die Inhaber einer gültigen Erlaubnis zum Führen von Strahlflugzeugen ohne eine entsprechende Verwendung, seien sie auch zur Erhaltung dieser Erlaubnis verpflichtet (sog. Inübunghalter), als zulageberechtigt anzusehen.

Unstreitig könne der Kläger eine "entsprechende Verwendung" in dem dargelegten Sinn, d.h. als Strahlflugzeugführer in fliegenden Verbänden oder fliegerischen Ausbildungseinrichtungen, nur für die Zeit vom 5. August 1957 bis zum 15. Mai 1960, also für zwei Jahre, neun Monate und zehn Tage, also keine mindestens fünfjährige Verwendung als Strahlflugzeugführer nachweisen. Seine Verwendungen vom 16. Mai 1960 bis zum 31. März 1964 als S 3-Stabsoffizier (Air Executive) im Stab der 3. Luftverteidigungsdivision in Münster, als Air Executive-Offizier sowie S 3- und Flugzeugführer-Stabsoffizier bei dem SOG U... und als Nachrichten-Stabsoffizier beim Luftwaffenamt in P... stellten keine Verwendungen als Strahlflugzeugführer dar, weil das jeweilige Aufgabengebiet des Klägers in diesem Zeitraum nicht in erster Linie im Führen von Strahlflugzeugen bestanden habe und dadurch entscheidend geprägt gewesen sei, sondern in einer am Boden ausgeübten Stabstätigkeit außerhalb der fliegenden Verbände und fliegerischen Ausbildungseinrichtungen. Ob der Kläger in dieser Zeit zur Erhaltung seiner Erlaubnis zum Führen von Strahlflugzeugen verpflichtet gewesen sei, könne in diesem Zusammenhang ebenso dahingestellt bleiben wie die Frage, ob er dieser Verpflichtung nachgekommen sei und ob die frühere Verwendung als Strahlflugzeugführer für die dienstliche Tätigkeit des Klägers vom 16. Mai 1960 bis zum 31. März 1964 erwünscht oder erforderlich gewesen sei. Unmittelbar aus Nr. 4 der Vorbemerkungen zur Anlage I des Bundesbesoldungsgesetzes könne der Kläger den streitigen Anspruch jedenfalls nicht herleiten.

Auch auf Nr. 3 der Vorläufigen Durchführungsbestimmungen zum Zweiten Gesetz zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes vom 18. November 1966 (VMBl. 1967 S. 78) - VorlDB - könne sich der Kläger nicht mit Erfolg berufen. Hiernach sei eine zulageberechtigende Verwendung nicht nur eine solche als Strahlflugzeugführer in fliegenden Verbänden oder fliegerischen Ausbildungseinrichtungen, im Erprobungs- oder Abnahme-(Güteprüf-)flugdienst, sondern auch eine Verwendung, die die Erhaltung des fliegerischen Könnens voraussetze und für die eine entsprechende Verpflichtung gemäß Erlaß vom 17. September 1964 (VMBl. S. 427) ausgesprochen sei. Diese Bestimmung sei eine Verwaltungsvorschrift, die für das Gericht nicht verbindlich sei. Ob diese Bestimmung in Anbetracht der dargelegten Auslegung der Nr. 4 der Vorbemerkungen zur Anlage I des Bundesbesoldungsgesetzes hinsichtlich der Erweiterung des Begriffs der entsprechenden Verwendung überhaupt eine Rechtsgrundlage finde oder ob sie für die begünstigten "Inübunghalter" nach §§ 21, 22 BBesG unzulässige Zuwendungen auswerfe, könne dahingestellt bleiben. Denn unstreitig sei bei dem Kläger eine Verpflichtung zur Erhaltung seines fliegerischen Könnens gemäß dem Erlaß vom 17. September 1964 nicht ausgesprochen worden Obwohl es mithin nicht mehr darauf ankomme, sei zur Klarstellung darauf hinzuweisen, daß die Voraussetzungen des genannten Erlasses bei dem Kläger nicht vorlägen. (Das wird näher dargelegt.)

