Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 23.10.1970, Az.: BVerwG VII P 7/70

I.

Der Beteiligte zu 3) ist stellvertretender Vorsitzender des Personalrats bei der Güterabfertigung H... Dem Personalrat gehören 7 Vertreter der Arbeitergruppe und 4 Vertreter der Beamtengruppe an. Der Vorsitzende des Personalrats ist ein Arbeitervertreter, der Beteiligte zu 3) dagegen gehört der Beamtengruppe an. Beide sind Mitglieder der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands (GdED). Im Personalrat ist auch die Antragstellerin (GDBA) vertreten.

Die Antragstellerin hat den Ausschluß des Beteiligten zu 3) aus dem Personalrat beantragt und vorgetragen, er habe am 10. April 1969 als amtierender. Vorsitzender des Personalrats - der Vorsitzende sei krank gewesen - eine grobe Verletzung seiner Pflichten dadurch begangen, daß er nach einer Unterrichtung von neu eingestellten türkischen Gastarbeitern über ihre Rechte und Pflichten nach dem Personalvertretungsgesetz zeitlich anschließend diese in eine Gaststätte gebeten und dort noch unter dem Eindruck seiner Eigenschaft als Personalratsvorsitzender so nachhaltig für seine Gewerkschaft geworben habe, daß die Mehrzahl der Arbeiter die ihnen überreichten Aufnahmescheine der Gewerkschaft ausgefüllt hätten. Durch dieses Verhalten habe der Beteiligte zu 3) das Vertrauen in seine objektive Amtsführung zerstört.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt; das Oberverwaltungsgericht hat ihm unter Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung entsprochen.

Es hat eine grobe und auch schuldhafte Pflichtverletzung darin erblickt, daß der Beteiligte zu 3) im unmittelbaren Anschluß an eine von ihm in seiner Eigenschaft als Personalratsvorsitzender vorgenommenen Belehrung von Gastarbeitern ohne Zuziehung anderer Gewerkschaftsvertreter ausschließlich für seine Gewerkschaft geworben und für die Gastarbeiter die Möglichkeit, bei der Antragstellerin Mitglied zu werden, strikt verneint habe. Damit habe er seine Pflicht zu einer neutralen und objektiven Darstellung personalvertretungsrechtlicher und gewerkschaftlicher Verhältnisse verletzt. Nach der gegebenen Sachlage sei die Werbung von dem Beteiligten zu 3) mit seinen Aufgaben als Personalratsvorsitzender verquickt worden. Er habe völlig einseitig gehandelt. Als stellvertretender Vorsitzender habe er wissen müssen, daß er zu einer neutralen Haltung verpflichtet gewesen sei.

Die Beteiligten zu 1) und zu 3) haben die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der sie die Wiederherstellung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts begehren. Sie rügen, daß das Beschwerdegericht die §§ 26, 55 und 56 des Personalvertretungsgesetzes - PersVG - verletzt habe. Der Beteiligte zu 3) habe die gewerkschaftliche Veranstaltung deutlich von der vorausgegangenen Versammlung getrennt, in der er über die Rechte und Pflichten nach dem Personalvertretungsrecht gesprochen habe. Die Gastarbeiter hätten an der weiteren Veranstaltung freiwillig teilgenommen. Auch habe er auf die andere Gewerkschaft hingewiesen, es jedoch verneint, daß die Antragstellerin aufgrund ihrer Satzung die Interessen von Arbeitern wahrnehmen könne. Das Bundesverfassungsgericht habe in seiner jüngst ergangenen Entscheidung zur gewerkschaftlichen Betätigung von Personalratsmitgliedern lediglich das Verbot einer Werbung für die Gewerkschaften während der Dienststunden und in der Dienststelle als mit Artikel 9 Abs. 3 GG in Einklang stehend angesehen, nicht aber - wie es hier der Fall sei - eine Werbung außerhalb der Dienststelle und außerhalb der Dienstzeit. Ein solches Verbot sei nicht mit Artikel 9 Abs. 3 GG zu vereinbaren.

