I.

Der Kläger beantragte Ende Oktober 1966 und sodann mit einem jetzt noch allein im Streit befindlichen Ergänzungsantrag am 18. November 1966 Beihilfe zu Aufwendungen, die ihm ab 1. Januar 1963 durch die Unterbringung seiner Ehefrau im Altenpflegeheim S. (seit dem Jahre 1960 bis zu ihrem Tode im Jahre 1966) entstanden waren. Der Antrag wurde abgelehnt, und zwar der hier noch streitige Teil - betreffend die bis zum 30. September 1965 entstandenen Aufwendungen - durch Bescheid vom 23. November 1966. Der Widerspruch wurde durch Bescheid vom 4. Juli 1967 zurückgewiesen mit der Begründung, für Unterbringung in einem Altersheim werde keine Beihilfe gewährt. Das hiergegen angerufene Verwaltungsgericht hat der Klage teilweise stattgegeben, nämlich für die Aufwendungen ab 1. Oktober 1965; es hat hierzu entschieden, das genannte Altenpflegeheim sei eine Pflegeanstalt im Sinne der Nr. 4 a BhV. Für die vorangehende Zeit hat das Verwaltungsgericht das Beihilfebegehren an der Vorschrift der Nr. 13 Abs. 3 BhV scheitern lassen, nach der eine Beihilfe nur gewährt wird, wenn der Beihilfeberechtigte sie innerhalb eines Jahres nach Entstehen der Aufwendungen, spätestens jedoch ein Jahr nach der ersten Ausstellung der Rechnung beantragt hat. Das Berufungsgericht hat dem beigepflichtet. Daß in der Zeit, in der der Antrag danach hätte gestellt werden müssen, die Beihilfevorschriften einen solchen Anspruch noch gar nicht vorgesehen hatten, hält es für unerheblich: Für die Anwendbarkeit der Ausschlußregelung genüge es, daß der Anspruch unabhängig von der Regelung der Beihilfevorschriften tatsächlich bestanden habe; das aber sei bei Dauerleiden der hier in Frage stehenden Art der Fall gewesen, wie das Bundesverwaltungsgericht unter Zurückgreifen auf die Fürsorgepflicht in BVerwGE 22, 160 und wie das Berufungsgericht selbst sogar schon in einem Urteil vom 2. März 1962 entschieden habe.

Nachdem das Bundesverwaltungsgericht auf Beschwerde die Revision zugelassen hatte, hat der Kläger Revision eingelegt mit dem Antrage, das Berufungsurteil aufzuheben und entsprechend dem Klagebegehren den Beklagten zu verpflichten, Beihilfe auch für die noch streitige Zeit (1. Januar 1963 bis 30. September 1965) zu gewähren. Die Frage, ob die Ausschlußfrist der Nr. 13 Abs. 3 BhV auch auf Sachverhalte Anwendung finde, deren Regelung die Beihilfevorschriften ausdrücklich ausnähmen, also von der Beihilfegewährung ausschließen wollten, ist s.E. zu verneinen. - Der Kläger hat auch den vom Berufungsgericht auf 5.600 DM festgesetzten Streitwert beanstandet, da der Betrag der zu erwartenden Beihilfe erheblich niedriger sei. Der Beklagte hat beantragt, die Revision zurückzuweisen. Unter Berufung auf BVerwGE 22, 160 hat er ausgeführt, auch der hier streitige Anspruch sei seinem Wesen nach ein Beihilfeanspruch; folglich könne er nur nach Maßgabe der Beihilfevorschriften realisiert werden, somit auch nur nach Maßgabe der Nr. 13 Abs. 3 BhV. Diese Vorschrift diene, wie es Ausschlußfristen überhaupt täten, der Rechtsklarheit und (hier) dem Schutz der öffentlichen Hand vor höheren Nachforderungen für eine länger zurückliegende Zeit. Diese Befristung werde auch durch den Alimentationscharakter der Beihilfe nahegelegt. - Die Ausschlußfrist ergreife auch dem Gläubiger unbekannte Ansprüche; er könne sich auch nicht auf Rechtsirrtum berufen. So bewirke denn auch bei der Verjährung eine anspruchsverneinende fehlerhafte Rechtsprechung oder verfassungswidrige Rechtsetzung keine Verjährungshemmung. - Der Beanstandung des Streitwertes hat der Beklagte entgegengehalten, daß dessen Festsetzung nicht revisibel sei.