Schließlich sei der Klageanspruch auch nicht etwa deshalb gerechtfertigt, weil die Beklagte nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) verpflichtet wäre, den Kläger ebenso zu behandeln wie die durch Nr. 3 VorlDB begünstigte. Gruppe von "Inübunghaltern". Werde diese Bestimmung als der Rechtsgrundlage ermangelnd und mithin rechtswidrig angesehen, so entfalle ein Anspruch des Klägers schon deswegen, weil niemand einen Anspruch auf Leistungen habe, die unter Verletzung gesetzlicher Vorschriften und damit des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gewährt werden müßten, auch wenn die Leistungen in anderen Fällen gewährt worden seien. Aber auch dann, wenn die Bestimmung für rechtmäßig gehalten werde, habe der Kläger keinen Anspruch auf die Zulage. Dann erstrecke sich zwar Nr. 4 der Vorbemerkungen zur Anlage I des Bundesbesoldungsgesetzes auch auf Stellen außerhalb der fliegenden Verbände und fliegerischen Ausbildungseinrichtungen, jedoch müsse die nach dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Vorschrift vorausgesetzte außergewöhnliche dienstliche Belastung durch das Führen von Strahlflugzeugen gegeben sein. Es gebe sachlich gerechtfertigte Gründe für die in Nr. 3 VorlDB vorgenommene Beschränkung der zusätzlich zulageberechtigten Stellen auf Verwendungen, die die Erhaltung des fliegerischen Könnens voraussetzten und für die eine entsprechende Verpflichtung gemäß Erlaß vom 17. September 1964 ausgesprochen sei. Die Bestimmungen des BMVg über die Verpflichtung zur Erhaltung des fliegerischen Könnens seien immer wieder geändert worden, insbesondere durch die Erlasse vom 9. Juli 1959 (VMBl. S. 461), vom 11. April 1963 (VMBl. S. 385) und vom 17. September 1964 (VMBl. S. 427). Dabei seien die Bestimmungen den jeweils bestehenden Verhältnissen sowie den weiterentwickelten technischen Gegebenheiten angepaßt und die Voraussetzungen für die Verpflichtung zur Erhaltung des fliegerischen Könnens ständig verschärft worden. Im Erlaß vom 17. September 1964 sei zusätzlich zu den Anforderungen früherer Erlasse gefordert worden, daß die gültige Erlaubnis zum Führen eines Einsatzmusters über 2 000 kp Fluggewicht vorliegen müsse. Diese Verschärfung der Voraussetzungen für die Verpflichtung zur Erhaltung des fliegerischen Könnens sei ein sachlicher und einleuchtender Grund für die von der Beklagten durch die Beschränkung auf die Verpflichtung nach dem Erlaß vom 17. September 1964 vorgenommene Differenzierung. Die Beschränkung habe sich so ausgewirkt, daß nur ein Teil der zur Inübunghaltung verpflichteten Strahlflugzeugführer in den Genuß der Stellenzulage gekommen sei. Der Grund sei, daß in den Strahlflugzeugverbänden, ständig schnellere und technisch kompliziertere Flugzeugmuster eingesetzt würden, zur Zeit nur die Flugzeugmuster F 104 F bzw. G (Starfighter) und Fiat G 91, und daß die durch das Fliegen dieser Muster entstehende Belastung der Flugzeugführer größer sei als die durch das Fliegen der früher eingesetzten langsameren Muster gegebene Belastung. Diese gestiegene Belastung sei der Grund für die Einführung der hier streitigen Stellenzulage gewesen. Die in Nr. 3 VorlDB durch Anführung des Erlasses vom 17. September 1964 ausgesprochene Beschränkung liege daher im Sinne des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes. In der vom BMVg nicht für eine "entsprechende Verwendung" berücksichtigten Zeit sei der Kläger bei weitem nicht den Belastungen ausgesetzt gewesen, wie es die Strahlflugzeugführer in den Strahlflugzeugverbänden und -schulen in der damaligen Zeit gewesen seien, deren Dienst in erster Linie im Fliegen von Strahlflugzeugen zur Vorbereitung auf den Kampfeinsatz bestanden habe, und auch nicht den Belastungen der nach dem Erlaß vom 17. September 1964 zur Erhaltung ihres fliegerischen Könnens verpflichteten Soldaten. (Das wird im einzelnen dargelegt.) Diese geringere Belastung des Klägers schließe es aus, ihn der nach Nr. 3 VorlDB allenfalls noch als zulageberechtigt anzusehenden "entsprechend" verwendeten Gruppe von Strahlflugzeugführern gleichzustellen.