Die Antragstellerin, die die Zurückweisung der Rechtsbeschwerde beantragt, bezieht sich zur Begründung dieses Antrages im wesentlichen auf den angefochtenen Beschluß.

II.

Die Rechtsbeschwerden sind unbegründet.

Für die Zulässigkeit des Verfahrens ist es ohne Bedeutung, ob die Antragstellerin auf Antrag Arbeiter aufnehmen und deren Interessen wahrnehmen kann. Als einer In der Dienststelle vertretenen Gewerkschaft steht ihr nach § 26 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - das Recht zu, den Ausschluß eines Mitgliedes aus dem Personalrat zu beantragen, wenn dieses seine Pflichten in grober Weise verletzt hat. Der Darlegung eines besonderen rechtlichen Interesses, insbesondere in der Weise, daß sie durch die pflichtwidrige Tätigkeit des Personalratsmitgliedes betroffen worden ist, bedarf es nicht. Sie kann vielmehr jede Pflichtverletzung im Interesse einer ordnungsgemäßen Ausübung des dem Personalratsmitglied übertragenen Amtes ahnden lassen. Außerdem ist für die Antragstellerin die Befürchtung begründet, daß der Beteiligte zu 3), wenn er es an der erforderlichen Objektivität und Neutralität hat fehlen lassen, die der Antragstellerin angehörenden Bediensteten dieser Dienststelle in ihren persönlichen und sozialen Angelegenheiten benachteiligen könnte.

Der Beteiligte zu 3) hat durch sein Verhalten bei der Werbung türkischer Gastarbeiter für seine Gewerkschaft seine ihm. als Personalratsmitglied obliegende Pflicht zu einer neutralen Ausübung seines Amtes grob verletzt und auch dabei schuldhaft gehandelt. Sein Ausschluß aus dem Personalrat ist deshalb nach § 26 Abs. 1 Satz 1 PersVG gerechtfertigt.

Der Senat hat bereits in seiner Entscheidung vom 15. Januar 196.0 - BVerwG VII P 2.59 - (Buchholz 238.3 § 26 PersVG Nr. 1). die Pflicht des Personalrats und seiner Mitglieder zu einer objektiven und gewerkschaftlich neutralen Amtsführung dem § 56 PersVG entnommen. Danach haben Dienststelle und Personalrat darüber zu wachen, daß alle in der Dienststelle tätigen Personen nach Recht und Billigkeit behandelt werden und insbesondere jede unterschiedliche Behandlung wegen Abstammung, Religion, Nationalität, Herkunft und gewerkschaftlicher Betätigung oder Einstellung oder ihres Geschlechtes unterbleibt. Darüber hinaus hat sich der Personalrat und damit jedes ihm angehörende Mitglied für die Wahrung der Vereinigungsfreiheit der Bediensteten einzusetzen. Er darf daher das ihm zur Pflicht gemachte Gleichbehandlungsgebot und auch die Vereinigungsfreiheit der Bediensteten auch selbst nicht verletzen. Deshalb müssen er und seine Mitglieder alles unterlassen, was bei den Bediensteten begründete Zweifel an der Objektivität und Neutralität des Personalrats und seiner Mitglieder hervorrufen kann.

Diese Pflicht des Personalrats läßt sich auch dem § 55 Abs. 1 und 2 PersVG entnehmen, durch den der Gesetzgeber die Personalräte verpflichtet hat, mit der Dienststelle zusammenzuarbeiten und den Arbeitsfrieden in der Dienststelle nicht zu gefährden. Darauf hat. der Senat in dem Beschluß vom 1. Oktober 1965 - BVerwG. VII P 1.65 - (BVerwGE 22, 96) hingewiesen.

