Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.10.1970, Az.: BVerwG VI C 9.69

I.

Der Kläger ist Hauptlehrer. In der Zeit vom 21. bis 30. September 1964 verbrachte er mit Genehmigung des Oberschulamts Südbaden mit einer 8. Volksschulklasse einen Schullandheimaufenthalt in der V. Jugendherberge. Hierfür erhielt er eine Beihilfe von 80 DM aufgrund der Richtlinien zur Durchführung von Schullandheimaufenthalten (Erlaß des Kultusministeriums vom 16. August 1960 [Amtsblatt "Kultus und Unterricht" - K.u.U. - S. 577]). Den Antrag des Klägers auf Erstattung von Reisekosten nach dem Gesetz über Reisekostenvergütung der Beamten vom 15. Dezember 1933 (RGBl. I S. 1067) in der Fassung der Verordnung vom 20. März 1964 (Ges. Bl. S. 204) - RKG - lehnte das Oberschulamt Südbaden durch Bescheid vom 2. Februar 1965 mit der Begründung ab, ein Schullandheimaufenthalt sei keine Dienstreise im Sinne des Reisekostenrechts.

Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger im Verwaltungsstreitverfahren Klage erhoben mit dem Antrag,

Das Verwaltungsgericht Freiburg hat durch Urteil vom 14. März 1967 der Klage in Höhe von 281,22 DM nebst - 4 % Zinsen seit Klageerhebung stattgegeben. Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg durch das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. November 1968 ergangene Urteil das erstinstanzliche Urteil mit der Maßgabe geändert, daß der Beklagte für verpflichtet erklärt wird, dem Kläger eine Reisekostenvergütung von 190,72 DM nebst 4 % Zinsen seit Klageerhebung zu gewähren.

In den Entscheidungsgründen ist im wesentlichen ausgeführt:

Mit Recht habe das Verwaltungsgericht angenommen, daß dem Kläger für den Schullandheimaufenthalt in der Zeit vom 21. bis 30. September 1964 in der Jugendherberge V. Reisekostenvergütung zustehe. Der Schullandheimaufenthalt des Klägers erfülle die Voraussetzungen des Begriffs der Dienstreise im Sinne des § 2 Abs. 1 RKG. Daß ein Lehrer, der sich mit seiner Klasse zu einem solchen Aufenthalt begebe, damit Dienstgeschäfte besorge, folge allein schon daraus, daß ein solcher Aufenthalt eine besondere Form des Unterrichts darstelle. (Wird unter Hinweis auf die Richtlinien näher ausgeführt.) Auch die Ermächtigung der vorgesetzten Dienstbehörde für die Dienstreise liege vor, denn das Oberschulamt Südbaden habe die - im übrigen auch durch Abschnitt X der Richtlinien vorgeschriebene - Genehmigung des Aufenthalts erteilt. (Wird näher ausgeführt.)

Der sonach entstandene Reisekostenanspruch des Klägers werde weder durch § 3 noch durch § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG in Verbindung mit dem Erlaß des Kultusministeriums vom 16. August 1960 ausgeschlossen.

Nach § 3 RKG dürften Dienstreisen nur ausgeführt werden, wenn dienstliche Gründe sie notwendig machten und der Zweck nicht auf andere Weise erreicht werden könne. Diese Bestimmung sei, wie die Nrn. 7 bis 15 der hierzu erlassenen Ausführungsbestimmungen vom 16. Dezember 1933 (RBB S. 192) deutlich machten, in erster Linie eine Anweisung an die vorgesetzte Dienstbehörde, bei Ermächtigung zu und Anordnung von Dienstreisen sich vom Leitgedanken der Sparsamkeit der Verwaltung bestimmen zu lassen. Zum andern verpflichte sie den Beamten selbst, den Ablauf der Dienstreise so sparsam wie möglich zu gestalten. Die Zahlung einer Reisekostenvergütung für eine genehmigte oder angeordnete Dienstreise könne aber nicht nachträglich mit der Begründung abgelehnt werden, die Dienstreise sei "nicht aus dienstlichen Gründen notwendig" gewesen. Vom Fall des Erschleichens einer Dienstreisegenehmigung abgesehen, übernehme die vorgesetzte Behörde mit der Ermächtigung (Anordnung) zu einer Dienstreise die Verantwortung für ihre Notwendigkeit. Es sei selbstverständlich und bedürfe keiner weiteren Begründung, daß der Beklagte dem Klageanspruch auch nicht mit Erfolg entgegenhalten könne, es seien im Staatshaushaltsplan für diesen Zweck keine Mittel eingeplant.