Ob die am 3. Juni 1960 verfügte Verpflichtung des Klägers zur Erhaltung seines fliegerischen Könnens durch seine Versetzung vom Stab der 3. Luftverteidigungsdivision in M... ... zum SOG U... erloschen sei oder ob dies wegen der nur formellen Auswirkungen dieser Versetzung nicht der Fall sei, könne bei dieser Sach- und Rechtslage dahingestellt bleiben.

Der Kläger hat gegen dieses Urteil die wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt, mit der er sein Klageziel weiterverfolgt.

Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts, besonders des Art. 1 des 2. ÄndG BBesG.

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten und hat noch vorgetragen: Der Zweck der Nr. 3 VorlDB sei ein anderer als der von der Revision vorgetragene. Diese Regelung betreffe Fälle, in denen Flugzeugführer - z.B. im Rahmen einer weiteren Ausbildung - vorübergehend aus dem Einsatzverband herausgenommen werden müßten. Für eine solche relativ kurze Zeitspanne habe der Fortbestand entsprechender Belastungen anerkannt werden sollen.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Streitig ist im vorliegenden Verfahren nur, ob dem Kläger die Stellenzulage nach der durch das Zweite Gesetz zur Änderung dos Bundesbesoldungsgesetzes vom 26. August 1966 (BGBl. I S. 526) - 2. ÄndG BBesG - angefügten Nr. 4 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) - im folgenden kurz als "Vorbemerkung 4" bezeichnet - seit dem 1. April 1966 zusteht, nicht ob er eine Zulage o.ä. nach anderen Vorschriften mit Recht erhalten hat oder noch erhalten könnte.

Das Berufungsgericht ist mit Recht davon ausgegangen, der Gewährung der Zulage an den Kläger stehe nicht entgegen, daß in seinem Fall die Fünfjahresfrist, während deren der Zulageberechtigte als Strahlflugzeugführer verwendet (worden) sein muß, bereits vor Inkrafttreten der Vorbemerkung 4, d.h. vor dem 1. April 1966, abgelaufen wäre. Der Wortlaut läßt diese Auslegung zu, und sie wird bestätigt durch die Regelung in Art. 2 des 2. ÄndG BBesG für die Versorgungsempfänger. Streitig ist zwischen den Parteien auch nicht, daß der Kläger mehr als fünf Jahre lang im Besitz der Erlaubnis zum Führen von Strahlflugzeugen (des Militärluftfahrzeugführerscheins - MFS - mit der gültigen Eintragung zum Fliegen von Strahlflugzeugen) war. Umstritten ist nur die Bedeutung der Worte "bei entsprechender Verwendung" in der Vorbemerkung 4. Aus dem Sinnzusammenhang des Satzes, in dem die Worte stehen, ergibt sich ohne weiteres, daß der Soldat (oder Beamte) als Führer von Strahlflugzeugen verwendet (worden) sein muß. Das Berufungsgericht hat eine solche Verwendung nach der Entstehungsgeschichte und dem Zweck der Vorschrift, einen Ausgleich für die außergewöhnliche Belastung der Strahlflugzeugführer gegenüber derjenigen der Soldaten (Beamten) gleicher Dienstgrade zu schaffen, nur dann angenommen, wenn der Dienst des Soldaten (Beamten) in erster Linie das Führen von Strahlflugzeugen fordere, dieses also bestimmend im Vordergrund stehe und dem Dienst das entscheidende Gepräge gebe. Das sei bei Soldaten (nur) der Fall, wenn sie in Strahlflugzeugverbänden oder fliegerischen Ausbildungseinrichtungen eingesetzt seien. Dieser Auslegung des Berufungsgerichts ist im wesentlichen zuzustimmen. Aus der Ausgestaltung der Zulage als Stellenzulage im Sinne des Besoldungsrechts folgt, daß der von dem Soldaten (Beamten) innerhalb der Fünfjahresfrist bekleidete Dienstposten generell von der Aufgabe, Strahlflugzeuge zu fliegen oder Verbände von solchen als Strahlflugzeugführer zu führen, geprägt sein muß, daß es aber nicht entscheidend ist, ob der von dem Soldaten tatsächlich geleistete Dienst vorwiegend im Führen von Strahlflugzeugen besteht. Denn hieran kann der Soldat konkret durch Flugverbote, Mangel an flugbereiten oder flugsicheren Strahlflugzeugen, Treibstoffmangel o.ä. Um stände kürzer oder länger gehindert sein, ohne daß dadurch die ihm generell übertragenen Dienstaufgaben berührt werden.

