I.

Der Kläger wendet sich mit Zurückstellungsgründen gegen den Bescheid des Kreiswehrersatzamtes über seine Einberufung zum vollen Grundwehrdienst, für welchen er auf Grund des Musterungsbescheids vom 3. September 1964 nach Ablauf einer zum Besuch des Polytechnikums eingeräumten Zurückstellungsfrist zur Verfügung steht. Auf seinen Antrag erteilte ihm das Kreiswehrersatzamt eine bis zum 31. März 1968 befristete Genehmigung, zum Zwecke der Berufsausübung Aufenthalt in Berlin zu nehmen. Die Genehmigung war mit der Auflage verbunden, die Rückkehr in den Geltungsbereich des Wehrpflichtgesetzes innerhalb einer Woche dem zuständigen Kreiswehrersatzamt anzuzeigen.

Der Kläger kehrte mit Ablauf des Jahres 1968 an seinen früheren Wohnsitz in A. zurück und gründete dort im Januar 1969 ein Ingenieurbüro. Am 19. November 1969 meldete er sich nach dem Meldegesetz wieder in A. an.

Durch Bescheid vom 24. November 1969 berief ihn das Kreiswehrersatzamt mit Wirkung vom 5. Januar 1970 zum vollen Grundwehrdienst ein. Er legte mit der Begründung, er sei für sein zusammen mit einem Sozius betriebenes Ingenieurbüro unentbehrlich, Widerspruch ein, den die Wehrbereichsverwaltung als unbegründet zurückwies. Das nunmehr angerufene Verwaltungsgericht gab der Klage statt, im wesentlichen aus den folgenden Gründen:

Der Einberufungsbescheid verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz. Nach den Einberufungsrichtlinien des Bundesministers der Verteidigung würden Wehrpflichtige, die - wie der Kläger - älter als 23 1/2 Jahre seien, grundsätzlich nicht mehr zum Grundwehrdienst einberufen. Dieser Grundsatz werde zwar durchbrochen, wenn sich der Wehrpflichtige dem Wehrdienst zu entziehen versuche. Diese Voraussetzung treffe jedoch auf den Kläger nicht zu. Er sei aus beruflichen und persönlichen Gründen nach Berlin gegangen, nicht aber, um sich dem Wehrdienst zu entziehen. Er dürfe deshalb nicht anders als andere Wehrpflichtige behandelt werden mit der Folge, daß der Erlaß des Bundesministers der Verteidigung über die Einberufung der über 23 1/2 Jahre alten Wehrpflichtigen auf ihn Anwendung finde. Dem stehe es nicht, entgegen, daß die Heranziehung Wehrpflichtiger zum vollen Grundwehrdienst nach dem Wehrpflichtgesetz bis zur Vollendung ihres 25. Lebensjahres möglich sei. Eine von dieser Regelung abweichende allgemeine Verwaltungspraxis binde die Wehrbehörden nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung. Die hier maßgebende Verwaltungspraxis habe überdies ihre gesetzliche Grundlage in § 21 des Wehrpflichtgesetzes. Durch die in dieser Vorschrift vorgesehenen Einberufungsanordnungen des Bundesministers der Verteidigung werde erst bestimmt, wer aus der Zahl der vorhandenen Wehrpflichtigen einzuberufen sei.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Beklagte mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision. Sie rügt die Verletzung des formellen und materiellen Bundesrechts und stellt den Antrag, das angefochtene Urteil aufzuheben sowie die Klage abzuweisen.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz.

Die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Einberufungsbescheid sei rechtswidrig, weil er im Widerspruch zu der seinerzeit geltenden Einberufungsanordnung des Bundesministers der Verteidigung erlassen worden sei, hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.

Nach § 21 Abs. 1 Satz 1 des Wehrpflichtgesetzes - WpflG -, jetzt geltend in der durch Gesetz vom 22. Dezember 1971 (BGBl. I S. 2084) geänderten Fassung vom 28. September 1969 (BGBl. I S. 1773), werden ungediente Wehrpflichtige von den Kreiswehrersatzämtern auf Grund der Einberufungsanordnungen des Bundesministers der Verteidigung zum Wehrdienst einberufen. Zur rechtlichen Bedeutung der in dieser Vorschrift genannten Einberufungsanordnungen und zu ihren Rückwirkungen auf die Einberufungsentscheidung im Einzelfall hat das Bundesverwaltungsgericht bisher nicht näher Stellung nehmen müssen. Eine abschließende Erörterung ist auch aus Anlaß des vorliegenden Rechtsstreits nicht erforderlich. Für die Entscheidung ist vielmehr folgendes erheblich:

Die Einberufungsanordnungen, für deren Erlaß dem Bundesminister der Verteidigung in § 21 Abs. 1 Satz 1 WpflG nicht eine den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG entsprechende Ermächtigung zur Rechtssetzung eingeräumt ist, sind demgemäß keine Rechtsverordnungen mit normativer Allgemeinverbindlichkeit, sondern Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Verbindlichkeit allein im Innenverhältnis zwischen vorgesetzter und nachgeordneter Behörde, Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger vermögen sie nur im Wege der auf dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beruhenden sogenannten Selbstbindung der Verwaltung zu entfalten, und zwar insoweit, als der einzelne einen Rechtsanspruch geltend machen kann, daß die Verwaltung in seinem Falle nicht ohne sachlichen Grund von der durch die Verwaltungsvorschriften gesteuerten Verwaltungsübung abweiche (vgl. BVerwGE 34, 278 [280/281]). Eine derartige Selbstbindung scheitert in bezug auf die Einberufungsanordnungen nicht an deren Regelungsgegenstand: Sie enthalten nicht in der Art einer norminterpretierenden Verwaltungsvorschrift eine Weisung zur Auslegung von Rechtsvorschriften, sondern betreffen den Bereich, innerhalb dessen die Wehrbehörden bei der Einberufung der Wehrpflichtigen nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen zu entscheiden haben (vgl. BVerwGE 36, 323). Damit gehören die Einberufungsanordnungen nach ihrem Inhalt zu jenen Verwaltungsvorschriften, die grundsätzlich geeignet sind, eine anspruchsbegründende Selbstbindung der sie regelmäßig anwendenden Verwaltung herbeizuführen. Indessen ist, wie das Bundesverwaltungsgericht wiederholt hervorgehoben hat, selbstverständliche und aus dem Rechtsstaatserfordernis des Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitende Voraussetzung einer solchen Selbstbindung, daß Verwaltungsanordnung und die durch sie bestimmte Verwaltungspraxis mit dem objektiven Recht vereinbar sind (BVerwGE 14, 313 sowie die bereits erwähnten Urteile BVerwGE 34, 278 und 36, 323; Urteil vom 1. Juli 1971 - BVerwG VIII C 26.69 -).

Unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt ist die Einberufungsanordnung zu würdigen, auf Grund deren der im vorliegenden Rechtsstreit angefochtene Einberufungsbescheid erlassen worden ist. Nach den mit Revisionsrügen nicht angegriffenen und für das Bundesverwaltungsgericht deshalb gemäß § 137 Abs. 2 VwGO verbindlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts sah die Anordnung mit ihren hier einschlägigen Bestimmungen vor, daß Wehrpflichtige nicht mehr zum Grundwehrdienst einberufen werden sollten, wenn sie älter als 23 1/2 Jahre waren; ausnahmsweise sollte anderes gelten, wenn der Wehrpflichtige versucht hatte, sich dem Wehrdienst zu entziehen.

Eine Einberufungsanordnung mit einem solchen Inhalt ist unvereinbar mit der gesetzlichen Regelung des § 5 Abs. 1 Halbsatz 1 WpflG. Danach sind für den vollen Grundwehrdienst von 18 Monaten Dauer uneingeschränkt leistungspflichtig alle Wehrpflichtigen, die das fünfundzwanzigste Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Der vorliegende Zusammenhang erfordert keine abschließende Stellungnahme des Bundesverwaltungsgerichts zu der Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Umständen die Wehrbehörden im Rahmen des Ermessens, das ihnen bei der Auswahl der Wehrpflichtigen im Hinblick auf deren Eignung und auf den Personalbedarf der Bundeswehr eingeräumt ist (BVerwGE 36, 323), auch das Alter der zum Grundwehrdienst heranstehenden Wehrpflichtigen berücksichtigen dürfen. Denn eine derartige Befugnis würde jedenfalls nur dahin gehen können, daß die Jahrgangszugehörigkeit des Wehrpflichtigen als ein zusätzliches Auswahlkriterium für seine Heranziehung verwendet wird. Dagegen würde sie in rechtlich zulässiger Weise nicht auch die Möglichkeit eröffnen können, daß die gesetzesgebundene Verwaltung Heranziehungs beschränkungen tatbestandlich abgrenzt und über Verwaltungsvorschriften generell einführt, die im objektiven Recht selbst nicht vorgesehen sind oder von ihm abweichen.