II.

Die Revision hat teilweise Erfolg.

Die Ausschlußregelung der Nr. 12 Abs. 3 der Beihilfevorschriften des Bundes, hier noch in der Fassung vom 17. März 1959 (BAnz. Kr. 54) - BhV -, die gemäß näherer Darstellung in BVerwGE 22, 160 (161) [BVerwG 07.10.1965 - VIII C 63/63] auch im Freistaat Bayern galten, erstreckt sich nach Überzeugung des erkennenden Senats nicht auf Aufwendungen, die die Beihilfevorschriften selbst - in Verkennung der materiellen Rechtslage - nicht als beihilfefähig behandelt wissen wollten. Eine solche ablehnende Haltung hatten diese Vorschriften entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts aber gerade bei Dauerleiden der hier vorliegenden Art eingenommen, und zwar in Verkennung des Umfangs der an der Alimentationspflicht zu orientierenden Fürsorgepflicht. Das hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden (Urteil vom 7. Oktober 1965, BVerwGE 22, 160 [162]). Der Behebung des in dieser Entscheidung zutreffend beanstandeten Rechtsmangels, daß die Beihilfevorschriften bei der Konkretisierung der in den Beamtengesetzen nur allgemein festgelegten Fürsorgepflicht des Dienstherrn die Gewährung von Beihilfen zu den Kosten der dauernden Unterbringung körperlich oder geistig unheilbar Kranker überhaupt nicht vorgesehen hatten, diente die nachträgliche Einfügung der Nr. 4 a BhV durch Allgemeine Verwaltungsvorschriften des Bundes vom 28. Februar 1967 (GMBl. S. 123; für Bayern StAnz. Nr. 13 vom 31. März 1967 S. 2).

Vor dieser Neuregelung, jedenfalls aber vor der Veröffentlichung und dem Bekanntwerden der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts - also mindestens bis Mitte 1966 -, konnte ein sich an den Beihilfevorschriften orientierender Beamter schwerlich mit einem Erfolg für einen Antrag der hier streitigen Art rechnen. Nun dienen aber die Beihilfevorschriften gerade auch der Unterrichtung der Beamten selbst über die darin sich niederschlagende Konkretisierung des fürsorgerischen Ermessens. Die Bediensteten entnehmen hieraus, unter welchen Voraussetzungen der Dienstherr Beihilfe zu gewähren bereit ist und wann nicht; sie können sich darauf einstellen, das wird sogar von ihnen erwartet. So gesehen müßte sich letztlich die Frage der Vereinbarkeit mit Treu und Glauben stellen, wenn ein Dienstherr unter den Umständen des vorliegenden Falles unter Berufung auf Nr. 13 Abs. 3 BhV den Beihilfeanspruch als verspätet zurückwiese. Eine solche Konfliktsituation, die sich als charakteristische, aber gerade für eine fürsorgerische Regelung höchst bedenkliche Konsequenz der vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung ergäbe, kann jedoch gar nicht erst entstehen, wenn man von einem grundsätzlich auf die in den Beihilfevorschriften selbst verankerten Ansprüche beschränkten Geltungswillen der Nr. 13 Abs. 3 BhV ausgeht. Hierbei ist zu bedenken, daß eine zentrale Ermessensbindung durch Verwaltungsvorschriften ohnehin (und zwar auch dann, wenn sie sich noch im Rahmen des geltenden Rechts hält) für die davon Berührten bereits eine (rechtlich allerdings nicht ohne weiteres beanstandbare) Beeinträchtigung bedeuten kann; denn die an sich am Einzelfall zu orientierende Ermessensausübung wird im Geltungsbereich solcher Verwaltungsvorschriften in gewisser Annäherung an normative Regelungen durch eine mehr typisierende oder generalisierende Betrachtung abgelöst, und zwar vorwiegend im Interesse des Rechtsguts einer gleichmäßigen Verwaltungsübung. Diese als sinnvoll und begrüßenswert anzuerkennende Zielsetzung muß dann allerdings auch die Handhabung der Verwaltungsvorschriften und folglich auch ihre Auslegung bestimmen; sonst wäre die gerade erwähnte Vernachlässigung von Umständen des Einzelfalles bei der Ermessensausübung rechtlich bedenklich. Dieses zu überprüfen ist auch das Revisionsgericht berufen; und diese Überprüfung kann nicht zu einer Bestätigung der im Berufungsurteil vertretenen Auslegung führen.