Die Ausgestaltung der Zulage als Stellenzulage verbietet es auch, bei der Auslegung der Worte "bei entsprechender Verwendung" Erwägungen Raum zu geben, die bei der Auslegung der Regelung einer Gefahren- oder Erschwerniszulage berechtigt sein mögen. Deshalb hat das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt, daß das von den hierzu befugten Stellen dienstlich angeordnete "Inübunghalten" (= Erhaltung des fliegerischen Könnens als Strahlflugzeugführer für die Aufrechterhaltung der in der Regel auf ein Jahr ausgestellten Erlaubnis zum Führen von Strahlflugzeugen) neben anderen im Vordergrund stehenden Aufgaben eines Dienstpostens nicht für eine "entsprechende Verwendung" im Sinne der Vorbemerkung 4 genügt. Das Berufungsgericht hat diese Auffassung im wesentlichen damit begründet, daß die Aufrechterhaltung der Erlaubnis zum Führen von Strahlflugzeugen als solche schon ein ständiges Inübunghalten in einem Mindestmaß an Flugstunden verlange, so daß das Erfordernis der "entsprechenden Verwendung" neben dem der "Erlaubnis zum Führen von Strahlflugzeugen" überflüssig wäre, wenn die Zulage auch den "Inübunghaltern" gewährt werden sollte. Die Revision wendet sich gegen diese nach ihrer Auffassung zu enge Auslegung der Vorbemerkung 4 u.a. mit den Argument, die besondere Belastung der "Inübunghalter" sei nicht geringer als die in Strahlflugzeugverbänden oder fliegerischen Ausbildungseinrichtungen verwendeten Soldaten (Beamten); beide Gruppen hätten etwa gleich viele Flugstunden im Jahr zu absolvieren. Mit dieser Erwägung kann der Kläger schon aus Rechtsgründen nicht gehört werden. Denn sie könnte nur berechtigt sein, wenn es sich bei der Zulage nach Vorbemerkung 4 nicht um eine Stellen-, sondern um eine Gefahren- oder Erschwerniszulage handelte. Im übrigen macht die Revision mit diesem Angriff nicht geltend, das Berufungsgericht habe einen allgemeinen Erfahrungssatz oder Denkgesetze verletzt, er enthält auch keine den Anforderungen des § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO entsprechende Verfahrensrüge, sondern tatsächliches Vorbringen, dem die Feststellungen des Berufungsurteils entgegenstehen und das deshalb im Revisionsverfahren nicht berücksichtigt werden kann (§ 137 Abs. 2, § 173 VwGO, § 561 Abs. 1 Satz 1 ZPO).

Gegen die vom Berufungsgericht und vom erkennenden Senat vertretene Auslegung der Vorbemerkung 4 kann auch nicht mit Erfolg eingewendet werden, die Neufassung der Vorbemerkung 4 durch das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 208) - 1. BesVNG - (vgl. dort Art. I § 1 Nr. 17.1), wonach auch Soldaten und Beamte über den Kreis der Strahlflugzeugführer hinaus Stellenzulagen erhalten, zeige, daß die Auslegung der Vorbemerkung 4 durch das Berufungsgericht zu eng sei. Darauf erwidert die Beklagte zutreffend, daß durch die Neufassung zwar der Kreis der Empfänger von Stellenzulagen für fliegendes Personal erweitert worden ist, die Voraussetzungen für die (höchste) Zulage für Strahlflugzeugführer aber unverändert geblieben sind, insbesondere Strahlflugzeugführer auch nach der Neufassung der Vorbemerkung 4 die Stellenzulage nur erhalten, wenn sie entsprechend verwendet (worden) sind (vgl. Vorbemerkung 4 Abs. 1 am Ende, Abs. 2 i.d.F. des 1. BesVNG). Aus der Neufassung der Vorbemerkung 4 ergibt sich also nichts zugunsten des Klägers.

Das Berufungsgericht hat in rechtsfehlerfreier Anwendung der Vorbemerkung 4 tatsächlich festgestellt, daß der Kläger seit dem 16. Mai 1960 keine Dienstposten innegehabt hat, deren Aufgabengebiet entscheidend durch das Führen von Strahlflugzeugen geprägt gewesen ist. An diese tatsächlichen Feststellungen ist das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, da sie nicht mit zulässigen und begründeten Revisionsrügen angegriffen sind.

