Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.11.1971, Az.: BVerwG VIII C 147.70

II.

Die Revision führt zur Aufhebung der Urteile der Vorinstanzen und der angefochtenen Bescheide.

Der Verwaltungsrechtsweg ist zulässig.

Die Beklagte hat ihrem Schreiben vom 20. Juni 1967 durch ihre im Schreiben vom 4. Oktober 1967 enthaltene Rechtsmittelbelehrung die rechtliche Eigenschaft eines Leistungsbescheids und damit eines Verwaltungsakts gegeben und hat sodann folgerichtig über den Widerspruch des Klägers durch Widerspruchsbescheid vom 4. Dezember 1967 entschieden. Nach ihrem damit zum Ausdruck gekommenen Willen sind die angefochtenen Bescheide als Verwaltungsakte anzusehen, weil sie von ihr angeblich zustehendenöffentlich-rechtlichen Befugnissen Gebrauch machen wollte, um einen Einzelfall hoheitlich zu regeln. Die Anfechtungsklage vor den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit ist somit zulässig gemäß §§ 40 Abs. 1 Satz 1, 42 VwGO. Für ihre Zulässigkeit kommt es nicht darauf an, ob wirklichöffentlich-rechtliche Befugnisse der Beklagten bestehen (vgl. BVerwGE 13, 307 [309]).

Die Befugnis des Gläubigers des öffentlichen Baudarlehens zu verlangen, daß neben der Zinsverpflichtung aus dem Darlehen zusätzliche Leistungen bis zur Höhe von jährlich 5 vom Hundert des ursprünglichen Darlehensvertrages entrichtet werden, gehört dem bürgerlichen Recht an.

Die Forderung zusätzlicher Leistungen beruht auf§ 25 Abs. 1 des Wohnungsbindungsgesetzes 1965 - WoBindG 1965 - vom 24. August 1965 (BGBl. I S. 954), jetzt gültig in der Fassung vom 1. August 1968 (BGBl. I S. 889). Sie kann nicht durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden. Es handelt sich bei ihr zwar um eine der bürgerlich-rechtlichen Vertragsstrafe nur ähnliche, jedoch nicht wie diese auf dem Darlehensvertrag, sondern unmittelbar auf dem Gesetz beruhende Forderung; mit der Vertragsstrafe hat sie aber gemeinsam, daß sie dem bürgerlichen Recht zuzurechnen ist.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vollzieht sich die öffentliche Förderung des Wohnungsbaues in zwei Stufen. Der Bescheid über die Bewilligungöffentlicher Mittel für den Wohnungsbau ist die erste,öffentlich-rechtliche Stufe. Dagegen gehören der Darlehensvertrag, der auf Grund und im Vollzug des Bewilligungsbescheides geschlossen wird, sowie dessen Abwicklung dem bürgerlichen Recht an (vgl. BVerwGE 1, 308 [310]). Die Forderung zusätzlicher Leistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG 1965 ist der zweiten Stufe und damit dem bürgerlichen Recht zuzuordnen. Dafür spricht der Wortlaut des§ 25 Abs. 1 WoBindG 1965. Diese Vorschrift räumt die Befugnis zur Forderung zusätzlicher Leistungen dem Gläubiger ein. Damit kann nur der Darlehensgeber als Gläubiger des Darlehensschuldners gemeint sein, nicht jedoch die Bewilligungsstelle in ihrer Funktion als solche oder die zuständige Stelle im Sinne des § 3 WoBindG 1965. Das Wohnungsbindungsgesetz 1965 hat in seinen §§ 2, 4 bis 7, 8 bis 11 und 12 die Befugnisse der zuständigen Stelle geregelt. Aus der Begriffsbestimmung der "zuständigen Stelle im Sinne dieses Gesetzes" in§ 3 WoBindG 1965 in Verbindung mit den Einzelvorschriften des Bundes- und des Landesrechts, durch die ihr Zuständigkeiten zugewiesen werden, folgt, daß damit ihre Befugnisse ausdrücklich und abschließend festgelegt sind. In § 25 Abs. 1 WoBindG 1965 dagegen wurde keine Befugnis für die zuständige Stelle geschaffen, sondern eine solche für den Gläubiger. Diese Gesetzesvorschrift ergänzt die Darlehensverträge. Dies ergibt sich auch daraus, daß nach ihrem Wortlaut die zusätzlichen Leistungen "neben der Zinsverpflichtung aus dem Darlehen" gefordert werden können.