Der Reisekostenanspruch des Klägers sei durch Zahlung des Zuschusses von 80 DM aufgrund des angeführten Erlasses vom 16. August 1960 auch nicht abgegolten. Zwar ermächtige § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG die oberste Dienstbehörde, für einzelne Dienstzweige oder Dienstgeschäfte ermäßigte Vergütungen festzusetzen. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht in Abschnitt 17 des Erlasses vom 16. August 1960 jedoch keine Regelung im Sinne dieser Ermächtigung gesehen. Es stelle sich schon die Frage, ob eine generelle Herabsetzung eines durch Gesetz begründeten Ersatzanspruchs nicht einer Rechtsverordnung bedürfe. Indessen könne diese Frage hier auf sich beruhen. Eine Regelung aufgrund einer Ermächtigung setze voraus, daß die regelnde Behörde ihre Berechtigung aus dieser Ermächtigung ableite. Dies treffe auf den angeführten Erlaß erklärt ermaßen nicht zu. Wenn es dort heiße: "Die Oberschulämter gewähren, soweit Mittel vorhanden sind, auf Antrag, für einen mindestens 14tägigen Schullandheimaufenthalt folgende Beihilfen", so erhelle bereits daraus, daß das Kultusministerium eine Subventionierung von Schullandheimaufenthalten, nicht aber die Abgeltung von Ansprüchen auf Erstattung von Dienstreisekosten im Auge gehabt habe.

Selbst wenn die vorgenannte Verwaltungsvorschrift in eine Regelung nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG umzudeuten wäre, könnte sie den Reisekostenanspruch des Klägers nicht wirksam einschränken. Denn das Ermessen der Regelungsbehörde sei im Rahmen des § 13 RKG nicht unbegrenzt. Es dürfe nur im Rahmen der allgemeinen Grundsätze des Reisekostenrechts, insbesondere des § 4 RKG und der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht, ausgeübt werden. Die Mehrkosten des begleitenden Lehrers würden zwar bei einem Schullandheimaufenthalt - besonders was die Kosten der Übernachtung angehe - typischerweise unter den Aufwendungen für gewöhnliche Dienstreisen liegen, weil der Lehrer aus Gründen der Aufsichtspflicht bei der Klasse und damit regelmäßig einfach und billig untergebracht sein werde, sofern nicht unentgeltlich in staatseigenen Heimen übernachtet werde (vgl. § 10 Abs. 2 RKG). Das rechtfertige es aber nach dem Leitgedanken des § 4 RKG und der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht nicht, den bestehenden Anspruch des Klägers auf Erstattung der Reisekosten zu beseitigen. Das Ermessen reiche auch nicht so weit, weder die tatsächliche Dauer des Aufenthalts noch die Besoldungsgruppe des. Lehrers und die im Reisekostenrecht niedergelegten Erfahrungssätze für den Mehraufwand unberücksichtigt zu lassen und statt dessen einen Pauschalbetrag festzusetzen, der außer Verhältnis zu den aufgrund des Reisekostenrechts zu zahlenden Beträgen stehe und dessen Höhe von der Aufenthaltsdauer unabhängig sei.

Bei der Berechnung der dem Kläger demnach noch zustehenden Reisekostenvergütung müsse dieser sich allerdings - abweichend von der im Urteil des Verwaltungsgerichts vertretenen Auffassung - die erhaltene Beihilfe von 80 DM anrechnen lassen. (Wird näher ausgeführt.)

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Der Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits ist noch das Gesetz über Reisekostenvergütung der Beamten vom 15. Dezember 1933 (RGBl. I S. 1067) - RKG - zugrunde zu legen. Das baden-württembergische Landesreisekostengesetz vom 10. Juni 1969 (Ges.Bl. S. 85) findet keine Anwendung.