Daraus ergeben sich die Grenzen, die einer gewerkschaftlichen Betätigung der Personalratsmitglieder gezogen sind. Sie müssen diese Tätigkeit so beschränken, daß alles unterbleibt, was das Vertrauen in ihre Objektivität und gewerkschaftlich neutrale Amtsführung zerstören könnte. Der Senat hat unter Anwendung dieser Grundsätze in den genannten Entscheidungen dann eine grobe Verletzung der den Mitgliedern der Personalvertretung obliegenden Pflicht zur objektiven und gewerkschaftlich neutralen Amtsführung angenommen, wenn nachhaltig für eine bestimmte Gewerkschaft geworben und dabei ein Druck auf die Bediensteten ausgeübt worden ist. Diese Auffassung hat das Bundesverfassungsgericht, das über die gegen die Entscheidung des Senats vom 1. Oktober 1965 erhobene Verfassungsbeschwerde entschieden hat, als mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar angesehen (Beschluß vom 26. Mai 1970 - 2 BvR 664/65 - NJW 1970, 1635).

Der Beteiligte zu 3) hat, wie die Feststellungen des Beschwerdegerichts ergeben, nachhaltig für seine Gewerkschaft geworben und dabei auch, wie das Beschwerdegericht unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 1. Oktober 1965 (a.a.O.) ausgeführt hat, einen Druck auf die anwesenden Bediensteten zum Eintritt in seine Gewerkschaft ausgeübt. Im Unterschied zu den von dem Senat bisher entschiedenen Fällen ist jedoch diese nachhaltige Werbung nicht in der Dienststelle und auch nicht - davon ist nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts auszugehen - während der Dienstzeit erfolgt. Diese Umstände schließen jedoch die Annahme einer groben Pflichtverletzung nicht aus.

Der Senat hat in seinen früheren Entscheidungen, insbesondere in dem Beschluß vom 1. Oktober 1965, nicht ausgesprochen, daß nur eine nachhaltige Werbung in der Dienststelle und während der Dienstzeit als grobe Pflichtverletzung angesehen werden kann, sondern die Frage, inwieweit ein der Gewerkschaft angehörendes Personalratsmitglied allgemein berechtigt ist, innerhalb oder außerhalb seiner Dienststelle für seine Gewerkschaft zu werben, ausdrücklich offengelassen. In der Tat läßt sich die Pflicht der Personalratsmitglieder zu einer objektiven und gewerkschaftlich neutralen Ausübung ihres Amtes nicht eindeutig - örtlich und zeitlich begrenzen. Entscheidend ist vielmehr nach dem Zweck dieser ihnen auferlegten Verpflichtung, ob nach den Umständen des Einzelfalles, gleichgültig, wie und wann eine Werbung stattfindet, das Vertrauen der Bediensteten in die Objektivität und Neutralität dieses Mitgliedes zerstört worden ist. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn - wie im vorliegenden Falle - im unmittelbaren Anschluß an eine dienstliche Versammlung, die ein Personalratsmitglied als amtierender Vorsitzender des Personalrats geleitet und in der er ausländische Gastarbeiter über die Rechte und Pflichten. der Personalvertretungen unterrichtet hat, eine nachhaltige Werbung für eine bestimmte Gewerkschaft betrieben wird, auch dann, wenn die Dienststelle verlassen wird und sich die Interessierten in ein nahe gelegenes Lokal begeben. Hier wirkt das Amt des Vorsitzenden des Personalrats noch weiter. Gerade das muß aber bei einer Werbung für die Gewerkschaft ausgeschlossen werden. Der bloßen Erklärung, daß zwischen den Funktionen als Vorsitzender des Personalrats und denen eines Gewerkschaftsmitgliedes unterschieden werden müsse, kann unter diesen besonderen Umständen keine ausschlaggebende Wirkung beigemessen werden.

Nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts hat der Beteiligte zu 3) zunächst in der Dienststelle und während der Dienstzeit die türkischen Gastarbeiter über ihre Rechte und Pflichten nach dem Personalvertretungsrecht unterrichtet und von ihnen gestellte Fragen beantwortet. Soweit sich diese Fragen auf die Tätigkeit der Gewerkschaften und ihre Rolle im Rahmen des Personalvertretungsrechts bezogen, bat der Beteiligte zu 3) die Bediensteten, zur Beantwortung dieser Fragen im Anschluß an die Besprechung eine in unmittelbarer Nähe der Dienststelle gelegene Gaststätte aufzusuchen. Der Beteiligte zu 3), der zu dieser Zeit amtierender Vorsitzender des Personalrats war, begann dann in dieser Gaststätte ohne nennenswerte zeitliche und örtliche Veränderung mit der Werbung für seine Gewerkschaft. Wenn auch inzwischen die Dienstzeit abgelaufen war und man die Dienststelle verlassen hatte, so mußte doch infolge des engen Zusammenhangs für die teilnehmenden Bediensteten der Eindruck entstehen als handele es sich noch um eine Fortsetzung der Besprechung, und der Beteiligte zu 3) sei noch in derselben Funktion wie vorher tätig, auch wenn er nur noch über gewerkschaftliche Fragen spreche. Das Gewicht seines Amtes kam - und das ist das Entscheidende für die Beurteilung der Pflichtverletzung - noch unmittelbar zur Geltung.

Unter diesen Umständen ist der rechtlichen Beurteilung, die das Beschwerdegericht dem Sachverhalt gegeben hat, zuzustimmen. Da den Gewerkschaften im Personalvertretungsgesetz wichtige Befugnisse in bezug auf die Personalvertretungen eingeräumt sind (vgl. §§ 17, 19, 20, 22, 26, 35, 38, 50, 55 PersVG), fällt die Behandlung gewerkschaftlicher Fragen nicht von vornherein aus dem Rahmen einer personalrechtlichen Erörterung. Deshalb hätte der Beteiligte zu 3) diese Fragen in der Besprechung über das Personalvertretungsrecht allgemein und in neutraler Weise behandeln können und hätte, wenn er die von ihm behauptete klare Trennung zwischen seinen beiden Funktionen (amtierender Vorsitzender - Gewerkschaftsmitglied) vornehmen wollte, keinen Anlaß gehabt, die Arbeiter in die Gaststätte zu bitten. Schließlich konnten die Bediensteten aus dem Verhalten des Beteiligten zu 3) schließen, daß man lediglich noch allgemein über gewerkschaftliche Fragen sprechen wolle, insbesondere auch über die Tätigkeit der Gewerkschaften, die nicht mehr im Rahmen des Personalvertretungsgesetzes liegt.

Nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts erscheint für die rechtliche Beurteilung auch nicht von unwesentlicher Bedeutung, daß der Beteiligte zu 3) drei bis vier Wochen vorher mit einem Gewerkschaftssekretär der GdED eine Rücksprache hatte, bei der erörtert wurde, wie man eine Versammlung ansetzen könne, in der die Gastarbeiter über die Gewerkschaft unterrichtet werden sollten. Mag auch der Beteiligte zu 3) bei dieser Besprechung nicht die Absicht gehabt haben, die personalvertretungsrechtliche Besprechung mit der gewerkschaftlichen Versammlung zu koppeln - er hatte allerdings bereits damals schon den Versammlungsraum in der Gaststätte bereitstellen lassen -, so hätte er jedenfalls die von ihm als Personalratsvorsitzendem vorgenommene Belehrung nicht unmittelbar mit dieser Versammlung koppeln dürfen. Mit Recht weist das Beschwerdegericht in diesem Zusammenhang: darauf hin, daß die mit den deutschen Verhältnissen nicht vertrauten Gastarbeiter die Unterscheidung, die der Beteiligte zu 3) zwischen beiden Veranstaltungen gemacht wissen will, nicht klar erkennen konnten und den Beteiligten zu 3) auch bei der Werbung für seine Gewerkschaft noch in seiner Eigenschaft als amtierenden Personalratsvorsitzenden vor sich sahen.