Das Berufungsgericht glaubt zwar, entscheidend auf den an sich zutreffenden, auch in dem Urteil BVerwGE 22, 160 anerkannten Umstand abstellen zu dürfen, daß dem Beamten der streitige Beihilfeanspruch - unmittelbar aus Fürsorgepflicht abgeleitet - schon vor der Einfügung der Nr. 4 a in die Beihilfevorschriften zugestanden und er die rechtliche Möglichkeit gehabt hatte, diesen Anspruch schon damals, innerhalb der Frist der Nr. 13 Abs. 3 BhV, geltend zu machen und erforderlichenfalls gerichtlich durchzusetzen. Gerade diese Argumentation vernachlässigt aber in einer in die Augen springenden, schwerlich befriedigenden Weise die Ungleichartigkeit der Ausgangssituation gegenüber der eines Beamten, dessen Beihilfeanspruch von vornherein in den Beihilfevorschriften selbst verankert war. Dabei kann, wie gesagt, offenbleiben, ob eine Vernachlässigung dieses Unterschiedes bereits als Verletzung des Art. 3 GG gelten müßte; auch unabhängig davon kommt diesem Unterschied bei der Auslegung der Nr. 13 Abs. 3 BhV entscheidende Bedeutung zu, und zwar in dem hier vertretenen Sinne eines eingeschränkten Geltungswillens der Vorschrift. -. Ob und unter welchen näheren Voraussetzungen eine Ausnahme zu machen wäre, wenn sich in der Frage der Beihilfefähigkeit solcher Aufwendungen bereits eine von den Beihilfevorschriften abweichende Rechtsprechung auch bei den Beihilfebehörden durchgesetzt hat (auch ohne daß die Beihilfevorschriften schon entsprechend geändert sind) und der Beamte in Kenntnis alles dessen noch weiter zugewartet hat, braucht hier nicht entschieden zu werden; es sind schon von der zeitlichen Gestaltung her keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß der vorliegende Fall so gelegen haben könnte.