Diese vom Gesetzeswortlaut ausgehende Auslegung wird bestätigt durch die Materialien des Gesetzes. § 25 WoBindG 1965 geht zurück auf Art. II § 26 des Entwurfs eines Wohnungsbauänderungsgesetzes 1965. Nach der in der Regierungsvorlage hierzu gegebenen Begründung entspricht die nunmehr getroffene Regelung weitgehend der Vorschrift des § 4 WoBindG 1960 (vgl. BTDrucks. IV/2891, S. 33). Diese Vorschrift war aber bürgerlich-rechtlich ausgestaltet. In der Begründung der Regierungsvorlage wird weiter ausgeführt, es handle sich bei den zusätzlichen Leistungen um "Strafzinsen", deren gesetzliche Festlegung geboten erscheine, da Vertragsstrafen für Verstöße gegen dieöffentlich-rechtlichen Bindungen bei der Bewilligung der öffentlichen Mittel vielfach nicht vereinbart worden seien. Diesem Strafzinscharakter entspricht es, daß außerdem ausgeführt wird, die zusätzliche Zahlungsverpflichtung werde nicht wie die reguläre Zinsleistung mit auf die Tilgung des öffentlichen Baudarlehens angerechnet. Die Koppelung der zusätzlichen Leistungen mit dem Darlehensvertrag ergibt sich auch aus der Begründung der Regierungsvorlage zu der Bußgeldvorschrift des § 26 WoBindG 1965 (vgl. die Begründung zu Art. II § 25 des Entwurfs eines Wohnungsbauänderungsgesetzes 1965 [a.a.O.]). Darin heißt es, die Möglichkeit, Geldbußen festzusetzen, erscheine insbesondere auch notwendig, weil die vorgesehene Befugnis, Strafzinsen zu erheben oder das öffentliche Baudarlehen zu kündigen, dann nicht mehr ausgeschöpft werden könne, wenn das Baudarlehen zurückgezahlt worden sei. Auch der Schriftliche Bericht des Ausschusses für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung geht davon aus, daß es sich bei den zusätzlichen Leistungen um "Strafzinsen" handelt (vgl. zu BTDrucks. IV/3634, S. 12). Die Gründe, die für die gegenteilige Ansicht angeführt werden, rechtfertigen nicht die Folgerung, es handle sich um öffentlich-rechtliche Leistungen:

Bei Verstößen des "Verfügungsberechtigten" entsteht die Befugnis zur Forderung zusätzlicher Leistungen; daraus, daß nicht vom "Schuldner" gesprochen wird, folgt nicht, daß es sich nicht um Leistungen aus dem Darlehensverhältnis handeln soll. Indem die Vorschrift dem "Gläubiger" des öffentlichen Baudarlehens einen Anspruch einräumt, bestimmt sie zugleich den Darlehensschuldner als den zur Leistung Verpflichteten. In entsprechender Weise verleiht § 25 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 1965 bei einem schuldhaften Verstoß des Verfügungsberechtigten gegen die in Absatz 1 bezeichneten Vorschriften dem Gläubiger die Befugnis, das Darlehen zu kündigen; auch diese Maßnahme richtet sich notwendig gegen den Darlehensschuldner und gehört dem bürgerlichen Recht an. Das ergibt sich auch aus den Gesetzesmaterialien. Nach der Begründung zu Art. II § 25 des Entwurfs eines Wohnungsbauänderungsgesetzes 1965 (a.a.O.) wurde, wie dargelegt, dann, wenn das Darlehen zurückgezahlt und daher kein Schuldner mehr vorhanden war, als Sanktion gegen Verstöße des Verfügungsberechtigten nur ein Bußgeld als zulässig angesehen. Darüber zu entscheiden, ob aus der Verwendung des Wortes "Verfügungsberechtigter" in § 25 Abs. 1 WoBindG 1965 zu folgern ist, die zusätzlichen Leistungen könnten von dem Schuldner auch dann verlangt werden, wenn er nicht zugleich der Verfügungsberechtigte ist oder wenn die Darlehensschuld nicht mehr besteht, ist Sache des Zivilgerichts.