Die Revision stützt sich ferner auf Nr. 3 der Vorläufigen Durchführungsbestimmungen zum Zweiten Gesetz zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes vom 18. November 1966 (VMBl. 1967 S. 78) - VorlDB -, wonach zur Zulage auch Verwendungen berechtigen, die die Erhaltung des fliegerischen Könnens voraussetzen und für die eine entsprechende Verpflichtung gemäß Erlaß vom 17. September 1964 (VMBl. S. 427) ausgesprochen ist. Die Bestimmung zeigt nach Meinung der Revision, daß der BMVg selbst den Begriff der Verwendung zutreffend weiter auslege als das Berufungsgericht, die Revision hält jedoch die Beschränkung auf die gemäß dem Erlaß vom 17. September 1964 verpflichteten "Inübunghalter" für willkürlich und deshalb für eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes. Das Berufungsgericht hat zu Nr. 3 VorlDB mit Recht ausgeführt, daß eine Erweiterung des in Vorbemerkung 4 gesetzlich bestimmten zulageberechtigten Personenkreises durch Verwaltungsvorschriften rechtswidrig wäre. Die Beklagte hat aber in der Revisionserwiderung Sinn und Zweck der zweiten Alternative Nr. 3 VorlDB dahin erläutert, daß diese nur solche Strahlflugzeugführer betreffe, die - z.B. im Rahmen einer weiteren Ausbildung - vorübergehend aus ihrem Einsatzverband herausgenommen würden. Zur Auslegung von Verwaltungsvorschriften sind, wie der erkennende Senat schon früher dargelegt hat (vgl. u.a. Urteil vom 14. Dezember 1970 - BVerwG VI C 17.66 - [DÖV 1971, 746 = RiA 1971, 219 = ZBR 1971, 246]), in erster Linie die die Verwaltungsvorschriften erlassenden Behörden berufen. Die Verwaltungsgerichte haben diese Auslegung nur darauf zu prüfen, ob sie dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen entspricht und ob dabei der Gleichbehandlungsgrundsatz gewahrt ist. Nur in der Auslegung, die die Beklagte der Nr. 3 VorlDB gibt, ist diese allenfalls mit der Vorbemerkung 4 vereinbar, weil unter solchen Umständen die Verwendung als Strahlflugzeugführer nicht als abgeschlossen, sondern nur als vorübergehend ruhend angesehen werden kann. Der Gleichbehandlungsgrundsatz könnte nur verletzt sein, wenn die Beklagte Soldaten (Beamte) über den von ihr bezeichneten Personenkreis hinaus als zulageberechtigend verwendet in dem dargelegten Sinne der Vorbemerkung 4 behandeln würde. Dafür ist aber nichts vorgetragen. Da der Kläger nach seinem vom Berufungsgericht festgestellten Werdegang spätestens seit dem Juli 1960 offensichtlich nicht nur vorübergehend aus einem Strahlflugzeugverband oder einer fliegerischen Ausbildungseinrichtung herausgenommen war, trifft Nr. 3 VorlDB auf ihn schon mangels einer "Verwendung" als Strahlflugzeugführer nicht zu, so daß die von Berufungsgericht ausführlich erörterte und verneinte Frage, ob es gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstößt, nur den auf Grund des Erlasses vom 17. September 1964 zur Erhaltung des fliegerischen Könnens verpflichteten Strahlflugzeugführern die Zulage zu gewähren, offenbleiben kann. Käme es auf die Frage an, so würde das vom Berufungsgericht für die Gleichbehandlung herangezogene Kriterium der physischen und psychischen Belastung schwerlich durchgreifenden Bedenken begegnen. Dazu hat das Berungsggericht auf Grund tatsächlicher Feststellungen dargelegt, daß die Belastung, der der Kläger bei dem von ihm geforderten Inübunghalten ausgesetzt war, nicht der eines Strahlflugzeugführers in einem Einsatzverband oder einer Ausbildungseinrichtung und auch nicht der eines Soldaten, der auf Grund des Erlasses vom 17. September 1964 zum Inübunghalten verpflichtet war, entsprochen hat.

Die Revision war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.