Aus diesen Erwägungen folgt, daß sich mit dem vom Verwaltungsgericht festgestellten Widerspruch zwischen Einberufungsanordnung und Einberufungsbescheid die Annahme von dessen Rechtswidrigkeit nicht begründen läßt. Nicht der in Übereinstimmung mit § 5 Abs. 1 WpflG erlassene Einberufungsbescheid ist rechtswidrig, sondern die mit dieser Vorschrift unvereinbare Einberufungsanordnung. Es braucht deshalb nicht entschieden zu werden, ob dem Verwaltungsgericht in seiner weiteren Annahme gefolgt werden könnte, den Kläger treffe nicht der Vorwurf, er habe sich im Sinne der Einberufungsanordnung dem Wehrdienst zu entziehen versucht. Diese Frage war zwar vom Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichts aus rechtserheblich; sie erweist sich jedoch als gegenstandslos angesichts der zuvor dargelegten Unvereinbarkeit der Einberufungsanordnung mit § 5 Abs. 1 WpflG und der sich daraus ergebenden Unverbindlichkeit der auf ihr beruhenden Verwaltungspraxis.

Das angefochtene Urteil kann danach keinen Bestand haben. Eine abschließende Entscheidung im Revisionsverfahren ist allerdings nicht möglich. Das Verwaltungsgericht hat, von seinem Standpunkt aus folgerichtig, die Fragen nicht geprüft, ob einerseits der Einberufungsbescheid unter verwaltungsverfahrensrechtlichen Gesichtspunkten fehlerfrei erlassen worden ist und ob ihm andererseits in materiellrechtlicher Hinsicht der vom Kläger geltend gemachte Zurückstellungsgrund entgegengestanden hat. Darauf ist hier einzugehen.

Zum wehrbehördlichen Heranziehungsverfahren schreibt § 13 Abs. 3 Satz 1 der Musterungsverordnung - MustVO - in der Fassung vom 6. Februar 1963 (BGBl. I S. 113) vor, daß Wehrpflichtige, die nicht innerhalb von zwei Jahren nach der Musterung einberufen werden, vor ihrer Einberufung zu hören und auf Antrag oder, soweit sich Anhaltspunkte für eine Veränderung des Gesundheitszustandes ergeben, erneut ärztlich zu untersuchen sind. Einer Anhörung bedarf es nach Satz 2 der genannten Vorschrift nur in bestimmten Ausnahmefällen nicht (z.B. im Bereitschafts- oder im Verteidigungsfall). Da der Kläger im Jahre 1964 gemustert worden war und einer der Ausnahmefälle des § 13 Abs. 3 Satz 2 MustVO nicht gegeben ist, mußte er demnach vor dem Erlaß des Einberufungsbescheids im November 1969 gehört werden. Daß dieses geschehen sei, hat das. Verwaltungsgericht nicht festgestellt; auch den Verwaltungsvorgängen, auf die es in seinem Urteil Bezug nimmt, läßt sich nicht entnehmen, daß eine Anhörung des Klägers stattgefunden hätte.

Einen Verstoß gegen die Anhörungspflicht des § 13 Abs. 3 Satz 1 MustVO, der demnach für den vorliegenden Fall nicht ausgeschlossen werden kann, hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner ständigen Rechtsprechung als einen zur Aufhebung des Einberufungsbescheids führenden Verfahrensmangel gewertet. Dabei hat das Gericht allerdings stets anerkannt, daß die unterbliebene vorherige Anhörung des Wehrpflichtigen mit heilender Wirkung nachgeholt werden kann, sofern die nachträgliche Anhörung jedenfalls spätestens bis zum Zeitpunkt des im Einberufungsbescheid festgesetzten Gestellungstermins stattgefunden hat (BVerwGE 27, 295). Zu den Voraussetzungen einer in diesem Sinne wirksamen Mängelheilung durch eine nachgeholte Anhörung ist in Bestätigung der bis dahin vorliegenden Rechtsprechung im Urteil BVerwGE 27, 307 näher Stellung genommen worden.