Nun erachtet sich allerdings das Berufungsgericht in seiner Auffassung von einer uneingeschränkten Verbindlichkeit der Nr. 13 Abs. 3 BhV auch für Fälle der vorliegenden Art bestärkt durch die bereits erwähnten Verwaltungsvorschriften vom 28. Februar 1967, die im Bund und anschließend kraft Übernahme auch in Bayern für Dauerleiden die Anpassung an das Urteil BVerwGE 22, 160 gebracht haben. Art. I hat den Text der Beihilfevorschriften insbesondere durch Einfügung einer Nr. 4 a geändert. Sodann heißt es weiter in Art. II: "Diese Allgemeinen Verwaltungsvorschriften treten mit Wirkung vom 1. Oktober 1965 in Kraft. ... Die Antragsfrist nach Nr. 13 Abs. 3 beginnt für Aufwendungen, die seit dem 1. Oktober 1965 entstanden sind, frühestens am 1. März 1967." Die Schlußfolgerungen, die das Berufungsgericht hieraus für die Auslegung der Nr. 13 Abs. 3 BhV ziehen zu können glaubt, gehen jedoch fehl. An der zitierten Regelung ist zunächst bemerkenswert, daß der Vorschriftengeber selbst die Ausschlußregelung in der fraglichen Situation nicht für unmodifiziert anwendbar erachtet hat: Die Frist soll praktisch erst vom Monat der Bekanntgabe der Änderungsregelung an laufen. Allerdings hat der Vorschriftengeber diese günstige Modifizierung nur für Aufwendungen vorgenommen, die seit dem 1. Oktober 1965 entstanden sind (ein Datum, das mit dem Verkündungstermin von BVerwGE 22, 160 - 7. Oktober 1965 - zusammenhängen dürfte). Darin kann aber nicht etwa eine Klarstellung dahin gesehen werden, daß die vorher entstandenen Ansprüche bereits ausnahmslos nach Nr. 13 Abs. 3 BhV erloschen seien und daß es - und zwar für sie ohne jede Härtemilderung! - dabei sein Bewenden haben solle. Für eine Regelung von derartiger Bedeutung und Tragweite hätte man gerade in einer fürsorgerischen Regelung einen ausdrücklichen Ausspruch erwarten müssen, sie konnte schon angesichts ihrer materiellrechtlichen Problematik, zumindest aber angesichts der Vielzahl denkbarer Ermessenserwägungen schwerlich einfach einem Gegenschluß mit so schematisierender Auswirkung überlassen bleiben. Auch der von dem früher mit Beamtensachen befaßten VIII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts so genannte "Alimentationscharakter" der Beihilfe (BVerwGE 21, 258 [263]) vermöchte einen solchen Gegenschluß nicht ohne weiteres nahezulegen. Dem zitierten Art. II der Verwaltungsvorschriften vom 28. Februar 1967 ist daher nicht mehr zu entnehmen, als was sein Wortlaut besagt: Er trifft eine Regelung für Aufwendungen, die seit dem 1. Oktober 1965 entstanden sind; hinsichtlich der Ansprüche aus früherer Zeit hingegen schweigt er und enthält sich damit einer Regelung. Das wiederum kann zweierlei bedeuten, und für beide Deutungsmöglichkeiten ließen sich vernünftige Erwägungen anführen: Entweder sollte die Behandlung der alten auslaufenden Fälle, in denen etwa noch (nicht bereits verjährte) Beihilfeansprüche gestellt würden, unter Verzicht auf jegliche generalisierende Regelung (wie sie etwa in der neuen Nr. 4 a BhV getroffen ist) einer ausschließlich einzelfallorientiert zu konkretisierenden Fürsorge des Dienstherrn überlassen bleiben; oder aber es sollte noch vorbehalten bleiben, diesen Altkomplex ebenfalls einer (vielleicht modifizierten) generalisierenden Regelung zuzuführen, sofern sich dafür noch ein Bedürfnis herausstellen würde.

Das bedeutet allerdings, daß hier auf jeden Fall noch ein Bereich offengeblieben ist, der einem gewissen verwaltungspolitischen Konkretisierungsermessen hinsichtlich der Erfüllung der Fürsorgepflicht zugänglich ist. Daher ist die Sache hier genausowenig spruchreif, wie sie es im Falle von BVerwGE 22, 160 (vgl. S. 170) war. Deshalb konnte auch hier nur ein Neubescheidungsurteil ergehen, und im übrigen war die Klage abzuweisen (vgl. insoweit die ausführlichere Abdruckfassung der zitierten Entscheidung in ZBR 1966, 123 [126]). Auch in jener Sache war (insoweit nirgends abgedruckt) daraus bereits die Schlußfolgerung einer Kostenteilung (§ 155 Abs. 1 VwGO) gezogen worden.