Der Verwaltungsgerichtshof ist ohne Rechtsirrtum davon ausgegangen, daß es sich bei dem Schullandheimaufenthalt des Klägers um eine Dienstreise im Sinne des § 2 RKG gehandelt hat. Der Aufenthalt im Schullandheim ist eine Portführung des Unterrichts in besonderer Form. Der Stundenplan ist aufgelockert, der Lehrplan richtet sich weitgehend nach der Umwelt des Heimes (vgl. Heckel-Seipp, Schulrechtskunde, 3. Aufl., S. 307). Nach den Richtlinien zur Durchführung von Schullandheimaufenthalten (Erlaß des Kultumsinisteriums vom 16. August 1960 [Amtsblatt "Kultus und Unterricht" - K.u.U. - S. 577]) müssen "die aus der Natur und der ländlichen Umgebung strömenden Unterrichtswerte in planvoller Arbeit ausgeschöpft werden" (Abschnitt I Abs. 2 der Richtlinien). Die Leitung des Schullandheimaufenthalts und die Verantwortung für seine organisatorische Durchführung liegen ausschließlich beim Lehrer (Abschnitt VI der Richtlinien). In Würdigung dieser pädagogischen Zielsetzung des Schullandheimaufenthalts und der damit für den Lehrer verbundenen erheblichen Belastung, die sich insbesondere aus der vom Verwaltungsgerichtshof mit Recht hervorgehobenen Pflicht zur ganztägigen Betreuung, Anleitung und Überwachung der Schüler ergibt, kann es nicht zweifelhaft sein, daß die dienstliche Teilnahme eines Lehrers an einem Schullandheimaufenthalt die Ausübung eines Dienstgeschäftes im Sinne des § 2 Abs. 1 RKG darstellt. Daß im vorliegenden Fall auch die zur Anerkennung des Schullandheimaufenthalts als Dienstreise erforderliche Ermächtigung von der vorgesetzten Dienstbehörde erteilt worden war, hat der Verwaltungsgerichtshof ohne Rechtsirrtum ausgeführt.

Der Kläger hat daher Anspruch auf Reisekostenvergütung, insbesondere auf Tage- und Übernachtungsgeld gemäß § 9 RKG. Dieser Anspruch ist nicht durch die Gewährung der Beihilfe in Höhe von 80 DM abgegolten worden. Diese Beihilfe beruht auf Abschnitt IX Abs. 2 der Richtlinien. Danach gewähren die Oberschulämter, soweit Mittel vorhanden sind, auf Antrag für einen mindestens 14tägigen Schullandheimaufenthalt eine Beihilfe von 8 DM je Tag an den Lehrer (vgl. hierzu auch Erlaß des Kultusministeriums vom 29. Januar 1962 - U 1421 -). Es handelt sich dabei nicht - wie noch näher auszuführen sein wird - um eine Pauschvergütung im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG. Nach dieser Vorschrift kann die oberste Dienstbehörde anstelle der Reisekostenvergütung nach Abschnitt II des Reisekostengesetzes für einzelne Dienstzweige und Dienstgeschäfte ermäßigte Vergütungen (Bezirkstagegeld, Bezirksübernachtungsgeld, Pauschvergütung oder Aufwandsentschädigung) festsetzen, (vgl. jetzt § 17 des Bundesreisekostengesetzes vom 20. März 1965 [BGBl. I S. 133] - BRKG - sowie § 17 des Landesreisekostengesetzes). Diese Ermächtigung bezieht sich auf Dienstreisen, bei denen der Beamte regelmäßig und typischerweise den reisebedingten Mehraufwand niedriger halten kann als bei einer gewöhnlichen Dienstreise (vgl. BVerwGE 31, 60 [63]; Meyer-Fricke, Reisekosten im öffentlichen Dienst, 3. Aufl. [Bundesausgabe], § 13 RKG Erl. 9 und Kopicki-Irlenbusch, Reisekostenrecht des Bundes, § 17 BRKG Erl. 1). Die Wortfolge in § 13 Abs. 1 RKG "Die oberste Dienstbehörde, kann ..." bedeutet, daß diese ermächtigt ist, die normale Reisekostenvergütung angemessen zu ermäßigen. Sie besagt aber nicht, daß ein Anspruch auf die - ermäßigte - Reisekostenvergütung nicht mehr besteht, wenn die oberste Dienstbehörde von der Ermächtigung Gebrauch macht (vgl. Meyer-Fricke, a.a.O., § 13 RKG Erl. 2).

Allerdings entstehen einem Lehrer bei dienstlicher Teilnahme an einem Aufenthalt in einem Schullandheim, in dem - wie hier - ausreichende Verpflegung und Unterkunft zu erhalten sind, erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen als bei einer gewöhnlichen Dienstreise. Der Beklagte hätte daher im vorliegenden Fall eine ermäßigte Vergütung aufgrund des § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG festsetzen können. Er hat dies nicht getan, weil er der - rechtsirrigen - Meinung war, daß die dienstliche Teilnahme eines Lehrers an einem Schullandheimaufenthalt nicht unter den Begriff der Dienstreise falle. Auch nach dem Wortlaut und dem Erklärungsinhalt des Abschnitts IX Abs. 2 der Richtlinien kann die darin getroffene Regelung - Gewährung einer Beihilfe an den Lehrer - nicht als Festsetzung einer ermäßigten Reisekostenvergütung nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG angesehen werden. Fehlt aber eine solche Festsetzung durch die oberste Dienstbehörde, dann ist die Reisekostenvergütung nach Abschnitt II des Reisekostengesetzes, also das normale Tage- und Übernachtungsgeld gemäß § 9 RKG, zu zahlen (vgl. auch BVerwGE 18, 269 [215]).