Danach liegt eine Behebung des Anhörungsmangels nicht schon in der Durchführung des Widerspruchsverfahrens selbst; sie erfordert vielmehr eine besondere Maßnahme des allein dafür zuständigen Kreiswehrersatzamtes. Eine solche Maßnahme ist nur dann gegeben, wenn das Kreiswehrersatzamt selbst erkennbar macht, daß es die Frage der Einberufung des Wehrpflichtigen auf der Grundlage seiner bei der Anhörung vorgebrachten Einwendungen neu und unvoreingenommen geprüft hat. Dies kann nach der genannten Entscheidung sowohl dadurch geschehen, daß die bereits mit dem Widerspruch befaßte Widerspruchsbehörde dem Kreiswehrersatzamt die Nachholung der Anhörung, d.h. die selbständige Prüfung der Einwendungen des Wehrpflichtigen aufgibt, als auch dadurch, daß das Kreiswehrersatzamt von sich aus in dieser Richtung tätig wird. In letzterer Hinsicht kann genügen, daß das Kreiswehrersatzamt die Einlegung des Widerspruchs zum Anlaß nimmt, auf Grund der vorgebrachten Einwendungen den Fall von sich aus neu zu prüfen. Keine als Nachholung der Anhörung ausreichende Maßnahme liegt daher dann vor, wenn das Kreiswehrersatzamt den eingelegten Widerspruch ohne weiteres zuständigkeitshalber der Widerspruchsbehörde vorlegt.

An diesen Grundsätzen hält der erkennende Senat fest. Sie machen eine Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht erforderlich. Zwar läßt sich den Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen, daß eine Anhörung des Klägers stattgefunden hat; sie schließen aber auch eine nachträgliche Mängelheilung nicht aus. Das Verwaltungsgericht wird insbesondere der Bedeutung des auf dem Widerspruchsschreiben angebrachten Vermerks nachzugehen haben, aus dem sich möglicherweise ergibt, daß sich das Kreiswehrersatzamt jedenfalls im Zeitpunkt des Eingangs des Widerspruchs des Umstandes bewußt geworden ist, es liege beim Kläger ein Anhörungsfall im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 MustVO vor. Es wird der Aufklärung bedürfen, ob das Kreiswehrersatzamt daraus Folgerungen gezogen hat, die den Anforderungen der in BVerwGE 37, 307 entwickelten Grundsätze entsprechen. Ergänzend ist dabei darauf hinzuweisen, daß - ungeachtet der höchstrichterlich noch nicht abschließend beantworteten Frage, welche Anforderungen an Form und Inhalt der Anhörung im einzelnen zu stellen sind - es jedenfalls für eine solche Anhörung nicht ausreichen kann, wenn das Kreiswehrersatzamt sich darauf beschränkt, die im Widerspruch des Wehrpflichtigen enthaltenen Einwendungen nur zur Kenntnis zu nehmen. Von einer Anhörung kann nicht gesprochen werden, wenn die zur Anhörung verpflichtete Behörde "mit sich selbst zu Rate" geht. Sie setzt vielmehr, ohne dabei an bestimmte Formen gebunden zu sein, eine Verständigung zwischen anhörender Stelle und dem Anzuhörenden voraus. Dies gilt nicht nur für die ordnungsgemäß vor der Einberufung durchgeführte Anhörung, sondern ebenso auch für die zur Beseitigung des bereits eingetretenen Verfahrensmangels vorgenommene nachträgliche Anhörung.

Sollte die weitere Verhandlung ergeben, daß bei Berücksichtigung der dargelegten Gesichtspunkte eine Anhörung des Klägers durch das Kreiswehrersatzamt stattgefunden hat oder mit heilender Wirkung nachgeholt worden ist, so wird schließlich zu prüfen sein, ob der Einberufung zum angeordneten Zeitpunkt der vom Kläger geltend gemachte Zurückstellungsgrund des § 12 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 WpflG entgegengestanden hat. Dabei wird sich zwar die Frage stellen, ob der Kläger mit einem tatsächlich gegebenen Zurückstellungsgrund nicht deshalb ausgeschlossen ist, weil sich die Berufung auf das Zurückstellungsbegehren als rechtsmißbräuchlich erweist im Sinne der im Urteil BVerwGE 34, 273 entwickelten Grundsätze (vgl. ferner Urteil vom 24. Juni 1971 - BVerwG VIII C 76.69 -). Andererseits wird zu berücksichtigen sein, daß auch dann, wenn der Kläger von der Berufung auf seine Unentbehrlichkeit für sein Ingenieurbüro aus den angeführten Gründen ausgeschlossen sein sollte, die Voraussetzungen für eine nur ganz kurzfristige Zurückstellung, z.B. zur Abwicklung laufender Angelegenheiten des Ingenieurbüros, der Prüfung bedürfen.

Die Sache war demgemäß zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Die Entscheidung über die Kosten war der Schlußentscheidung vorzubehalten.