Daß die Beklagte als Körperschaft desöffentlichen Rechts zum Erlaß von Verwaltungsakten grundsätzlich befugt ist, ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung, weil sie dadurch nicht die Befugnis erhält, die bürgerlich-rechtlichen zusätzlichen Leistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG 1965 durch Verwaltungsakt geltend zu machen.

Durch die Befugnis des § 25 Abs. 1 WoBindG 1965 zur Forderung zusätzlicher Leistungen sollen allerdingsöffentlich-rechtliche Bindungen durchgesetzt werden. Es stand jedoch im Ermessen des Gesetzgebers, die Forderung derartiger Leistungen öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich auszugestalten. Der Wortlaut und die Entstehungsgeschichte der Vorschrift ergeben, daß sich der Gesetzgeber für die privatrechtliche Lösung entschieden hat. Sollte die privatrechtliche Ausgestaltung der Forderung zusätzlicher Leistungen nicht wirksam genug sein, um den Gesetzeszweck zu erfüllen, dann ist es Sache des Gesetzgebers, eine wirksamere Regelung zu treffen.

Der erkennende Senat schließt sich damit der in der Rechtsprechung und im Schrifttum wohl überwiegenden Auffassung an, daß die zusätzlichen Leistungen nach § 25 Abs. 1 WoBindG 1965 privatrechtlicher Natur sind und nicht mittels Verwaltungsaktes geltend gemacht werden können (vgl. die Urteile des OVG Münster vom 18. Juni 1969 - II A 948.67 - [WM 1970, 14 = ZMR 1969, 300] und vom 5. April 1971 - II A 461/69 -; den Beschluß des OVG Bremen vom 16. März 1969 - II BA 74.68 - [WM 1969, 115]; das Urteil des VG Gelsenkirchen vom 21. Februar 1968 - 4 K 661.67 - [BBauBl. 1970, 523 = WM 1969, 82]; das Urteil des VG Bremen vom 16. Oktober 1968 - I A 99.67 - [BBauBl. 1970, 523 = WM 1969, 114 = ZMR 1971, 104]; das Urteil des LG Essen vom 26. September 1969 - 9 O 192.69 - [WM 1970, 65] und das Urteil des LG Münster vom 17. November 1970 - 3 O 285.70 - [MDR 1971, 493]; Bellinger ZMR 1971, 69 [77]. Anderer Meinung sind das Rundschreiben des Bundesministers für Wohnungswesen und Städtebau betreffend Auslegung der §§ 25, 27 des WoBindG 1965 vom 17. November 1966 - II A 2 - G 331 -/66 - [BBauBl. 1966, 574]; der VGH Kassel in seinem Urteil vom 28. Februar 1969 - IV OE 34/68 - [BBauBl. 1970, 523]; das OVG Koblenz in seinem Urteil vom 15. September 1971 - 2 A 3/71 - sowie jetzt Fischer-Dieskau, Pergande und Schwender, Wohnungsbindungsgesetz Anm. 2 zu § 25; Glaser, MDR 1966, 10 und Bauer, GWW 1968, 73).

Demnach waren die Urteile der Vorinstanzen aufzuheben. Auch die Bescheide der Beklagten waren aufzuheben. Von der Aufhebung als Bescheid unberührt bleibt eine in dem Schreiben der Beklagten vom 20. Juni 1967 enthaltene, dem bürgerlichen Recht zuzurechnende Zahlungsaufforderung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.