Darin liegt eine grobe Pflichtverletzung, die der Beteiligte, wie das Beschwerdegericht zutreffend ausgeführt hat, auch schuldhaft beging. Als Mitglied der Personalvertretung war ihm bekannt oder mußte ihm bekannt sein, daß er zur Objektivität und Neutralität verpflichtet war und daher alles zu unterlassen hatte oder vermeiden mußte, was Zweifel an dieser seiner Pflicht aufkommen lassen konnte. Selbst wenn die türkischen Gastarbeiter von der dem Beteiligten zu 3) obliegenden Pflicht- nichts wußten und ihm infolgedessen insoweit kein Vertrauen entgegenbrachten, so mußte der Beteiligte zu 3) dennoch vermeiden, daß die Gastarbeiter bei dem zeitlichen und auch sachlichen Zusammenhang den Eindruck hatten oder gewinnen konnten, er werbe als Vorsitzender des Personalrats für seine Gewerkschaft. Dem Sachverhalt läßt sich nicht entnehmen, daß er vor Beginn der Werbung für seine Gewerkschaft nochmals ausdrücklich auf die Trennung seiner beiden Funktionen hingewiesen hat. Bei seiner Anhörung vor dem Fachsenat hat der Beteiligte zu 3) zwar gesagt, als Fragen über Arbeitnehmerorganisationen während der Belehrung über Rechte und Pflichten nach dem Personalvertretungsrecht gestellt worden seien, habe er erklärt, es müsse zwischen Personalratstätigkeit und gewerkschaftlicher Tätigkeit unterschieden werden. Ob das von den Gastarbeitern auch richtig dahin verstanden worden ist, der Beteiligte müsse die beiden von ihm ausgeübten Funktionen scharf voneinander trennen und habe sie dann auch später tatsächlich getrennt, erscheint, worauf das Beschwerdegericht mit Recht hinweist, so zweifelhaft, daß es einer nochmaligen ausdrücklichen Klarstellung bedurft hätte. Der Beteiligte zu 3) mußte sich selbst sagen, daß die türkischen Gastarbeiter beide Funktionen nicht genau unterscheiden konnten oder jedenfalls die Gefahr hierzu bestand.

Bei Anwendung der für die Ausübung seines Pflichtenkreises als Personalratsmitglied gebotenen Sorgfaltspflicht hätte der Beteiligte zu 3) für eindeutige und klare Verhältnisse sorgen müssen. Da nach seiner eigenen Erklärung die Aufnahmeanträge nicht sofort wirksam werden sollten, um den Bediensteten eine ausreichende Überlegungsfrist einzuräumen, bestand kein Anlaß zu einer zeitlichen. Verbindung der Veranstaltungen. Der Beteiligte zu 3) hätte deshalb eine zeitliche Trennung, die zu einer Klarstellung seiner beiden Tätigkeiten geführt hätte, ohne weiteres vornehmen können und sich auch bei seiner Belehrung über das Personalvertretungsrecht auf eine neutrale Beschreibung der allgemeinen Stellung der Gewerkschaften auf dem Gebiet der Personalvertretung beschränken können.

Unter diesen Umständen kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, ob und in welcher Weise er von der Antragstellerin vor den Gastarbeitern gesprochen hat und ob seine Ausführungen, die Gastarbeiter könnten in diese Gewerkschaft nicht aufgenommen werden, zutreffend sind. Für den Tatbestand der Pflichtverletzung des § 26 PersVG genügt es, daß der Beteiligte zu 3) unter dem Eindruck seines Amtes als amtierender Personalratsvorsitzender Bedienstete zum Eintritt in seine Gewerkschaft zu überreden versuchte.