Nicht durchdringen kann die Revision mit ihrem Argument, der Beklagte habe im Hinblick auf die geringeren Mehraufwendungen für Verpflegung und Unterkunft bei dem Schullandheimaufenthalt von der Möglichkeit, nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG ermäßigte Sätze festzusetzen, durch die Gewährung der Beihilfe "der Sache nach" Gebrauch gemacht. Eine solche "Umdeutung": wäre allenfalls dann statthaft, wenn die Festsetzung einer ermäßigten Reisekostenvergütung nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG durch die in Abschnitt IX Abs. 2 der Richtlinien getroffene Beihilfen - Regelung ersetzt werden könnte. Dies ist jedoch nicht möglich; denn die beiden hier zu vergleichenden Regelungen unterscheiden sich in ihren rechtlichen Voraussetzungen und in ihrem rechtlichen Gehalt wesentlich voneinander. So kann die oberste Dienstbehörde aufgrund der reisekostenrechtlichen Ermächtigung des § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG insbesondere nicht - wie in Abschnitt IX Abs. 2 der Richtlinien geschehen - einen bestehenden Rechtsanspruch auf Reisekostenvergütung praktisch dadurch ausschließen, daß sie die Gewährung der Entschädigung von einer Mindestdauer des Schullandheimaufenthalts sowie von dem Vorhandensein entsprechender Mittel im Haushaltsplan abhängig macht. Die oberste Dienstbehörde hat durch § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG auch nicht die Befugnis erhalten, bei ihrer Festsetzung die im Reisekostengesetz niedergelegten Reisekostenstufen und allgemeinen Sätze für den Mehraufwand (vgl. §§ 4, 9 RKG) zu vernachlässigen und statt dessen eine Entschädigung zu gewähren, die - wie eine Beihilfe in Höhe von 8 DM je Tag - in keinem angemessenen Verhältnis zu dem normalen Tage- und Übernachtungsgeld steht.

Die Revision scheint bei alledem zu übersehen, daß sich auch die Höhe der Pauschvergütung nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG nach dem Unfang der notwendigen Mehrausgaben für diejenigen Zwecke zu richten hat, für die das normale Tage- und Übernachtungsgeld vorgesehen ist. Es sind demnach bei einer Festsetzung gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG nicht nur die Auslagen für Verpflegung und Unterkunft, sondern auch alle sonstigen Mehrausgaben zu berücksichtigen, die aus dem Tage- und Übernachtungsgeld bestritten werden müssen. Insofern ist es bemerkenswert, daß sogar einem Beamten, dem auf einer Dienstreise von Amts wegen unentgeltliche Tagesverpflegung gewährt oder unentgeltliche Unterkunft bereitgestellt wird, immerhin noch 25 v.H. des vollen Tage- und Übernachtungsgeldes zu belassen sind (vgl. § 10 Abs. 1 und 2 RKG). Mit Recht halten es daher Meyer-Fricke (4. Aufl., § 17 BRKG Erl. 4) für angemessen, die Sätze des normalen Tage- und Übernachtungsgeldes als Vergleichsmaßstab für die Höhe der nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG festzusetzenden Pauschvergütung heranzuziehen.

Allen diesen reisekostenrechtlichen Gesichtspunkten trägt die Beihilfen - Regelung - wie auch aus ihrer Motivierung durch den Beklagten zu entnehmen ist - keine Rechnung. Sie erkennt offensichtlich nur die dem Lehrer bei einem Schullandheimaufenthalt tatsächlich entstandenen (geringeren) Kosten für Verpflegung und Unterkunft als erstattungsfähig an und läßt die sonstigen durch die Teilnahme an einem Schullandheimaufenthalt verursachten notwendigen Mehrauslagen des Lehrers (vgl. § 4 RKG) unberücksichtigt. Eine solche von den reisekostenrechtlichen Grundlagen und Bemessungsfaktoren losgelöste Betrachtungsweise verbietet es, die vom Beklagten ohne Anerkennung eines Rechtsanspruchs gewährte Beihilfe für die dienstliche Teilnahme an Schullandheimaufenthalten nachträglich in eine Pauschvergütung nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG umzudeuten. Diese rechtliche Beurteilung wird auch nicht durch die rein hypothetische Erwägung des Beklagten erschüttert, eine ermäßigte Reisekostenvergütung wäre im vorliegenden Fall angesichts der Höhe der tatsächlichen Aufwendungen "aller Voraussicht nach" nicht höher angesetzt worden als die "derzeit" gewährte Beihilfe.

Die Revision mußte daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückgewiesen werden.